國有野生動物資源損害賠償責任研究

曹煒　張舒

［摘 要］野生動物資源損害賠償責任是涉野生動物違法行為主體侵犯國家所有者權益而產生的自然資源資產損害賠償責任，其應當獨立于行政違法責任和生態環境損害賠償責任。野生動物資源損害賠償責任的構成要件包括侵犯國家自然資源所有者權益的行為、國家自然資源所有者權益減損或者滅失的后果，以及行為和后果之間的因果關系。對野生動物資源損害賠償責任的救濟應當通過一般民事訴訟程序進行。有權提起訴訟的主體包括代表國家行使自然資源資產所有權的國家機關及其委托的有關部門和地方人民政府。起訴條件應當限于破壞野生動物資源給國家造成重大損失的情形。同時，應由原告承擔所有舉證責任，不適用因果關系舉證責任倒置原則；應明確將損害賠償金收繳至國庫，且不能適用替代性責任履行措施。

［關鍵詞］野生動物資源；國家所有者權益；資源損害賠償責任

［中圖分類號］ D912.6 ［文獻標識碼］ A

近年來，隨著自然資源資產產權制度改革的深入，強化自然資源所有者權益保護已經成為自然資源利用與保護過程中的重要政策目標。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2019年發布的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》提出，應當“積極預防、及時制止破壞自然資源資產行為，強化自然資源資產損害賠償責任”。在眾多自然資源類型之中，野生動物資源是比較特殊的一種類型。一方面，在強調人與自然和諧共生以及加強生態保護的背景下，強化野生動物的生態要素屬性、淡化野生動物的自然資源屬性已經成為重要的法政策導向。另一方面，也需要注意到，無論是《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》），還是新修訂完成的《中華人民共和國野生動物保護法》（以下簡稱《野生動物保護法》），都仍然使用了“野生動物資源”的表述，并且明確規定了野生動物資源的國家所有權。因此，對于侵占和破壞國有野生動物資源的行為，有必要理順其中深層次的理論邏輯，區分不同的損害賠償責任，明確其中存在的國家所有者權益及其保護需求。學界現有的關于野生動物保護的研究，主要側重于從公法管制和公益保護角度展開，對于其中的私法邏輯和相關制度設計尚未展開充分探討。鑒于此，本文將在闡明國有野生動物資源損害賠償責任之獨立性的基礎上，分析野生動物資源損害賠償責任的構成要件，進而提出強化野生動物資源損害責任追究的制度建議，為未來國家立法完善和司法實踐順利展開提供相應的理論支撐。

一、國有野生動物資源損害賠償責任的獨立性

在人與自然和諧共生的問題上，如何處理人與野生動物的關系是重要的理論和實踐議題。野生動物首先是一種重要的生態要素，是生態系統的主要組成部分，對于生態系統的物質能量循環起到重要的支撐作用。“野生動物具有生態、經濟 、科學、娛樂、美學和精神價值等多元價值屬性，生態保護目標要求野生動物立法對作為生態系統要素的野生動物實施保護，以維持其生態價值。”［1］黨的十八大以來，黨和國家逐漸將生態文明建設作為國家發展的重要目標任務。中共中央、國務院2015年印發的《生態文明體制改革總體方案》明確提出，要“樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，生態文明建設不僅影響經濟持續健康發展，也關系政治和社會建設，必須放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”。在此背景下，加強對生態系統、生態要素和生態區域的保護已經成為環境資源立法中的重要法政策導向。在這一法政策的指引下，我國于2016年、2018年和2022年3次對《野生動物保護法》進行了修訂（修正）。從立法修改的總體趨勢來看，我國對于野生動物保護的趨向是強化野生動物的生態要素屬性，加強對野生動物及其所依賴的生態環境的保護。

在上述總體法政策導向下，目前的立法和實踐對涉野生動物違法行為的責任設計和追究的主要方向是，強化旨在懲罰違法行為的行政違法責任和旨在救濟生態環境損害的生態環境損害賠償責任。一方面 ，涉野生動物違法行為首先違反了公法上的管制性規定，行為主體應當承擔相應的行政違法責任。新出臺的《野生動物保護法》的重要變化就是強化相關行政違法責任，擴大了行政處罰的適用范圍并豐富了責任形式。其中，最為顯著的變化是將管制性要求擴展到食用行為之上。通過增加若干管制性規范，對圍繞食用野生動物產生的捕獵、交易、運輸、經營和食用全環節進行全面禁止，體現了國家嚴厲打擊野生動物黑色產業鏈的立法意圖。另一方面，除應當承擔行政法上的不利后果之外，如果涉野生動物違法行為導致了生態破壞、損害公共利益，行為人還應當承擔相應的生態環境損害賠償責任。2022年出臺的《生態環境損害賠償管理規定》第4條規定，“本規定所稱生態環境損害，是指因污染環境、破壞生態造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構成的生態系統功能退化”。這一條款明確指出，生態環境損害中包含了動物這一生物要素的不利改變。處在野外生活環境之中并且依靠自然力生長繁殖的野生動物構成了生態系統的組成部分，發揮著特定的生態功能。因此，涉野生動物違法行為主體通過捕捉活動使野生動物與生態系統相互剝離，必然導致生態系統生物要素的不利改變，造成生態環境損害的發生。《民法典》第1235條規定，違反國家規定造成生態環境損害的，國家規定的機關或者法律規定的組織有權請求侵權人賠償的損失和費用具體包括：（1）生態環境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失；（2）生態環境功能永久性損害造成的損失；（3）生態環境損害調查、鑒定評估等費用；（4）清除污染、修復生態環境費用；（5）防止損害的發生和擴大所支出的合理費用。照此規定，對于生態環境損害，違法行為主體應當承擔相應的損害賠償責任，賠償相應損失和費用。從目前的實踐情況來看，涉野生動物違法行為導致的環境公益訴訟案件數量較多，在各類環境資源案件中占比最高。相關研究統計表明，截至2023年6月，涉野生動物的生態環境損害賠償與公益訴訟案件數量為1007件，而礦產、森林/林木、水、土地和濕地案件分別為272件、159件、32件、24件和6件。［2］在這些案件中，違法行為主體通常要承擔相應的生態環境損害賠償責任。通過加強對行政違法責任與生態環境損害賠償責任的追究，我國強化了對野生動物生態價值及其承載的公共利益的保護。

需要注意的是，野生動物不僅是一種生態要素，同時也是一種重要的自然資源，具有重要的經濟社會價值。特別是可再生的野生動物資源，對其進行合理利用并不會對生態系統造成明顯的不利影響。正因為如此，無論是我國還是國外，野生動物利用都是非常重要的經濟社會活動。美國眾議院議員托比·羅斯對此論述道，“從國家成立之初，可再生野生動物資源的消費就在我們社會的商業、文化和生存中發揮了重要作用。事實上，在北美建立的第一批歐洲人定居點是為了進行毛皮貿易。魚類和野味為我們開拓進取的祖先提供了食物和衣服；魚類、家禽和野生肉類仍然是獵人、漁民和地方居民的重要食物來源”。［3］新中國成立后，由于當時經濟社會發展較為落后，野生動物資源的開發利用也受到了高度重視。例如，國務院1962年下發的《關于積極保護和合理野生動物資源的指示》指出，“野生動物是我國的一項巨大自然財富，每年不僅可以獲得大量的野生動物肉類，還可以獲得大量的野生動物毛皮和貴重的鹿茸、麝香。這些產品對改善人民生活和換取外匯都起了重要作用”。因此，雖然我國日益強調野生動物的生態要素屬性，但是不可否認的是，立法無法回避野生動物資源的財產法秩序問題。在外國法中，對野生動物通常按照無主物或者信托財產處理，適用先占原則，并附加以公法上的特別管制規則。例如，美國學者指出，在美國法中，“狩獵、誘捕和捕魚是被監管的，因為野生動物和魚被認為是州或者聯邦通過信托取得的公民財產。只有當以一種合法的方式獵殺或者捕獲野生動物時，這種財產利益才會被轉移”。［4］與國外不同，基于生產資料公有制的基本邏輯，我國《野生動物保護法》對野生動物資源的所有權歸屬進行了明確規定，明確了野生動物資源的國家所有權。《野生動物保護法》第3條第1款規定，“野生動物資源屬于國家所有”。對于“屬于國家所有”的法律表達，有學者認為，此種國家所有權更多的不是一種私法上的財產權利，而是一種公法上的管理義務。［5］在《民法典》出臺之前，這一觀點具有一定的合理性。強調國家對珍貴自然資源的保護和管理義務，在憲法上也能找到根本依據，即《中華人民共和國憲法》第9條第2款規定的“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。但是在《民法典》出臺以后，將國家所有權看作一種公法上的權利已經不具有充分的說服力。《民法典》第251條規定，“法律規定屬于國家所有的野生動植物資源，屬于國家所有”。這一條在私法層面上確立了國家對野生動物的所有者權益。依據這一規定，野生動物資源屬于國家所有，是國有自然資源資產的組成部分。因此，涉野生動物違法行為主體捕獲野生動物，使得野生動物從野外生存狀態中脫離出來，并最終通過各種利用行為導致其滅失，不僅僅會導致野生動物生態環境功能的損失，也會導致野生動物經濟價值的減損，從而損害國家作為野生動物資源所有者的權益的實現。為了填補這種損害，違法行為主體應當承擔相應的損害賠償責任。這是依據私法邏輯的合理推論。目前，為了落實國家所有者權益，自然資源部正在研究建構專門的全民所有自然資源資產損害賠償機制，在目前的制度設想中，為了便于界定責任和推進工作，根據自然資源部職能配置和委托代理試點方案，將自然資源資產的范圍限定為土地、礦產、海洋、森林、草原、濕地、水等7類，對于漁業資源、野生動植物、無線電頻譜資源以及大氣、氣候等，暫不納入研究范圍。［6］雖然從現有實踐看，野生動物不宜納入自然資源資產的范圍，但是從民法學理上看，其獨立于其他類型的自然資源，且具有較大的經濟價值，并且可以通過限定地域范圍、進行捕捉等方式特定化，其應當屬于廣義的資產范圍，能夠作為物權的客體。［7］

綜上所述，行政違法責任與生態環境損害賠償責任分別是從公法上和私法上對涉野生動物違法行為進行評價的結果。行政違法責任是一種行為責任，目的是維護行政管理秩序，并不具有損害填補的功能。而生態環境損害賠償責任則是一種后果責任，目的是填補生態環境損害。生態環境損害賠償責任是為了救濟生態環境功能損失、修復環境，因此主要是為了維護不歸屬特定人的環境公共利益。而自然資源資產損害賠償責任主要針對的是自然資源損害，是為了救濟民事主體的自然資源權益遭受的不利影響。［8］由于野生動物資源屬于國家所有，此種責任主要是為了維護國家利益。由于救濟的利益不同，野生動物資源損害賠償責任雖然與生態環境損害賠償責任同屬于民事責任，但是二者是獨立的民事責任，并不重疊。因此，有必要對野生動物資源損害賠償責任的構成要件進行單獨分析，并且設立獨立的救濟機制。

二、國有野生動物資源損害賠償責任認定中的主要問題

目前，現行立法中尚無針對自然資源資產損害賠償責任的專門法律規定，遑論國有野生動物資源損害賠償責任的規定。因此，應當依據《民法典》第1165條第1款的規定追究行為人的侵權責任，即“行為人因過錯侵害他人民事權益造成損害的，應當承擔侵權責任”。在過錯認定上，此種責任并無特殊性，由于野生動物與一般家養動物在外觀上區別明顯，除少數緊急避險情況外，很容易認定行為人的過錯。此外，國有野生動物資源損害賠償責任雖然是一般侵權責任，但是在具體責任認定上存在一定的特殊性。在實踐中，危害野生動物的行為十分常見，且通常會形成分工嚴密的產業鏈條。在追究相關行為主體的責任時，既需要對國有野生動物資源及相應的損害后果進行界定和識別，也需要對其中涉及的因果關系作出明確認定，并考慮多主體涉案情形下的責任承擔問題。具體而言，主要包括以下幾方面的問題：

第一，如何認定國有野生動物資源？首先，“野生動物資源”應當做狹義理解，指棲息于自然生境、不為人類占有或控制的動物資源。我國《野生動物保護法》所確定的野生動物資源外延較為廣泛，包括陸生野生動物和水生野生動物、脊椎動物和無脊椎動物以及人工馴養動物。［9］這一范圍的確定，主要是基于強化野生動物保護的需要，特別是考慮到野外生存的野生動物和人工馴養的野生動物無法簡單地從外觀上進行區分。但是從保護國家所有者權益的需要來看，應當排除人工馴養野生動物。在野外環境中自然生長繁殖的野生動物依靠自然力生長更新，屬于野生動物資源的組成部分，因此，不論行為人是捕獵之后直接出售還是捕獵之后進行馴養、喂養再交易出售，都屬于侵權行為。與此相對，人工繁育和飼養的野生動物則不依賴于自然力生長更新，因此并不屬于自然資源。從法律性質上來看，這類野生動物屬于養殖戶通過勞動創造出來的，屬于其財產。［10］因此，無人工繁育許可證進行繁育和養殖活動雖然違反了行政法上的管制性規定，應當承擔行政違法責任，但是并不屬于侵犯國家自然資源所有者權益的行為。在實踐中，對于收購人工繁育的瀕危野生動物案件，法院的裁判也相對較輕。例如，在“馬某非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物，珍貴、瀕危野生動物制品案”中，法院認為，被告人系出于喜愛，并以觀賞為目的，且購買的系人工馴養繁殖的鸚鵡，與典型的非法收購野生動物行為相比，社會危害性相對較小，量刑時應從輕考慮。［11］此外，并非所有野生動物資源都屬于國有野生動物資源。《民法典》第251條規定，“法律規定屬于國家所有的野生動植物資源，屬于國家所有”。這一條主要是從財產權歸屬的角度進行規定的。因此，與《野生動物保護法》第3條第1款的規定不同，該條對屬于國家所有的野生動物范圍進行了限定，即增加了“法律規定屬于國家所有”的前綴。由于《野生動物保護法》保護的野生動物限于珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物，可以推導出珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物應當屬于國家所有，但是并非所有野生動物都屬于國家所有。至于剩余的其他野生動物，應當屬于民法上的無主物。對此，張力教授論述道，“如果連自然資源的概括式國有化都不能自動將其中包含的所有資源成分在私法上一并國有化，那么依據《野生動物保護法》對非‘珍貴、瀕危和有益或有重要經濟、科研價值的野生動物的未國有化、《野生植物保護條例》對野生植物的未國有化，則更可得出這部分野生動植物資源就是物權法上的無主物這一反對解釋”。［12］對于無主物，雖然我國民法沒有規定先占制度，但是依據通常理解，自由先占應當屬于交易上的習慣法。［13］立法者也明確認識到這一點，“法律上雖未明文規定先占制度，但事實上先占始終作為社會生活的習慣規則而廣泛存在，進入國家或集體所有的森林、荒原、灘涂、水面打獵、捕魚、砍柴、伐薪、采集野生植物、果實、藥材并取得獵獲權、采集物的所有權，國家并不禁止，也存在撿拾拋棄物而獲得所有權的情況”。［14］因此，對于屬于無主物的其他野生動物，社會成員在合理的情況下，應當允許合理先占，例如捕殺外來入侵動物（例如鱷龜、鱷雀鱔）以及已經被移除三有動物目錄的動物（例如野豬）等行為，可能違反行政法上的管制性規定，但是并不屬于侵犯國家自然資源所有者權益的行為。

第二 ，如何認定國家自然資源所有者權益減損或者滅失的后果？與生態環境損害賠償責任不同，自然資源資產損害賠償責任中的結果要件是國家所有野生動物資源經濟價值的減損或滅失，而不是其生態服務功能的減損或者滅失。這兩種后果的表現形式有著較大差別。當行為人將野生動物從自然環境中分離出來時，生態環境損害就已經發生，即便獵捕的野生動物沒有死亡并且又被放歸原來的環境之中，行為人也應當賠償生態環境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失。而與生態環境損害不同，行為人將野生動物從自然環境中分離出來之后并不一定導致野生動物經濟價值的減損或者滅失。只有在野生動物死亡或者被食用的情況下，才會導致其經濟價值的減損和滅失。在前一種情況下，野生動物失去生命，從而產生價值的大幅度減損；在后一種情況下，野生動物實體滅失，權利載體不復存在。因此，如果行為人通過捕獲等行為將野生動物從自然環境中分離出來，但是最終該野生動物并未死亡，并且被重新放歸其原來所在的自然環境，自然資源資產損害并未發生，此時行為人并不構成自然資源資產損害賠償責任，只需要承擔相應的行政違法責任和生態環境損害賠償責任。例如，在“重慶市人民檢察院第四分院訴李某公益訴訟案”中，李某非法獵捕畫眉鳥52只，其中放生14只；李某非法獵捕侵權行為所致野生動物資源損失需要按照余下未放生的38只畫眉鳥的整體價值而計算和賠償。［15］此處還存在一種特殊的情形，即行為人從外國向本國販運野生動物及其制品。從國外走私進入中國的野生動物，理論上不屬于國家所有，因此不應當涉及自然資源資產損害賠償問題。但是在實踐中，存在法院認為走私進口國外野生動物制品損害國家和社會利益，判決賠償動物資源損失費的情況。［16］從法理上看，這種情況下，責任主體在承擔相應刑事責任之后是否還應當承擔國家所有者利益損失，值得商榷。當然，如果野生動物屬于間歇性來往兩國邊境的遷徙動物，其在國境內被捕捉傷害的，應當可以追究相關主體的損害賠償責任。

第三，在多主體的情況下，應當如何追究相關法律責任？由于野生動物棲息于人跡罕至的野外，離人類社會較遠，涉野生動物違法行為通常都會形成分工嚴密的產業鏈條，該鏈條上的相關責任主體之間通常構成共同犯罪。那么，從損害賠償責任追究的角度來看，相關主體是否應當承擔連帶賠償責任呢？對于這一問題，司法實踐認識還不充分。其一，對于是否構成共同侵權，不同法院認識并不統一。最高人民法院在2021年頒布的175號指導案例中明確指出，在該案中，當收購者明知其所收購的魚苗系非法捕撈所得，仍與非法捕撈者建立固定買賣關系，形成完整利益鏈條，共同損害生態資源的，收購者應當與捕撈者對共同實施侵權行為造成的生態資源損失承擔連帶賠償責任。［17］而在個別案件中，沒有意思聯絡、未形成利益鏈條的非法收購、出售和運輸者也存在共同承擔民事責任的情況。例如，在“趙某、姜某非法出售、收購珍貴、瀕危野生動物案”中，2人僅進行了一次交易，但是法院判令被告人趙某、姜某共同賠償因侵權造成的國家野生動物資源損失費人民幣5000元。［18］此外，在有的案件中，法院認定捕撈、殺害和食用野生動物的行為人需要共同承擔民事責任。例如，在“重慶市人民檢察院第五分院訴吳某等公益訴訟案”中，法院認為，該案被告吳某、劉某、蔣某作為非法捕撈、殺害、食用一尾長江鱘的始作俑者，有明確的共同意思聯絡，已經構成共同侵權；被告謝某、章某雖然事前與被告吳某、劉某、蔣某沒有明確的意思聯絡，未直接參與捕殺長江鱘，系受邀參與非法食用，但主觀上均明知并以食用為目的，其行為與殺害長江鱘的行為具有時空上的聯系，該案中的5名被告構成共同侵權。［19］其二，對于收購人責任，不同的檢察院和法院認識也不統一。例如，同樣是非法購買2只蘇卡達陸龜，在“李某危害珍貴、瀕危野生動物案”中，檢察院提起了附帶民事公益訴訟，法院判決李某賠償生態環境資源損失費5000元并上繳國庫。［20］而在“白某危害珍貴、瀕危野生動物案”中，檢察院則沒有提起附帶民事公益訴訟，要求賠償相關生態環境資源損失。［21］筆者認為，在涉野生動物違法案件中，宜放寬共同侵權的認定標準，要求相關責任主體承擔連帶責任。典型的侵權行為包括非法捕獵、交易、運輸、經營、食用等行為。其中，對于經營行為應當做廣泛理解，包括網絡交易平臺、商品交易市場、餐飲場所等為違法出售、購買、食用及利用野生動物及其制品或者提供展示、交易、消費服務的行為。

第四，如何認定行為和結果之間的因果關系？在因果關系認定上，捕獵行為與后果之間的因果關系最為明顯。捕獵行為直接將野生動物從其生活的正常環境中分離出來，使得其脫離國家的有效控制，侵權行為和損害后果之間的因果關系僅憑生活常識即可以判斷。在違法收購、出售珍貴、瀕危野生動物及其制品的案件中，法院通常也會認定收購、出售行為與野生動物資源損害后果之間存在因果關系。例如，在“青島某藝術中心生態破壞民事公益訴訟案”中，法院認為，被告某藝術中心雖然不是穿山甲、棕熊、孟加拉眼鏡蛇的直接獵殺者，但是實施了收購、出售穿山甲、棕熊、孟加拉眼鏡蛇的行為，為獵殺珍貴、瀕危野生動物提供了動機和市場，與生態破壞具有直接因果關系，造成野生動物本身及生態功能損失近100萬元。［22］但是，在其他違法案件中，特別是涉野生動物制品且無法認定其來源的情況下，因果關系判斷存在困難。例如，在“海南藏族自治州人民檢察院、更某等運輸合同糾紛案”中，公益訴訟起訴人海南藏族自治州人民檢察院請求法院判令7名被告賠償野生動物資源損失費用84萬元，而法院認為案涉的28個麝香囊皮是取自野生馬麝還是人工養殖或系人工制造無法確認，公益起訴人主張7名被告的行為構成違法缺乏事實依據，被告收購、運輸、出售28個麝香囊的行為與野生動物資源和生態環境破壞之間沒有直接的因果關系。［23］筆者認為，在此類案件中，需要結合具體案情對因果關系是否成立作出判斷。在野生動物制品來源無法確認的情況下，可以對收購、運輸、出售野生動物制品的違法行為人處以刑事或行政處罰，但是不宜認定其行為和國有野生動物資源損害之間存在因果關系。

三、國有野生動物資源損害賠償責任追究的規則完善

（一）野生動物資源損害賠償責任規范設計的不足

我國民法理論繼受了蘇聯民法學中的國家所有權主體“唯一性、統一性”理論。按照這一理論，自然資源國家所有權的主體是國家，不得在法律上分割，而無論公共財產是被交給行政機關與國有企業實際支配，還是被公民個人直接利用。［24］受到這一理論的影響，我國自然資源資產產權體系中長期存在所有者不到位、所有權虛置的問題，所有者權利與管理者權力劃分不清。因此，在立法和實踐中，行政違法責任往往替代自然資源資產損害賠償責任，自然資源國家所有者權益救濟不足。例如，依據《中華人民共和國礦產資源法》（以下簡稱《礦產資源法》）、《民法典》等相關立法的規定，礦產資源屬于國家所有。如果礦產資源之上尚未依法設置采礦權，對于礦產資源的非法開采或者破壞性開采應當構成對國家作為礦產資源所有者的侵權，但是在《礦產資源法》的法律責任條款中只規定了對于非法開采和破壞性開采行為的行政責任和刑事責任，并沒有與侵權行為相對應的民事責任，雖然相關條款中包含了“責令賠償損失”，但是這并非民事法律責任的一種形式，仍然屬于一種行政措施。［25］又如，在2011年發生的康菲渤海漏油事故中，石油泄漏對于大多數海域的正常用途產生重大影響，導致事故海域多種用途無法實現，這必然會對國家出讓海域使用權獲得的經濟性收益造成重大影響，導致國家海域使用金收入的減少。這種損失與漁民及養殖戶的漁業損失并不重疊，應當單獨提出索賠請求。但是在整個案件處理過程中，基于國家海域資源所有者權益受損的索賠訴求根本無人提及。［26］如前所述，行政違法責任主要是為了對違法行為進行處罰，維護國家管理秩序，而不是為了填補產生的損害。因此，雖然現行相關法律制度可能在對行政法律責任進行追究的同時也滿足了國家作為自然資源所有者的救濟訴求，但是這種打包式的救濟機制助長了對國家自然資源管理者和所有者身份的混淆，將國家的自然資源所有者權益依附于自然資源行政管理權，既無法保證國家自然資源所有者權益的正常實現，同時也在根本上異化了國家的自然資源行政管理權。［27］在野生動物保護立法中，這一問題同樣存在。《野生動物保護法》于2022年修訂之后，對于法律責任條款的修訂和增補主要涉及涉野生動物違法行為的行政責任。此外，新法第63條新增規定，“對違反本法規定破壞野生動物資源、生態環境，損害社會公共利益的行為，可以依照《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》等法律的規定向人民法院提起訴訟”。雖然這一規定明確授權相關主體可以就破壞野生動物資源的行為提起訴訟，但是從表述上看，該條旨在保護野生動物資源所承載的生態環境公共利益而非國家利益，主要是為了追究相應的生態環境損害賠償責任。

在目前的司法實踐中，相關主體對野生動物資源損害賠償責任的性質認識也不清楚，往往將這種責任和生態環境損害賠償責任相互混淆，通過環境民事公益訴訟來進行救濟。例如，在“江蘇省常州市金壇區人民檢察院訴袁某某等21人非法收購、出售珍貴、瀕危野生動物及制品刑事附帶民事公益訴訟案”中，袁某某、杜某等21人非法收購、出售國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物穿山甲及制品11只。專家出具意見認為，穿山甲非法貿易行為不僅會影響該物種的保護，還破壞了生態環境，應當向資源破壞者收取資源破壞補償費，用于資源恢復和補償。根據這一意見，法院最終判決21名被告賠償88萬元資源破壞補償費。［28］再如，在“廣東省佛山市人民檢察院訴劉某公益訴訟案”中，針對劉某非法收購、出售8只穿山甲活體的行為，公益訴訟人起訴請求劉某賠償“國家野生動物資源損失即修復生態環境費用”32萬元，法院支持了這一訴訟請求。［29］在上述案件中，無論是專家、檢察院還是法院，都顯然沒有清楚地認識到野生動物案件中生態環境損害賠償責任和自然資源資產損害賠償責任的區別。實際上，目前司法實踐中已經存在的環境民事公益訴訟以及生態環境損害賠償訴訟主要是為了救濟生態環境損害，即違法行為對生態環境本身造成的損害。針對此種損害的訴訟主要是為了填補生態環境功能暫時或永久性的損失，修復生態環境，保護環境公共利益。而與此相對，由于野生動物資源的所有權主體是國家，對于這種責任的追究主要是為了保護國家經濟性利益，而不是為了保護環境公共利益。基于保護的利益的差異，對于野生動物資源損害賠償責任的追究不能通過環境民事公益訴訟或者生態環境損害賠償訴訟進行，而應當通過侵權損害賠償訴訟來進行救濟。目前，也有一些案件對兩種責任作出了明確區分。例如，在“岳陽市江豚保護協會與謝某等公益訴訟案”中，法院認定，野生動物資源損失是謝某造成3只小爪水獺死亡，進而導致的國家野生資源直接物質損失；而替代性生態環境修復費用是謝某等人收購、出售行為導致小爪水獺離開棲息地，造成當地生物鏈破壞，給整體生態環境造成的損失；兩種責任相互獨立，不存在重復賠償。［30］

（二）野生動物資源損害賠償訴訟規則的完善

對于自然資源資產損害中國家利益的損害，應當通過損害賠償訴訟來進行救濟。從理論上來說，自然資源損害賠償訴訟是代表國家行使自然資源國家所有權的國家機關向損害自然資源、導致自然資源價值減損的主體提起的私法上的侵權損害賠償訴訟。與環境民事公益訴訟要求將環境或生態恢復至正常狀態不同，此種訴訟的目的是使受損的國家所有權恢復圓滿狀態。“污染環境或者破壞生態的行為通常會對生物資源或者非生物資源（以下合稱為‘自然資源）造成直接損害，故環境訴訟中的國家利益通常表征為政府以國家名義要求回復所有權圓滿狀態。”［31］因此，自然資源損害賠償訴訟實際上不同于公益訴訟，其應當排斥其他主體的參與。在我國的相關環境和資源立法之中，已經有了相關立法例。《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海洋環境保護法》）最早對此種訴訟進行規定。該法第89條第2款規定，“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求”。對此規定，蔡彥敏教授指出，“《海洋環境保護法》的這一條文實際上規定的是‘國益訴訟，國益訴訟即使姑且可以歸于公益訴訟的范疇，也是遠遠小于公益訴訟的范疇的，不能等同于公益訴訟”。［32］除了《海洋環境保護法》之外，2019年1月1日施行的《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下簡稱《土壤污染防治法》）第97條也規定，“污染土壤損害國家利益、社會公共利益的，有關機關和組織可以依照《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》等法律的規定向人民法院提起訴訟”。此外，值得注意的是，《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）修訂草案二審稿第68條規定，“破壞森林資源給國家造成重大損失的，國務院自然資源主管部門及其委托的有關部門和地方人民政府可以依法向人民法院提起訴訟，對責任者提出損害賠償要求”。雖然《森林法》最終將這一條修改為“破壞森林資源造成生態環境損害的，縣級以上人民政府自然資源主管部門、林業主管部門可以依法向人民法院提起訴訟，對侵權人提出損害賠償要求”，但是修訂草案二審稿的表述顯然更加準確，清晰地認識到了森林資源損害和生態環境損害的區別。

參照上述立法例，在《野生動物保護法》的下一步修訂中，建議增加有關野生動物資源損害賠償訴訟的規定。在具體的法律表達上，可以參照《土壤污染防治法》的規定，將第63條改為：“對違反本法規定破壞野生動物資源、生態環境，損害國家利益、社會公共利益的行為，可以依照《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》等法律的規定向人民法院提起訴訟。”由此明確國有野生動物資源承載的國家所有者權益。進一步來說，在具體的規則設計上，應當注意以下幾個特殊問題：

首先，野生動物資源損害賠償訴訟的原告應當是代表國家行使自然資源資產所有權的國家機關及其委托的有關部門和地方人民政府。《民法典》第246條第2款規定，“國有財產由國務院代表國家行使所有權。法律另有規定的，依照其規定”。依據這一規定，代表國家行使自然資源資產所有權的主體應當是國務院。但是在實踐中，長期以來由國務院自然資源主管部門實際行使自然資源資產所有權，履行自然資源資產所有者職責。基于此，在2018年的政府機構改革中，中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》中賦予新組建的自然資源部“對自然資源開發利用和保護進行監管，建立空間規劃體系并監督實施，履行全民所有各類自然資源資產所有者職責，統一調查和確權登記”等職責。按照這一要求，自然資源部設立了自然資源確權登記司、自然資源所有者權益司以及自然資源開發利用司，具體負責履行自然資源資產所有者職責。除此之外，中共中央、國務院于2015年印發的《生態文明體制改革總體方案》提出，要“研究實行中央和地方政府分級代理行使所有權職責的體制，實現效率和公平相統一。分清全民所有中央政府直接行使所有權、全民所有地方政府行使所有權的資源清單和空間范圍。中央政府主要對石油天然氣、貴重稀有礦產資源、重點國有林區、大江大河大湖和跨境河流、生態功能重要的濕地草原、海域灘涂、珍稀野生動植物種和部分國家公園等直接行使所有權”。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》則進一步提出，要“研究建立國務院自然資源主管部門行使全民所有自然資源資產所有權的資源清單和管理體制。探索建立委托省級和市（地）級政府代理行使自然資源資產所有權的資源清單和監督管理制度，法律授權省級、市（地）級或縣級政府代理行使所有權的特定自然資源除外”。從上述兩個文件的表述來看，中央應當對珍稀野生動植物種直接行使所有權，但是也可以委托省級和市（地）級政府代理行使自然資源資產所有權。目前，自然資源部已經開展全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點。在試點的分級代理自然資源資產中，目前并無野生動物資源。但是依據《生態文明體制改革總體方案》的表述，隨著分級代理行使自然資源資產所有權職責體制改革的深入，未來中央和地方可能會依據珍稀程度和重要程度的差異對不同野生動物分級行使所有權，因此都應當有權提起相應的損害賠償訴訟。在實踐中，中央已經在一些特殊區域建立了直接行使自然資源資產所有者職責的機構，如東北虎豹國家公園國有自然資源資產管理局等。此類機構也應當有權提起相應的國益訴訟。綜上所述，野生動物國益訴訟的起訴主體應當包括國務院自然資源主管部門及其委托的有關機構和地方人民政府。

其次，野生動物資源損害賠償訴訟針對的應當是破壞野生動物資源給國家造成重大損失的情形。對于重大損失的認定，需要結合行為的性質、嚴重程度和所涉及野生動物的珍稀、重要程度以及數量等因素來認定。第一，在實踐中，涉野生動物違法活動往往表現為以牟取不正當利益為目的進行的有組織活動，捕獵、運輸、交易和經營等活動相互連接形成完整的產業鏈條，從而對特定地區野生動物資源資產造成嚴重損害。在這種情況下，除了要對該產業鏈條進行嚴厲打擊，還必須通過損害賠償訴訟追究行為人的自然資源資產損害賠償責任。此外，在實踐中，也存在誤捕以及偶爾的、帶有獵奇性質的食用等情況，在這種情況下，雖然國家所有者權益也有損害，但是尚在可以忍受范圍之內，且國家提起訴訟必然要消耗社會資源，訴訟并不符合成本收益原則的要求，因此不需要提起相應的國益訴訟。第二，對于重大損失的認定還需要結合涉案野生動物的珍稀、重要程度以及數量等進行認定。例如，如果所涉野生動物屬于國家一級保護動物，即便數量極少也屬于造成重大損失的情況。如果所涉野生動物屬于“三有動物”，保護等級較低，但是涉案數量極大，則也屬于造成重大損失的情況。需要注意的是，在實踐中，經常出現野生動物實體已經不完整，難以識別其所屬種類和保護等級問題，特別是在食用環節。在此情況下，有權起訴的主體應當擁有是否起訴的裁量權，但是在訴訟過程中，應當參照環境民事公益訴訟的法律規定設立專家輔助人制度，為鑒定提供技術支持。“2020年出臺的《全國人民代表大會常務委員會關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》將野生動物禁食范圍由此前的406種（屬）擴展至全部種類的野生動物，數量多達上萬種，但一般人只是對其中具有十分顯著的外形特征的野生動物有一定的認識，能夠大致確定其種屬，至于其余的野生動物，根本無法有效辨別。正因為如此，在非法食用野生動物及相關案件中，僅有野生動物及其毛發、鱗片等物證并不足夠完成證明，野生動物的物種這一專門性問題還需要通過司法鑒定或者專家輔助人制度來解決。”［33］

再次，在舉證責任分配上，應當由原告承擔所有舉證責任，不需要適用因果關系舉證責任倒置原則。生態環境損害賠償責任的因果關系鏈條比較復雜，在司法實踐中，原告往往難以證明因果關系的存在。因此，生態環境損害賠償訴訟往往采用因果關系舉證責任倒置的訴訟規則。《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第6條規定，“被侵權人根據侵權責任法第六十五條規定請求賠償的，應當提供證明以下事實的證據材料：（一）污染者排放了污染物；（二）被侵權人的損害；（三）污染者排放的污染物或者其次生污染物與損害之間具有關聯性”。在原告證明了行為和后果的初步關聯性之后，再由被告就其行為與后果之間不存在因果關系進行舉證。與生態環境損害賠償訴訟不同，野生動物資源損害中因果關系鏈條較為簡單，行為與后果之間的因果關系非常清晰，且原告屬于法人組織，具有較強的調動資源展開調查取證的能力，因此應當由原告來承擔舉證責任。

最后，在損害賠償金的用途上，應當明確將損害賠償金收繳至國庫，且不能適用增殖放流等替代性責任履行措施。在環境民事公益訴訟或生態環境損害賠償訴訟中，損害賠償金通常用于進行生態環境修復。在大氣環境損害等少數情況下，生態環境由于自凈能力而自行修復，則損害賠償金可以用于成立公益基金，用于生態環境保護事業。而在野生動物資源國益訴訟中，損害賠償金主要用于賠償國家所有者權益損失，因此應當收繳至國庫。針對捕殺野生動物進而導致的生態環境破壞，法院可能會判決行為人采取替代性修復方式履行賠償責任。例如，在“岳陽市人民檢察院訴劉某等公益訴訟案”中，針對被告破壞當地野生動物和生態環境的行為，法院判決被告采用植樹200株的方式進行替代性修復。［34］但是，針對捕殺野生動物所直接導致的野生動物資源損害，則不應當適用替代性責任履行措施。原因在于，野生動物資源損害賠償針對的是資源經濟價值的減損，無法通過增殖放流、植樹造林、環境資源公益勞動等常見的替代性修復而得到彌補；而就野生動物資源的恢復來看，由于野生動物個體具有不可替代性，且野生動物繁育屬于專業性極強的活動，并不適宜由非專業人士從事。因此，在野生動物損害國益訴訟中，無法適用類似于環境民事公益訴訟或生態環境損害賠償訴訟中的增殖放流等替代性責任履行措施。一言以蔽之，必須由責任人進行經濟賠償，如此不僅可以彌補國家所有者權益損失，也可以對涉野生動物違法行為主體產生經濟上的威懾作用，減少此類案件的發生。

在“尊重自然、順應自然、保護自然”的生態文明理念之下，強化對野生動物資源的保護已經成為重要的法政策導向。這一目標的實現，離不開多重法律制度、多種法律責任的協同并舉。我們需要看到，野生動物不僅是一種生態要素，也是一種自然資源；涉野生動物違法行為不僅違反行政管理秩序，損害生態環境，還直接導致野生動物資源的減損。因此，對于屬于國家所有的野生動物資源，涉野生動物違法行為不僅會招致行政違法責任和生態環境損害賠償責任，還可能因損害國家所有者權益而產生野生動物資源損害賠償責任。這種責任旨在填補野生動物資源的經濟價值減損，是不能被行政處罰或生態環境損害賠償所吸收或替代的，而是需要通過追究獨立的野生動物資源損害賠償責任才能得到全面救濟。對此，應當由代表國家行使自然資源資產所有權的國家機關及其委托的有關部門和地方人民政府提起野生動物資源損害賠償訴訟。此類訴訟的性質為國益訴訟，其提起應當限于破壞野生動物資源給國家造成重大損失的情形，從而實現對國家所有者權益損失的全面彌補，并對涉野生動物違法行為主體產生經濟上的威懾作用。

從本質上來說，國家作為全民所有自然資源的受托人，除享有相應的權利之外，還應當履行所有者職責。《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》指出，全民所有自然資源資產所有者職責為“主張所有、行使權利、履行義務、承擔責任、落實權益”。其中，“承擔責任”正是要求全民所有自然資源資產所有者職責履行主體和代理履行主體承擔自然資源資產損害的發現、核實、追償和報告責任。因此，通過獨立的訴訟程序向野生動物資源損害責任主體進行追責，不僅僅是代表國家行使所有者權利的具體部門或政府的權利，也是其責任和義務，是“行使全民所有自然資源資產所有者職責”的應有之義，應當得到認真對待。在目前的司法實踐中，野生動物資源損害賠償責任已經得到了一定程度的適用，但不同判決對野生動物資源損害賠償責任的理解不盡相同，依然存在和生態環境損害賠償責任相混淆的情形。究其原因，在于相關法律規則的不明確和不健全。未來《野生動物保護法》應當進行相應修改，增加有關野生動物資源損害賠償訴訟的條款，規定訴訟的適用情形和起訴主體，明確此類訟的目的是使得受損的國家所有權恢復圓滿狀態，為國家利益提供更充分的保護。

【Abstract】Compensation for damage to wildlife resources is the one for damage to natural resource assets arising from the violation of the rights and interests of the state owner by the subject of the illegal act involving wildlife， and should be independent of the administrative liability and the compensation for damage to the ecology and environment. The elements of compensation for damage to wildlife resources include the act of violating the rights and interests of the owner of state-owned natural resources， the consequences of the reduction or loss of the rights and interests of the owner of state-owned natural resources， and the causal relationship between the act and the consequences. The relief for damage to wildlife resources should be carried out through general civil procedures. Subjects entitled to bring an action include state organs exercising ownership of natural resource assets on behalf of the state， the relevant departments and local peoples governments? entrusted to them. The conditions for filing a lawsuit should be limited to situations in which the destruction of wildlife resources has caused significant loss to the state. The plaintiff should bear all the burden of proof， and the principle of reversal of burden of proof should not apply. Damage should be paid into the state treasury， and alternative measures for the performance should not apply.

【Keywords】wildlife resources; ownership interests of the state; compensation for resource damages