治理體系現代化建設的法治路徑

[摘要]黨的二十大報告全面地對于過去五年的工作進行了完備的總結，并且對將來有關新時代國家的治理進行了展望，自始至終所關心的重點是“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。作為對于治理體系和治理能力現代化建設有奠基作用的法治政府建設，重點研究其中的意義與價值有其必要性。

[關鍵詞]國家治理；治理體系；法治能力

[中圖分類號]D92""""" [文獻標識碼]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2023.12.010

引言

黨的二十大報告在有關二〇三五年全面建成社會主義現代化強國方面指明了規劃及要求，明確提出要“基本實現國家治理體系和治理能力現代化”。國家治理體系及治理能力建設，是新時代發展始終的重點方向，是全面深化改革的定向指針。其中，法治政府建設屬于全面依法治國的主要任務和基礎工程，是能夠推進國家治理體系和治理能力現代化建設的重要支撐。

法治通過在社會體系結構層次上的表述從而對法治的實體價值進行了揭示，以此方式表達法治是作為一種可以得到遵守的最高原則，同時作為政府所服務的最高目的這一姿態從而出現在社會體系結構之中。[1]這樣的目的和原則并不是法律其本身所有，而是政府在關于法治能力建設層面最高的價值目標，政府一切行為不僅應當依照法律來進行，同時應當將法律所提供的原則與價值融入到自身運行與發展的過程中，從而與現代治理導向的法治政府模式相契合。[2]

一、法治政府建設其法治原則

一種社會組織結構能否被以法治來定義，不能僅通過法律的表現形式來看，更重要是參考政府在行政過程中能否遵循法治原則。遵守法律是政府法治的基礎，在此基礎上遵循法治原則進行治理，是進一步提升政府法治能力的路徑。

法治的一個重要含義，是法律有著最高的、終極意義上的力量去規范人的行為，法律是行政行為的向導和唯一準繩，這就是發源于近代法律理性化中的法律至上原則。[3]其核心在于憲法至上和法律至上，憲法確定了國家權力來源以及活動程序等，以此來控制權力以及保護人民的權利與自由；法律至上原則的主要內容是以要求對法律服從的方式，控制權力活動的過程從而控制政府權力的范圍來劃定行使權力的合法方式。由此，法律至上原則在政府法治能力建設過程中是最為基礎的原則，法律權威的樹立、法律至上原則的遵守，對于政府法治的建設以及整個社會遵法守法環境的保障，都是極為重要的。權力運行的合法化，是政府法治能力建設的前提。

法律作為法治能力建設當中的核心，其具有可操作性便是另一個重要的法治化原則，法律的可操作性包含了對于公開性、確定性以及適當性的要求。[4]法律的公開性指的是法律在制定以及實施的過程當中，其相關內容應當透明地向社會公開，使得人民可以在充分知曉的情況下遵守和監督法律的實施。法律的確定性指的是法律在制定并且頒行后，不能朝令夕改，在實施過程中應當有可預期性，這樣使得權力不能夠對其進行隨意的變更與解釋，使得權力不會有逾越法律之虞。法律的適當性指的是法律的制定與實施需要符合其所治理的社會的發展狀況，過于超越或者落后于當前社會的需要同樣使得法律在社會當中失去其權威性，削弱了人民對其的尊重。

法律的可操作性代表了其內在道德。[5]其道德性重點要求作為法律制定者的政府嚴格遵守其所制定的法律，因為公民對于法律的遵守是由于他們會效仿比他們更為理解法律內容的人，政府作為法律制定者在有關法律遵守的層面上相比公民更為重要；同時還要求政府其行為應當與法律規定相一致，在遵循法律內在道德的基礎上，法律的可操作性將進一步得到完善。

法律當中包含著保障法律實施普遍性的允許、命令或是禁止非特定人如何行為的規則或標準，是作為政府法治能力建設的重要原則。[6]法律的普遍性對于其調整和適用均有要求，即在法律或政策面前不會因為所適用的主體的不同而有所區別，即在法律適用方面不會出現凌駕于法律的主體，同時法律也具有可預期性。

立法者與受法律約束者之間的契約性作為法律系統的基礎，對于政府遵守法治原則提出了進一步的要求，即：一旦政府做出了無視法律的行為，那么將會使得公民不再尊重法律并不再聽從政府的要求。[7]對于法律的遵守，確保了政府的權威性以及在人民當中的公信力，保障了政府在穩定的社會環境中提升自身的法治能力。

二、法治政府建設其指導要求

政府法治力提升的最終目標，是達到能夠被稱為“法治政府”的政府治理狀態，國務院于2021年頒布了《法治政府建設實施綱要》，其中詳細指出了法治政府的標準以及如何建設法治政府的措施。政府法治能力建設，應當在完善政府管理能力以及服務能力的同時，將相關措施與法治政府建設的需求進行結合，達到一舉多得的效果。

首先，針對有關政府的組織結構優化這個層面，建設實施綱要指出應當堅守法定職責，依法行政重點將實現政府職能的轉變做到位，將應當負責的事務管好，從而產生邊界清晰、權責一致且運行高效的以法治保障為基礎的政府職能體系。同時，綱要明確應當推進政府機構職能優化并且做到協同高效，能夠構建簡約高效的基層管理體系，并且實行扁平化和網格化管理模式。[8]這一要求與彈性化政府的觀點相符合，即減少政府當中的贅余機構，從而精簡隊伍達到效率提升的目標。

堅持將政府組織結構的優化與促進政府職能轉變、部門職責關系的理順相統籌，贅余的機構會影響公務員水平與層級構成。建設實施綱要中提出的扁平化和網格化管理模式，通過建立富有彈性的新型管理模式，減少管理層級和職能部門，增加管理幅度；通過網格系統將信息匯總至管理核心進行綜合研判，將專業部門與下沉機構整合為協同合作的體系。正如彈性化政府的理論觀點，通過精簡傳統政府機構，以靈活的組織機構設置取而代之，使得政府機構可以更好地應對出現的新情況、新問題。這一改進的要求同樣能夠促使公務員隊伍的進步，在機構整合的過程中淘汰無法滿足新情況需要的贅余機構和人員，符合建設實施綱要當中的要求。

其次，在制度體系建設層面，應當堅持科學和民主立法，從而保障政府立法質量以及效率方面的齊頭并進，增強可操作性，使得政府治理各方面制度得以健全完善。[8]能夠關注到實踐當中的問題以及立法方面的需求，促進立法精度以及準度的提升。政府治理程序化與法治化的完善，對于進一步提升行政效率、提高公務員水平起到了有章可循的作用。

規范共同行政行為方面有關立法的強度，推進法定相關機構的職能改善和權限適當等措施，其目的是為了在政府內部各個行政行為的實施過程中，做到有法可依、有法必依，促進依法行政的制度體系的健全，從政府的基本構成單位上提升政府法治力的建設能力。建設實施綱要的相關要求，不僅是法治政府的建設目標，從另一個角度來看也是法治政府建設的方式。

再次，建設實施綱要在公眾參與有關方面進行了較多陳述。一是在立法方面建設風險防范相關機制，將風險評估貫穿于立法的全過程，充分發揮新媒體領域以及新技術領域的資源以拓寬立法層面公眾的參與渠道，完善立法有關聽證以及相關民意的調查機制。[8]二是逐步推行年度目錄公開有關制度，以重大行政決策事項為主，凡涉及社會公眾有關的利益方面的重點規劃、主要公共層面政策以及重大公共領域項目建設的進程等，通過進行聽證等有關形式加強公眾的參與度，開展有關領域的風險評估，重點反映利益的相關群體其意見與建議。[8]三是有必要進一步把基層管理急切需要，同時能夠有效承接的行政執法事項向基層放權，堅持依法放權和先行試點，堅持權隨事轉，確保管得好并且有監督。[8]可以看到，不論從政府治理方面、政府立法方面，還是政府決策方面，建設實施綱要都非常重視公眾參與的力度，這與參與型政府的理論觀點相吻合，人民群眾作為行政相對人，直接與政府的治理相對接，人民在事前、事中及事后的參與都是必不可少的。

創新的社會治理，將社會組織等有能力的部門納入政府的社會治理隊伍當中，使得社會組織不僅以來自人民群眾的身份更好地為社會服務。提高公眾在政府立法當中的參與度，讓人民作為政府立法的直接作用群體，參與立法的工作當中，將會更好地提高立法的公眾接受度，提升政府在人民群眾中的權威，有助于提升其公信力。在政府的決策過程中，建設實施綱要要求提高政策透明度，重視人民群眾的相關反饋，同樣是建設實施綱要中對于對話式民主的回應“充分接受人民的監督反饋，拉近與人民的距離。”對于信息反饋平臺的建設，綱要同樣提出了相關要求：依法行政應當堅持運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行促進，進一步使得政府有關治理的信息化、法治化有關領域的深層次融合能夠實現，優化革新政府治理程序以及方法，以提升法治政府建設中的數字化能力為抓手。

最后，在對于有關政府的機構建設、隊伍建設以及人民群眾的意見反饋提出要求之后，建設實施綱要對于事后的責任監督同樣提出了要求：堅持權責相匹配、責任終身制，進一步實現行政相關的決策、執行以及監督能夠做到相互制約和相互協調并存，確保有關行政權力的制約和監督全面化；提升有關行政執法層面的制約以及監督，提升行政執法監督機制及其能力的建設，進一步將行政執法監督的統籌和督導的功能進行實施與加強。[8]

雖然事前的決策合理性非常重要，事后監督的相關制度只能作為補救措施，但在建設實施綱要中對其進行的重點強調，體現出事后監督制度作為對政府及公務員的行為規范方式的重要性。同時，在全面落實政務公開層面，應當以公開為基本、不公開為例外，使得政府進一步公開透明，由此使得人民群眾可以更多理解、信任和支持。這些舉措不僅可以監督政府依法合理行政，同時也是對于腐敗行為重要的反制措施，建設實施綱要中也如是指出，“這些舉措對于促進行政權力規范透明、提升行政決策公信力和執行力都有其必要性。”

三、結語

《法治政府建設實施綱要》表明，全面依法治國，當中的重點任務是法治政府的建設，其能夠作為國家治理體系建設現代化的重要支撐。法治能力建設作為其中的基礎工程，在推進政府治理現代化進程中貫穿始終，它和政府所具備的管理能力和服務能力相輔相成，由此體現出法治力的重要性。法律作為擁有強制力的底線，必然作為維護政府剛性的存在而需要得到重視與應用，故在政府治理體系和治理能力現代化建設方面，政府法治能力的提升是其根本。

參考文獻：

[1]王人博.法治論[M].廣西：廣西師范大學出版社，2014：106.

[2]李倩.基層政府治理現代化[M].南京：南京交通大學出版社，2018：10.

[3]王人博.法治論[M].廣西：廣西師范大學出版社，2014：175.

[4]王人博.法治論[M].廣西：廣西師范大學出版社，2014年：169.

[5][美]富勒.法律的道德性[M].鄭戈，譯.北京：商務印書館，2019：52.

[6]王人博.法治論[M].廣西：廣西師范大學出版社，2014：163.

[7][美]富勒.法律的道德性[M].鄭戈，譯.北京：商務印書館，2019：83.

[8]中國法制出版社.法治政府建設實施綱要（2021－2025年）第二章——第八章[M].北京：中國法制出版社，2021.