沿邊地區高層次開發開放新思路

[摘要] 沿邊開發開放是服務共建“一帶一路”、助力打造周邊命運共同體的重要戰略。重點開發開放試驗區是推動沿邊地區經濟發展、生態保護、睦鄰友好、社會和諧的綜合改革試驗區，要把握“邊”的特色，做好“邊”的文章。沿邊重點開發開放試驗區改革創新的兩大抓手是利用“邊民互市+落地加工”模式解決“貨”的問題，利用外籍邊民跨境務工解決“人”的問題。未來，沿邊重點開發開放試驗區要緊緊圍繞“試什么”“怎么試”，進一步夯實頂層設計，加快建設國際大通道，加快承接產業轉移，務實推進相應配套政策改革，探索沿邊開放發展新路徑新模式。

[關鍵詞] 沿邊開放" "重點開發開放試驗區" "共建“一帶一路”

[中圖分類號]" F752.7" "[文獻標識碼] A" " [文章編號] 1004-6623（2023）05-0053-09

[作者簡介] 陳大鵬，中國宏觀經濟研究院對外經濟研究所助理研究員、博士，研究方向：國際金融、跨境投資、營商環境；郝碧榕，中國宏觀經濟研究院對外經濟研究所助理研究員、博士，研究方向：國際貿易；李大偉，中國宏觀經濟研究院對外經濟研究所室主任、研究員，研究方向：國際貿易、中國對外開放戰略。

黨的二十大報告指出，加強邊疆地區建設，推進興邊富民、穩邊固邊，優化區域開放布局，提高中西部和東北地區開放水平。習近平總書記強調，“一帶一路”倡議的首要合作伙伴是周邊國家，首要受益對象也是周邊國家。沿邊地區與周邊陸上鄰國山水相連，在我國與陸上鄰國的開放合作中占有特殊地位，是服務共建“一帶一路”、打造周邊命運共同體的“開放前沿”和“戰略通道”。重點開發開放試驗區是沿邊開發開放的重要平臺，是推動共建“一帶一路”高質量發展、加強與周邊國家和地區合作的排頭兵（李光輝和程仕杰，2022）。重點開發開放試驗區發展的關鍵在于把握住“邊”的特色，緊緊圍繞“試什么”“怎么試”，更好融入共建“一帶一路”。

一、深刻認識沿邊重點開發

開放試驗區的特點和定位

2012年，國家全面啟動重點開發開放試驗區建設，正式批準首批廣西東興、云南瑞麗、內蒙古滿洲里3個重點開發開放試驗區建設實施方案。隨后，國家又分別設立了內蒙古二連浩特、云南勐臘（磨憨）等6個重點開發開放試驗區（以下簡稱“試驗區”），總數達到9個。至此，試驗區完成了東北、西、西南、東南四個重點開放方向的整體布局。試驗區的關鍵特色是“邊”，這一特色決定了各試驗區在定位和任務上的共性，同時又由于不同邊境地區的稟賦基礎和外部環境差異而各具特色。

1. 試驗區的關鍵特色是“邊”

試驗區的立足點是“邊”，要把握“邊”的特點、做好“邊”的文章。沿邊開放最重要的特征是“一對一”的性質。沿邊地區直接與一個或多個周邊國家陸地相連，具有對內對外的雙重特殊性，而沿海地區主要依托港口直接對接全球市場和資源，內陸地區主要通過各類通道經由沿海或沿邊地區來對接全球市場和資源，開放模式具有明顯差異，其他地區的制度創新成果很難直接應用于沿邊地區。

對內，以試驗區為代表的沿邊地區在我國與陸上鄰國的開放合作中占有“前沿”和“通道”的特殊地位（劉建利，2011）。一方面，我國之前的開放模式側重于東部沿海地區，隨著大國博弈復雜演進和共建“一帶一路”深入推進，西部陸海新通道、中歐班列等重要性日益提升，“六廊”（中巴經濟走廊、孟中印緬經濟走廊、中蒙俄經濟走廊、中國—中亞—西亞經濟走廊、中國—中南半島經濟走廊、新亞歐大陸橋）戰略地位更加突出，沿邊地區戰略地位進一步凸顯，試驗區的通道、樞紐和支點功能進一步強化，需要探索新模式，提升“通道經濟”效率、助力“口岸經濟”升級，更好承接產業轉移，維護通道順暢和產業鏈供應鏈穩定。另一方面，沿邊開放不能局限于邊境和口岸，必須通過融入國內大循環、借助廣闊腹地的要素和市場優勢來增強對外輻射的能力，積極主動對接東部地區要素資源，充分利用國內統一大市場，承接產業轉移、促進技術合作、推動人才共享。

對外，沿邊開放對陸上鄰國的依賴性較強，要統籌雙邊和多邊、開放和安全。一方面，在直接對接特定鄰國的要素和市場的同時，要依托特定鄰國的戰略通道、產業體系、要素基礎等更好利用區域乃至全球要素和市場，實現“以點連片”。另一方面，沿邊開放容易受到特定鄰國地緣政治、民族關系和經濟形勢的直接影響。跨境經濟合作和邊疆穩定面臨新形勢新要求，客觀上要求沿邊地區創新方式方法、多措并舉穩邊固邊興邊。在全球經濟艱難復蘇和大國博弈復雜演變的大背景下，新舊矛盾彼此交織，部分周邊國家尤其是邊境地區經濟困難加重、局勢不確定性上升，可能干擾我國邊境穩定和共建“一帶一路”高質量發展。試驗區要發揮“穩定器”作用，通過探索新的合作模式，妥善應對各類風險挑戰，推動雙方邊境地區居民生活條件改善、產業基礎鞏固、經濟轉型升級，維護邊境安全。

2. 各試驗區定位和任務呈現“穩邊固邊興邊”的共性，促進了硬聯通、軟聯通、心聯通

一是成為沿邊地區經濟增長極是各試驗區的普遍定位。其核心要義是統籌開發與開放，依托通道、要素、政策等綜合優勢探索新發展模式、發展特色產業，深度融入國內大循環、更好參與國際循環，同時在轉變經濟發展方式上，特別是在統籌城鄉發展、經濟社會發展方面有所突破，實現興邊富邊。近年來，試驗區不但本身實現了經濟發展、民生改善、產業升級，而且客觀上助力了沿邊省市整體外向型經濟發展、產業基礎鞏固（秦海波 等，2021），還帶動了周邊國家邊境地區經濟發展。二是基礎設施“硬聯通”是各試驗區共同的重要任務。試驗區普遍具有重要的邊境口岸和戰略通道，近年來持續改善口岸基礎設施，實施數字化、智慧化改造，提高通關便利度和物流效率，強化與周邊國家的互聯互通，推動沿邊地區更好參與國際循環，同時持續提升沿邊地區和內地以及沿海地區的交通物流運力和效率，推動沿邊地區深度融入國內大循環。三是穩定邊疆、睦鄰友好、實現“心聯通”是各試驗區共同的發展目標。各試驗區建設實施方案普遍強調“睦鄰安鄰富鄰”“穩邊安邊興邊”等，成為我國與周邊國家友好交往的重要橋梁。四是生態安全保護是各試驗區“必選動作”。生態文明建設是各個試驗區實施方案重點任務中的必備內容，其中云南勐臘（磨憨）和廣西百色試驗區的發展定位中直接包含“生態文明”目標，云南勐臘（磨憨）要成為生態文明建設的排頭兵，廣西百色要成為生態文明建設示范區。五是體制機制創新是各試驗區的關鍵方法論。試驗區題眼在“開發開放”，關鍵在“試驗”，圍繞“試什么、怎么試”，推進體制機制創新，近年來在邊民互市、跨境務工、邊（跨）合區產業發展等領域取得一系列創新成就，務實推動同周邊國家規則標準“軟聯通”，實現了以改革促進開放、以開放帶動改革，提高了區域次區域經貿合作水平和質量。

3. 各試驗區在開放方向和體制上各具特色

一是開放方向有特色有分工。廣西面向東南（東盟），云南面向西南（緬甸、老撾以及南亞），內蒙古、黑龍江面向北方（俄蒙），新疆則為向西開放（中亞）。二是管理體制和特色平臺有所區別。部分試驗區管委會為省（自治區）派出機構，部分試驗區則僅依托所在縣，還有部分試驗區未正式成立管委會。不同試驗區在口岸、邊民互市點、邊（跨）境經濟合作區的配置上有較大差異，整體呈現“西南強、北方弱”的特點。瑞麗試驗區擁有全國唯一實行“境內關外”海關特殊監管模式的姐告邊境貿易區，勐臘（磨憨）試驗區則擁有國家級跨境經濟合作區（全國僅2個）。三是發展模式和重點產業各有特色。云南勐臘（磨憨）依托磨憨—磨丁經濟合作區，利用老撾邊民跨境務工以及政策優勢重點發展國際商貿、加工制造、現代物流等產業；廣西憑祥利用越南邊民跨境務工、邊民互市、跨境電商等方面優勢，發展“邊民互市+落地加工”等產業模式，推動從“通道經濟”向“口岸經濟”升級，建設憑祥紅木家具城、中國汽摩配城、中國水果城、中國輕紡邊貿城和中國珠寶城“五城”；內蒙古滿洲里則主要依托“第一亞歐大陸橋”通道物流優勢，初步形成了國際貿易、旅游、現代物流、進口資源加工和跨境電子商務等多元支撐的口岸特色產業體系。四是部分試驗區在維護邊境和國土安全方面使命更加突出，如新疆塔城要建成“維護邊境和國土安全的重要屏障”。

二、試驗區高質量發展面臨的問題和挑戰

長期以來，自然地理條件普遍較差、人口分布稀少、經濟發展和基礎設施建設滯后、城市發育不足、營商環境不佳等因素制約我國沿邊地區發展（馬燕坤，2021）。試驗區作為沿邊地區高質量發展的重要抓手，以自身發展助力縣域、市域經濟發展，助力沿邊地區從發展洼地走向新增長極、從開放末梢走向開放前沿，對于推進沿邊開發開放并輻射帶動周邊、推進睦鄰友好發揮了重要作用，但也面臨一系列問題和挑戰。

1. 經濟基礎較為薄弱

試驗區普遍經濟發展水平不高、產業基礎不強。從城鎮居民可支配收入來看，2022年9個試驗區中最高為內蒙古二連浩特（5.13萬元），最低為云南勐臘（3.25萬元），而全國平均水平為4.93萬元，只有二連浩特超過平均水平。從產業基礎看，試驗區主要以跨境貿易、物流、加工為主，近年來又大力發展旅游、電商、專業服務（例如金融）以及附加值更高的加工制造業等，但整體來看工業不強、結構不優，屬于初級的“通道經濟”。此外，在經濟下行壓力大的情況下，部分試驗區所在地財政增收困難、化債壓力大，基礎設施建設資金缺乏、公共服務資源供給不足。

2. 管理體制尚不健全

一方面，同一地區各類開發開放平臺之間缺乏統籌。沿邊各類開發開放平臺種類多，定位不夠清晰，存在同質化問題，尤其是在同一地區的平臺，未能實現錯位發展、協調發展、有機融合，在招商引資、要素保障等方面甚至存在激烈競爭。如部分試驗區管委會行政層級較低，無法協調所在地邊（跨）境經濟合作區、綜合保稅區、經開區等開發開放平臺，有些地方甚至沒有專門設立試驗區管委會。另一方面，試驗區可能面臨不同行政級別和權限疊加導致的“尺度困境”，以云南勐臘（磨憨）為例，云南勐臘（磨憨）試驗區疊加磨憨—磨丁經濟合作區，按照《中國老撾磨憨—磨丁經濟合作區建設共同總體方案》要求在國家層面設有協調機制，云南也在省級層面設立中國老撾磨憨—磨丁經濟合作區建設領導小組，但磨憨本身只是鎮級單位（2022年正式由昆明托管），試驗區管委會主要領導是縣處級，磨憨—磨丁經濟合作區管委會主要領導是地廳級，國內多尺度治理協調存在一定難度（宋周鶯 等，2020）。

3. 鄰國相關地區經濟落后

試驗區所毗鄰的鄰國地區普遍經濟落后，產業較為低端，客觀上制約了跨境經濟合作的水平提升。憑祥相鄰的越南文朗、百色相鄰的越南高平、瑞麗相鄰的緬甸木姐、勐臘相鄰的老撾豐沙里和瑯南塔、滿洲里相鄰的俄羅斯扎巴卡利斯基，二連浩特相鄰的蒙古國扎門烏德、綏芬河—東寧相鄰的俄羅斯波格拉尼奇內和波爾塔夫卡、塔城相鄰的哈薩克斯坦巴克圖等都為非經濟發達地區，只有東興相鄰的越南芒街相對比較富裕，這種狀況客觀上制約了跨境經濟合作尤其是產業合作。一方面，鄰國這些區域財政困難、缺乏基建資金，導致跨境基礎設施互聯互通條件差。另一方面，居民收入低、生活水平差，消費難以升級，產業容易形成低端鎖定。鄰國相關地區普遍營商環境不優、政府效率不高，催生灰色產業，帶來監管難題。同時，部分地區邊境安全形勢復雜，穩邊固邊壓力大。

4. 生態環境總體脆弱

試驗區往往位于生態環境脆弱地區，肩負構建生態安全屏障的使命，生態環境保護壓力大。例如，《東興市生態環境保護“十四五”規劃》指出，東興目前環境污染問題依然存在，自然生態新系統依然脆弱，環境安全應急存在隱患，生態修復和綜合治理任務依然繁重，尤其是加工等高風險行業企業集聚的沿海區域，水環境受體敏感性高，突發水環境事件風險突出。《憑祥市“十三五”生態環境保護工作總結及“十四五”生態環境保護工作計劃》指出，進一步改善環境質量的壓力加大，環境風險防范難度越來越大，生態資源保護壓力不斷加大，“十四五”期間生態環境問題進入“多型疊加期”。云南勐臘全縣生態紅線劃定保護面積占全縣國土面積之比高達47.8%，在打好污染防治攻堅戰、提升環境監察監測能力等方面壓力較大。

三、試驗區高質量發展的核心任務

整體來看，沿邊地區開發開放大致可以劃分為啟動開發和曲折開放、穩步開發和擴大開放、加快開發和加快開放、大力開發和提升開放、高質量開發和規則性開放五個階段，實現了從防護性向進取性、從經濟性向綜合性、從外生性向內生性、從政策性向規則性嬗變的實踐邏輯（霍強，2020）。把握“邊”的特色，試驗區建設要明確“試什么”“怎么試”兩大核心問題。

（一）試驗區“試什么”

試驗區長期面臨的挑戰是留不住產業、留不住人，試驗區高質量發展的核心要義是留住較為高端的要素并加以高效利用。在這個意義上，試驗區試驗的對象應該是各類涉及要素流動和利用的政策。但是，一切涉及要素流動和利用的政策都有“再分配”效應。如果僅從創造政策洼地的角度入手，則試驗區可能只是與周邊地區乃至內陸地區“爭搶資源”，并不能改善整體福利。試驗區的試驗應該具有代表性和增量性。代表性是指試驗區的政策創新應充分體現“邊”的特征、代表“邊”的需要，而非局限于提升試驗區本身的某些經濟指標。對于產生了良好結果的政策創新，應及時總結經驗，推廣到其他沿邊地區。例如，廣西憑祥創新互市商品的通關模式和落地加工模式，可能適用于其他可以開展互市貿易的沿邊地區，具備推廣條件。增量性是指試驗區的政策創新應該是“造血式”的而非“抽血式”的，不能僅僅依賴吸引存量資源發展，而應把握“邊”的特色，創造增量資源取勝。例如，試驗區應享受一些特色政策優惠，但不能僅依賴低稅率、高補貼、寬能耗等政策來吸引企業和人才。

（二）試驗區“怎么試”

一是雙向開放、成為樞紐。沿邊開發開放要統籌對外開放和對內開放，通過融入國內統一大市場、借助廣闊腹地的要素和市場優勢來增強對外輻射的能力。一方面，試驗區高質量發展的關鍵是集聚一批較高質量的要素，重要手段之一是積極主動對接東部地區要素資源，承接產業轉移、促進技術合作、推動人才共享。另一方面，試驗區產業既要面向周邊鄰國的市場，又要依托周邊鄰國的重要通道和產業能力輻射更廣闊的國際市場，還要充分融入國內統一大市場，真正實現“內引外聯”。二是創新模式、容錯發展。核心是通過合理授權來鼓勵政策創新。中央政府應建立針對沿邊重點開發開放試驗區的授權機制，對于外溢風險低、安全風險小的改革事項，允許地方政府在做好備案工作的前提下先行嘗試，中央政府做好風險監控和后期評估。同理，省級市級地方政府也要建立授權機制。對于改革過程中的波折，要客觀理性分析、精準調控，避免“一放就亂，一管就死”。三是統籌協調、保障安全。一方面，試驗區要與其他類型的平臺錯位發展、突出特色、合理競爭。目前，沿邊地區開發開放平臺包括自貿試驗區、重點開發開放試驗區、綜合保稅區、邊境合作區、邊民互市區、跨境經濟合作區、境外產業投資平臺以及邊境旅游試驗區等，亟待增強協同性、突出特色發展，增強對沿邊地區對外開放和經濟發展的帶動作用（曲鳳杰，2020）。試驗區應立足“開發開放”，圍繞“試什么、怎么試”，借鑒其他平臺的經驗、主動對接資源、凝聚發展合力，真正成為沿邊地區興邊富民“主平臺”，發揮統籌協調深化推動作用。另一方面，邊境地區安全形勢復雜，試驗區的政策評估要站在國土安全、生態安全的高度來實施，統籌發展和安全，以監管能力建設為重點，通過增強監管能力來提升對外合作和交往的便利度、提升產業發展的活力和動力。四是給足政策、因地制宜。一方面，應充分尊重市場規律，發揮市場主體的作用，策劃各類項目應契合本地發展實際，強調經濟自身造血功能。另一方面，受制于沿邊地區基礎條件薄弱，單純靠市場機制難以支撐試驗區的建設，政策優惠尤其是資金、指標等方面的優惠配置以及權限的合理下放非常必要。在提高政策支持力、保障戰略投入的同時，強調做優增量，引入契合本地發展實際、符合環保標準、互利共贏性強的項目。

四、試驗區高質量發展的關鍵著力點

（一）利用“邊民互市+落地加工”模式，解決“貨”的問題

邊民互市是邊境特區特有的貿易形式，契合“邊”的特征和發展需求，有望為試驗區相關企業提供更具性價比的原材料供應和更具效率的物流通關服務。依據海關總署2010年修改的《邊民互市貿易管理辦法》，邊民互市為“邊境地區邊民在我國陸路邊境20千米以內，經政府批準的開放點或指定的集市上、在不超過規定的金額或數量范圍內進行的商品交換活動”，在一定額度內免征關稅和進口環節增值稅，但在實際管理中，各地邊民互市的商品種類、商品來源、商品用途、監管要求等有較大差別。

1. 把握邊民互市作為一種貿易形式的六大特色

一是在群體上，僅針對“邊民”這一特定群體，“邊民證”為主要身份憑據。二是在商品種類和用途上，主要針對“生活用品”，強調互市進口商品“應以滿足邊民日常生活需要為目的”，而非用于市場銷售、加工生產。近年來邊境地區積極推動邊民互市商品落地加工，但相關政策有待進一步明確。三是在商品來源上，局限于鄰國商品。雖然國家公開文件并未明確規定邊民互市商品必須來自鄰國而非第三國，但實際管理中邊民互市進口商品往往局限于鄰國，對廣西而言往往局限于東盟。四是在金額和數量上，采取限額、限量管理。在限額方面，2008年起免稅額度上漲為每人每日8000元。在限量方面，目前對8類43個稅號的商品以“重量”實施限量管理。五是在稅種上，僅免征進口關稅和進口環節增值稅，仍需要按規定繳納其他稅費。例如，據調研了解，廣西憑祥在“互市商品落地加工”模式下針對邊民互助組征收增值稅、個人所得稅、城建稅、教育附加費、地方教育附加費以及設施有償使用費等。六是在具體政策執行上，地方話語權大。1996年《邊民互市貿易管理辦法》承認“我國陸路邊境線很長，各邊境地區情況相關很大，很難在一個管理規定中將各種情況歸納進去”，授權“各邊境海關應根據實際情況制定實施細則”。

2. 實施“邊民互市+落地加工”模式，實現互市商品從“個人生活用品”向“工業原材料”拓展

近年來，邊境省份將鼓勵邊民互市作為推動精準扶貧工作的重要抓手，加大力度為邊民互市創設良好的基礎設施條件、監管環境，破除體制機制障礙、建設邊民互市“直通車”和“綠色通道”，并向從事邊民互市的邊民發放補貼，鼓勵邊民互市與專業市場、落地加工、電子商務以及金融等有機結合，有效助力邊境產業發展。2019年9月，國務院下發《關于促進邊境貿易創新發展的指導意見》。2020年11月，國務院下發《關于推進對外貿易創新發展的實施意見》，明確指出要落實促進邊境貿易創新發展政策，修訂《邊民互市貿易管理辦法》，制定《邊民互市貿易進口商品負面清單》，邊民互市有望迎來新的發展機遇。

其中，“邊民互市+落地加工”模式對于試驗區產業發展具有尤其重要的意義。這一模式創設了“兩級市場”，在“一級市場”中，邊民通過邊民互市購買原材料；在“二級市場”中，邊民將原材料轉賣給落地加工企業。邊民通過互助組、合作社等形式，實現集中申報、集中通關乃至集中運輸配送，可以為企業提供一定規模的原材料供應，有助于企業降低原料成本和物流成本。廣西憑祥東盟水果小鎮是典型案例。2018年以來，憑祥以水果小鎮為匯聚平臺，大力促進進口水果、堅果等農副產品實現落地加工，重點開拓“落地加工+邊民合作社+直通車+貧困戶”互市貿易新模式。互市商品落地加工流程如圖1所示。

3. 在“邊民互市+落地加工”模式中實現互利共贏

“邊民互市+落地加工”模式有三大特征。一是企業和邊民共享收益。邊民互市各種優惠措施的有效憑證是“邊民證”，額度按照人數匯總申報，這相當于賦予了邊民一種可以租賃并獲益的特定“產權”。按照科斯的產權理論，在明確界定產權之后，一個自由競爭的經濟體可以通過產權的交易達到社會生產的最優化。“邊民互市+落地加工”模式中，企業與邊民互助組實質上形成了“邊民證”的產權交易和利益分配關系。利益分配的比例體現了企業和邊民的相對談判能力。廣西鼓勵邊民形成互助組參與到邊民互市進口商品落地加工中，就是為了提高邊民的集體議價能力，讓邊民更多獲益，這也是發展邊民互市的初衷。二是邊民除了直接收益，還有間接收益。邊境地區企業享受邊民互市帶來的稅收優惠和通關便利，生產規模擴大、經營績效提升，更好承接發達地區的產業轉移，進一步擴大雇工規模，為邊民創造更多的工作機會，提升邊民的勞動技能，這是鼓勵“邊民互市+落地加工”模式為邊民帶來的間接收益，從長遠來看，這一間接收益比直接收益更重要。三是互市進口商品落地加工“直通車”模式等進一步提高通關和物流效率。傳統的邊民互市商品通關主要采取“集體申報+大車到關+小車分運”的模式，即一組邊民集體向海關申報，越方車輛將相關商品整車運送到越方邊境倉庫或者我方海關指定場所，然后我國邊民按照8000元貨值分車過檢、“螞蟻搬家”般地用小車運送到相關加工企業。而廣西等地互市進口商品落地加工“直通車”新政策采取“集體申報+大車直送”模式，對于符合要求的商品，按照現有“先申報、再入點（區）”模式，在完成運輸工具進境申報及一線安全準入檢查、現場檢疫查驗等后，直接以貨物批量運輸的方式進行通關驗放，降低了企業通關和物流成本。

（二）利用外籍邊民跨境務工，解決“人”的問題

外籍邊民跨境務工是邊境地區特有的人員流動形式，有望為試驗區相關企業提供有性價比的勞動力資源。隨著我國勞動年齡人口達峰轉降，傳統的勞動力成本優勢有所弱化。沿邊地區勞動力成本雖然低于沿海地區，但近年來也有明顯上升，且明顯高于周邊國家。目前，越南、緬甸、老撾等地勞動力月平均工資僅為300美元左右，而廣西、云南沿邊地區勞動力月平均工資在500美元左右。外籍邊民跨境務工，一方面有助于提升外籍邊民的收入，助力民心相通和穩邊固邊，另一方面有助于滿足企業用工需求、降低用工成本，提升邊境勞動密集型產業競爭力，助力試驗區更好承接產業轉移。

1. 我國關于跨境務工的現行規定較為嚴格，但對于邊民有特殊政策

目前，我國對外籍勞工入境工作限制較多。對于一般外籍勞工入境工作，按照國家外國專家局制定的《外國人來華工作分類標準（試行）》屬于“其他外國人員（C類）”，一般只能從事臨時性、短期性（不超過90日）的工作，有嚴格的配額限制，需要獲得《外國人在中國短期工作證明》并申領Z字簽證。

對于邊民，該項政策有所放松。例如老撾邊民在我國邊境縣（市）居留，需要在邊防檢察機關申請辦理《云南省邊境地區境外邊民入出境證》和入境簽證，一般沒有配額，但時間上有嚴格限制。根據《云南省中緬邊境地區境外邊民入境出境管理規定》（1990年7月13日起施行），境外邊民每次簽證入境可在我邊境縣（市）停留15天，需停留15天以上的，須于簽證期滿前3日內到當地公安機關出入境管理部門申請辦理簽證延期。每次入境最多可延期3次，每次延期不超過30天。

近年來，邊境省份推出了一些具有地方特色的跨境勞務合作便利化政策。例如，廣西2017年印發《中越跨境勞務試點方案》，在東興和憑祥兩個試驗區先行先試。越南簽發《越南社會主義共和國邊境地區出入境通行證》（以下簡稱《越南邊民證》），境外邊民憑此證可以通過中越邊境口岸進入廣西邊境地區，停留72小時。公安機關根據境外邊民提供的《越南邊民證》簽發《廣西邊境地區外國人臨時居留證》，有效期6個月，多次往返，到期可以續期2次，每次3個月。人社部門根據境外邊民提供的《越南邊民證》簽發《境外邊民入境務工證》。檢驗檢疫部門負責簽發《健康檢查證》。同時，人社部門向符合條件的企業簽發《聘用境外邊民用工證》。企業需要與入境務工邊民簽訂《聘用境外邊民勞動協議書》，并為其購買意外傷害和工傷商業保險。同時，地方加強對外籍人員跨境務工的管理和服務。如2023年3月，云南德宏印發《中國（云南）自由貿易試驗區德宏片區境外邊民入境務工勞務派送試點管理辦法》，要求通過組織化派送機制實現境外邊民入境務工和用工主體用工需求的精準對接，由涉外人力資源服務中心管理機構以企業化管理模式承載部分管理職能，對境內涉外人力資源公司、用工企業和境外邊民進行全流程跟蹤管理和服務。但是，調研得知，目前跨境務工人員單次停留時限仍為30天，到期需要由邊民本人持相關證件到口岸核驗，核驗后可再次入境，且針對外籍勞工的管理體系以及保障、保護、保險等服務體系尚待健全。

2. 試驗區具有外籍邊民跨境務工政策先行先試的突出優勢

一是試驗區往往具備邊境經濟合作區、跨境經濟合作區等特色平臺，有助于吸引企業尤其是勞動力密集型企業入駐，雇傭外籍勞工開展生產。外籍邊民跨境務工在地理范圍上有限制，往往限于邊境縣甚至是若干邊境鎮。邊境經濟合作區、跨境經濟合作區等有明確的范圍，能形成跨境務工的集聚區，且在招商引資、企業和人員管理、人員貨物通關等方面有一定改革創新自主性，便于試點政策實施和全流程管理。

二是試驗區試點外籍邊民跨境務工政策有助于妥善防控風險。邊民跨境流動易加大經濟社會治理壓力。如李國梁和潘敏儀（2018）指出，越南勞工跨境非法就業由于邊防管控政策缺乏對接、跨境勞務需求與邊防管控政策存在沖突、非法中介蔓延、跨境務工辦證程序煩瑣、邊境小道眾多等造成治理困境。尤偉瓊和董向蕓（2020）發現，緬籍勞工對云南當地經濟社會發展發揮了積極作用，但也增加了地方治理成本，給邊境地區社會秩序、人員管理、人口健康、人權保障等帶來一定的風險和挑戰。這些問題很大程度上是由于制度不健全、管理不完善、服務不到位等造成的（李純瑜和黃杰忠，2020）。相對于內陸地區和沿海地區，試驗區更能管控外籍邊民跨境務工風險并為外籍勞工提供更好的公共服務。

三是部分試驗區行政層級較高，便于統籌協調相關工作。一方面，外籍邊民跨境務工涉及境內外監管合作，需要與周邊鄰國進行政策溝通和對接，探索證件互認、一地兩檢等模式。另一方面，跨境人員流動政策創新需要爭取海關、移民、人社、公安、民政、衛健等多部門支持，外籍勞工在境內享受金融服務以及將境內收入以外匯或現金方式出境，還需金融監管總局、人民銀行、外匯管理局等部門監管及統籌協調。同時，在地方層面，推進外籍邊民跨境務工需要本地政府部門、勞務中介、用工企業、保險機構、醫療機構等協調配合。

五、推動試驗區高質量發展的政策建議

（一）夯實頂層設計

目前，不少試驗區的實施方案已經到期，其目標、任務、政策乃至定位都需要調整。一是應組織撰寫沿邊試驗區建設白皮書，系統總結建設經驗、展望發展前景。二是制定沿邊試驗區規劃，把現有試驗區納入一個籃子，統一制定未來5年、10年以及更長歷史時期的發展規劃，同時明確新設立試驗區的相關標準。三是制定“興邊富民”行動相關規劃，明確將“興邊富民”提升為國家戰略，明確將沿邊試驗區作為“興邊富民”的主平臺。四是保障戰略投入、明確授權機制。落實一批實質性優惠政策，明確中央層面以及省市層面向試驗區授權的機制，提高政策靈活度。

（二）加快建設國際大通道

依托中老鐵路、中歐班列、西部陸海新通道等載體，支持試驗區持續改善“對內對外”兩個方向的交通物流，加大對口岸基礎設施建設的支持力度，增強各類樞紐之間的協調聯動和境內外物流合作貫通，加快完善現代冷鏈物流體系，降低物流成本、提升通關效率。加快建設能源國際通道，支持試驗區立足能源資源保供穩價，推動能源基礎設施互聯互通，創新共建“一帶一路”國際能源通道合作機制。探索數字信息國際通道建設，支持試驗區數字化轉型升級，強化試驗區對于周邊國家數字經濟輻射力，創新數字基礎設施互聯互通機制，助力數字絲綢之路建設。

（三）加快承接產業轉移

試驗區高質量發展的關鍵是集聚一批較高質量的要素，其重要一招是加大力度承接東部發達地區的產業轉移。2023年7月，國家發展改革委印發 《承接產業轉移示范區管理辦法》，進一步規范承接產業轉移示范區建設發展，充分發揮示范區示范帶動作用，推動中西部和東北地區有力有序有效承接國內外產業轉移，提升產業鏈供應鏈發展和安全水平。建議探索在條件合適的沿邊試驗區建立“沿邊國家級承接產業轉移示范區”。目前，國內產業轉移存在“出”“入”兩難的問題，一是產業轉出地沒有足夠激勵來推動產業轉移，企業轉移成本高，二是產業轉入地沒有足夠能力來服務轉入企業，相關企業存在“水土不服”的現象。其核心原因是缺乏產業轉出地和轉入地的創新合作機制和利益分配機制，產業轉移帶來的好處沒有充分釋放、合理分配（李稻葵 等，2021）。“沿邊國家級承接產業轉移示范區”有望通過“飛地”模式、產能和能耗指標交易機制、聯合設置產業基金和基礎設施建設基金、稅收分成機制等新手段在產業轉移政策方面先行先試。同時，應積極對接東部發達地區的成功模式，結合沿邊地區特色，發揮試驗區的引領功能。例如，義烏小商品城已經建成全球最大的小商品市場以及國際性的小商品信息、流通和展示中心，在建設生產資料市場、創新電子商務、培育進出口市場、實施“引進來”和“走出去”等方面繼續取得新突破。沿邊試驗區可以借鑒義烏小商品模式，積極探索合作，推動建設面向周邊國家的“沿邊小商品城”、促進邊貿高質量發展。

（四）務實推進相應配套政策改革

一是持續落實邊民互市落地加工相關規定。抓緊落實國務院辦公廳《關于促進邊境貿易創新發展的指導意見》和《關于推進對外貿易創新發展的實施意見》中關于邊民互市的政策改革，修訂《邊民互市貿易管理辦法》，制定《邊民互市貿易進口商品負面清單》，繼續推進邊民互市進口商品落地加工試點，明確對組織邊民以邊民互市方式進口原材料等生產物資用于加工生產的司法處理，降低邊境地區加工企業參與“邊民互市+落地加工”模式面臨的法律風險。建立健全面向邊民互助組和落地加工企業的綜合服務平臺，強化交易結算、物流配送、金融服務、交易認證等綜合性功能，條件成熟后可以接入海關的互市管理系統。

二是推動跨境務工政策改革。根據不同的用工需求（季節性或長期性），采取不同的跨境勞務管理方式。爭取在試驗區試行鄰近國家入境務工人員一次最長可停留90天甚至180天的政策，便利季節性用工需求。建立健全跨境務工“一站式”服務工作機制，提高跨境勞務管理的規范性和安全性。保障跨境勞工享受醫療等公共服務的權利，規范為外籍勞工購買醫療保險、工傷保險的相關機制。外籍勞工通過勞務收入形成的在我國金融機構的存款，給予匯兌便利。

三是探索完善跨境金融政策。復制推廣沿邊金融綜合改革試驗區經驗，持續優化金融生態環境，提高金融市場成熟度，增強金融機構競爭力，提升金融服務跨境經濟合作的能力。探索在邊境地區試點小商品貿易供應鏈金融。進一步提高跨境投融資、跨境資金流動的便利化等，推動建設邊境貿易結算中心，優化跨境清結算流程。繼續推動跨境人民幣業務發展，加強與周邊國家的人民幣貿易結算、投融資合作等，擴大人民幣的使用范圍。優化金融風險防范機制，加強跨境金融監管合作。

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New Ideas for High-level Development and Opening Up in Border Regions

—Grasp the Two Main Grips of the Key Development and Opening Up Pilot Zones Construction

Chen Dapeng， Hao Birong， Li Dawei

（Institute of Foreign Economic Studies， China Academy of Macroeconomic Research， Beijing 100005）

Abstract： The development and opening up along the border is an important strategy to serve the “one belt and one road” and help build a community of shared future. The key development and opening pilot area is a comprehensive reform pilot area to promote economic development， ecological protection， good-neighborliness and social harmony in the border areas， so we should grasp the characteristics of the “border” and do a good job of the “border”. The two major grasps of reform and innovation in the pilot area are to solve the problem of “goods” by using the mode of “border trade + landing processing” and to solve the problem of “people” by using foreign border workers. In the future， the key development and opening pilot zones along the border should closely focus on “what to try” and “how to try”， further consolidate the top-level design， speed up the construction of international channels， speed up the undertaking of industrial transfer， pragmatically promote the corresponding supporting policy reform， and explore new paths and new models of opening up and development along the border.

Key words： Opening Up along the Border; The Key Development and Opening Up Pilot Zone; Jointly Building the “Belt and Road”

（收稿日期：2023-09-20" "責任編輯：羅建邦）