現代化產業體系建設：目標、問題及路徑

[摘要] 百年未有之大變局的外部環境以及我國現代化發展新階段，對現代化產業體系建設提出了迫切要求。現代化產業體系建設的目標指向，從先進性看，要著眼于“高”；從完整性看，要著眼于“全”；從安全性看，要著眼于“穩”。與發達國家水平和我國實現高質量發展的目標相比，現代化產業體系建設仍面臨產業國際競爭力和先進性不強、產業體系的動態調整及時性不強等諸多掣肘。要根據中國式現代化的發展要求，錨定強國建設、民族復興目標，針對產業增長、要素驅動、產業創新、產業結構、產業布局、產業組織、產業政策等產業發展內容，結合現實中的具體問題統籌安排各個方面的推進舉措，最終形成體現中國特色、符合時代背景和產業發展階段特征的現代化產業體系。

[關鍵詞] 現代化產業體系" " 產業經濟學維度" " 推進路徑

[中圖分類號] F124.1" " [文獻標識碼] A" " [文章編號] 1004-6623（2023）05-0007-12

[基金項目] 國家發展改革委宏觀經濟研究院重點課題：建設現代化產業體系研究。

[作者簡介] 張于喆，國家發展改革委產業經濟與技術經濟研究所研究室主任、研究員，研究方向：高技術產業；鄭騰飛，國家發展改革委產業經濟與技術經濟研究所副研究員，研究方向：高技術產業；盛如旭（通訊作者），國家發展改革委產業經濟與技術經濟研究所助理研究員，研究方向：高技術產業、經濟政策分析。

一、百年未有之大變局的外部環境以及我國現代化發展新階段，對現代化產業體系建設提出迫切要求

百年變局下大國博弈日趨激烈，不僅使得大國更有可能受限于贏家和輸家之間的不對稱認知而打破基于規則的秩序，而且由大國博弈關系決定的地緣政治風險破壞了全球化條件下的全球分工體系，也由此人為制造了政策不確定性。不確定性的提升大幅增加了市場主體的風險厭惡程度，產業發展也日益與環境和人權等政治議程聯系在一起，這些變遷使得一些國家的政策轉向更多考慮國家安全因素并寧可為此犧牲經濟效率，表現出更不相信開放、更不相信市場、戰略競爭加碼、供應鏈及支付網絡安全化、軍事投入及部署增加等特征，由此都將影響新征程上我國現代化產業體系建設的外部約束條件和內部發展因素，從而最終顯著推高產業高質量發展的成本。近年來，以增加中國創新發展成本、降低中國創新發展效果為本質的“脫鉤”“去風險”舉措，成為美歐等發達經濟體頻頻采用的動作，其目的都是為了保持先發國家世界領先的領導力、競爭力。但是，正如習近平總書記所言，“想人為切斷各國經濟的資金流、技術流、產品流、產業流、人員流，讓世界經濟的大海退回到一個一個孤立的小湖泊、小河流，是不可能的，也是不符合歷史潮流的”①。

面對百年未有之大變局的外部環境，我國需要牢牢把握安全發展的主動權，促進高質量發展與高水平安全的良性互動，需要把發展這個“第一要務”與安全這個“頭等大事”統籌起來。因此，現代化產業體系的建設要以更加寬闊的眼界審視產業高質量發展的現實基礎和實踐需要，要堅持問題導向，這就要求我們必須較之前的全球化時代更加重視安全訴求，必須充分考慮到發展環境和安全環境的獨特性，把安全的閾值確定得更充分一些，把舉措準備得更豐富一些，要著力維護糧食安全、能源資源安全和重要產業鏈供應鏈安全，暢通國內大循環，推動實現高水平自立自強，確保在極端情況下我國經濟基本正常運行和社會大局總體穩定。

當前，我國經濟實力、科技實力、綜合國力和人民生活水平躍上新臺階，在產業增長、驅動要素、產業創新、產業結構、產業布局、產業組織、產業政策等多個維度都取得了歷史性成就、發生了歷史性變革，不僅產業體系更加完備、產業結構加快升級、產業鏈更加健全，而且還有獨特的政治優勢、制度優勢、發展優勢和機遇優勢，經濟社會發展依然有諸多有利條件，為現代化產業體系的建設奠定了良好的基礎。

黨的二十大報告指出，“我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期，各種‘黑天鵝’、‘灰犀牛’事件隨時可能發生”。面對國內經濟下行壓力仍然較大、科技創新能力還不強、部分行業領域“卡脖子”問題突出以及需求收縮、供給沖擊、預期轉弱疊加影響等諸多困難挑戰，需要立足我國產業規模優勢、配套優勢和部分領域先發優勢以及本國國情，吸取現代化產業建設進程中形成的寶貴經驗，以高質量發展為主題，做到統籌發展與安全，著力提高全要素生產率，著力提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平，著力實現生產力的普遍發展，為全面建設社會主義現代化國家、全面推進中華民族偉大復興提供堅實的物質技術基礎。黨的二十大報告立足新時代新征程的使命任務，明確提出“建設現代化產業體系，堅持把發展經濟的著力點放在實體經濟上，推進新型工業化，加快建設制造強國、質量強國、航天強國、交通強國、網絡強國、數字中國”，“加快建設現代化經濟體系，著力提高全要素生產率，著力提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平”。因此，建設現代化產業體系這一時代要求，是從全面建設社會主義現代化國家的高度做出的戰略選擇，是支撐“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”的必然要求。

二、現代化產業體系建設的目標指向

從先進性看，產業體系是否“高”，關系到一國產業能否邁向全球價值鏈中高端，這是保護一國經濟和國家安全、提高國際競爭力并在新的地緣經濟時代捍衛自身利益的應有之舉。對于建成社會主義現代化強國的目標要求而言，產業體系的“高”是新征程上強國現代化產業體系應該具備的關鍵特征，只有做到收入彈性高、技術實力高、生產率高、知識含量高和經濟服務化，關系到在具有先發優勢的關鍵技術領域和引領未來發展的基礎前沿技術領域取得領導地位，在資源利用效率最大化且更好滿足經濟社會發展需求的基礎上實現產業結構不斷深加工化和高附加價值化的發展，才能塑造國際競爭合作新優勢。而且，從已實現現代化的國家看，一個共同和顯著的特征就是生產力發展水平比較高，經濟比較發達、科技比較先進、物質比較充裕；可以說，現代化的重點是解放和發展社會生產力、促進和實現人的全面發展，這也是建設現代化產業體系的應有之義。

從完整性看，產業體系是否“全”，關系到在應對外部環境變化帶來的供給沖擊時，一國是否有足夠的生產能力來保障經濟社會發展。從應對新冠肺炎疫情沖擊的現實看，我國完備的產業體系、強大的動員組織和產業轉換能力，為疫情防控提供了重要物質保障，彰顯了我國經濟韌性。對于大國經濟體而言，產業體系的“全”是新征程上大國現代化產業體系應該具備的基礎特征，因為“大國”具有“小國”無可比擬的優越性，這個優越性體現在大國具有內部差異性、內在動力、市場和資源等專業化與規模優勢，這些也會對大國的外貿和產業組織帶來積極影響。

從安全性看，產業體系是否“穩”，關系到在外部環境更趨復雜嚴峻和不確定的情況下，一國是否有能力確保產業安全乃至國家安全。對于世情國情發生深刻變化的時代背景而言，產業體系的“穩”是新征程上強國現代化產業體系應該具備的重要特征，因為在“世界正處于幾十年來最激烈的大國競爭的新時代”，以美國為首的發達國家的零和對抗思維方式將給多/雙邊關系帶來更為復雜嚴峻的安全挑戰，只有做到“在關系國家安全的領域和節點構建自主可控、安全可靠的國內生產供應體系，在關鍵時刻可以做到自我循環，確保在極端情況下經濟正常運轉”，才能增強發展的平衡性、協調性、可持續性。

三、現代化產業體系建設面臨的主要問題

改革開放以來，雖然我國用較短時間完成了發達國家上百年的工業化歷程，打造了門類最為齊全、配套日臻完善、結構持續優化的產業體系架構，推動了國家工業化和現代化建設，形成了更為堅實的物質技術基礎，增強了國家綜合國力和全球影響力。但與發達國家和實現高質量發展的目標要求相比，我國的現代化產業體系建設過程中還存在一些有待改善的突出問題。具體而言：

（一）產業國際競爭力和先進性整體上與發達國家有較大差距

經過 40 多年的快速發展，我國迎來了中華民族偉大復興的難得歷史機遇，我國的發展崛起也必將改變世界格局和全球力量平衡，勢必形成與科技強國之間更加激烈的發展競爭態勢。然而，難掩產業發展中“大而不強”“全而不優”等突出問題，這使得我國很難介入全球價值鏈中附加值較高的環節，也必然會削弱在國際產業分工中的談判能力，從而難以獲得利益分配的話語權，制約著產業高質量發展。

從先進性看，一是產業結構層面，中高技術制造業比重較低。根據世界銀行數據，全球發達區域的中高技術制造業增加值占制造業增加值比重平均值是45.22%，而中國對應比重僅為41.45%。從具體行業看，根據亞洲開發銀行的國際多區域投入產出表計算，2020年我國電子和光學設備行業的增加值率僅為15%左右，而美德日分別達70%、44%和40%，凸顯我國核心數字經濟“高端”不“高值”的窘境。二是產業增長層面，全要素生產率相對較低。根據佩恩世界表，規模前十的重點發達區域①全要素生產率區域平均值是0.78，發達區域的平均值是0.76，而我國全要素生產率僅為0.38，差距較大。三是產業創新層面，知識產權使用費收入占比較低。根據世界銀行數據，在知識產權使用費收入占GDP比重方面，全球發達區域的比重均值是96.26%，而我國指標僅為5.84%，遠低于這些發達區域。四是技術要素層面，在重點技術領域大多處于追趕階段。根據韓國2020年對120項重點技術開展評估的結果，在最優、領先、追趕、后發、落后5個等級中，美國80％以上的技術為最優水平，近15％的技術居領先地位，歐盟分別有近1/4和1/3的技術為最優和領先水平，日本有1/3以上的技術為最優或領先水平，60％的技術處于追趕中，而中國只有3項技術為最優或領先水平，80％以上的技術處于追趕狀態，近17％的技術處于后發狀態。

從產業競爭力看，一是綠色化層面，減碳轉型、能源效率提高的壓力較大。2022年我國單位GDP碳排放強度為4.01噸二氧化碳/萬美元，GDP能耗為2.07噸標準煤/萬美元，遠高于世界平均水平及美國、日本、德國、法國、英國等發達國家。二是效率效益層面，勞動生產率和利潤率較低，在全球價值鏈處于中低端。在勞動生產率方面，2018年我國制造業勞動生產率為2.8萬美元/人，僅為美國的19.3%、日本的30.2%和德國的27.8%。在利潤率方面，2022年我國規模以上制造業企業主營業務平均凈利潤率為6.84%，而美國制造業主營業務平均凈利潤率為8.05%。三是融合化層面，工業融合度處于較低水平。測算表明，2017—2022年，我國數字經濟和實體經濟在工業領域的融合度均值為24.6%，比美國、日本的均值低3.5和0.9個百分點。

（二）產業體系的動態調整有欠及時

現代化產業體系建設是譜寫高質量發展新篇章的重要基礎，只有有效應對發展中面臨的各種約束挑戰，才能有望實現從追趕者到引領者的歷史性跨越。因此，面對新形勢、新挑戰和新機遇，產業供需結構的動態匹配、產業鏈供應鏈的循環暢通、鏈主企業和龍頭企業的整合引領帶動等體現產業體系動態調整及時性的內容和完整性，成為建設現代化產業體系中統籌安全和發展的力量基點。但是，從現實發展情形看，實體經濟的結構性失衡導致供給和需求嚴重失衡錯位和循環不暢、鏈主企業和龍頭企業自身的“頭雁效應”尚未發揮且大中小企業融通發展不足等問題十分突出。

從產業供需結構看，實體經濟的結構性失衡導致供給和需求嚴重失衡錯位、循環不暢等問題突出，表明產業完整性有待優化、產業基礎高級化有待提升、產業鏈現代化有待增強。從完整性和供需錯位看，近年來，我國不斷鞏固產業體系較為完備的優勢，目前我國是全世界唯一擁有聯合國產業分類中全部工業門類的國家，500種主要工業產品中，我國有四成以上產品的產量位居世界第一。然而，從產業發展的適應性看，在順應消費升級趨勢，加快培育先進生產供應能力，擴大優質農產品、工業品和現代服務供給方面，“實體經濟結構性供需失衡。我國供給體系產能十分強大，但大多數只能滿足中低端、低質量、低價格的需求，同投資和出口主導的需求結構是相匹配的。現在，消費結構加快升級，出口需求和投資需求相對下降，供給結構很不適應需求新變化”。據《華爾街日報》報道，一項新的貿易數據分析稱，中國在400多項商品上對美國及其盟友的進口依賴度至少為70%。特別是近年來，全球產業鏈供應鏈發生局部斷裂，從未來的智能化發展趨勢方面看，我國高端芯片、基礎材料、關鍵設備、工業軟件等領域面臨較大安全隱患，在把握人工智能等新科技革命浪潮方面，我國在人工智能的深度學習算法、AI確認、有效性驗證、測試和評估、半導體等方面，關鍵軟硬件差距十分明顯，增強產業體系完備和配套能力的壓力猶存。

從產業組織看，在國際競爭日趨激烈的背景下，全球化發展不確定性的增強使得占主導地位的鏈主企業和龍頭企業的重要性更加凸顯，特別是技術主導型鏈主企業。整體來看，中國在全球供應鏈中的地位不僅沒有下降，反而還在提高，但從企業的角度來看，中國還沒有培養出一批能夠在全球供應網絡中扎根深、覆蓋廣的核心節點企業。整體而言，目前鏈主企業自身的“頭雁效應”尚未發揮，鏈上企業多處于“單打獨斗”狀態，沒有形成“抱團發展、集群作戰”的合力，政產學研的合作效果不佳、大中小企業融通發展不足，無法引領產業鏈上下游企業在技術創新、市場開拓等方面向更高層次提升。

（三）產業創新自主可控能力和安全性仍存隱憂

當前，我國產業發展仍處于“后發追趕、由大到強”的轉型階段，同時也處在需“劈波斬浪、激流勇進”的發展階段，還面臨“卡脖子”問題引發的產業創新自主可控能力不強，以及關鍵礦產安全保障問題引發的安全性不強等一些與現代化產業體系建設要求不相協調、不相適應、不相匹配的長期性、深層次問題，有待進一步解決。應該說，技術和資源是影響我國產業體系循環暢通的主要“堵點”“卡點”。

第一，對于我國而言，鑒于關鍵核心技術攻關能力不強，以及先發國家利用能力優勢拒絕提供關鍵材料或服務，“卡脖子”問題比較突出。主要表現在產業鏈的部分關鍵環節面臨外國壟斷壓力、產業發展至關重要的關鍵礦產多元化和可持續性供給面臨供應脆弱性。例如，調查研究顯示，在信息、生物、航天航空、高端裝備和新能源汽車等戰略性新興行業領域，我國存在600余項關鍵核心技術短板；其中，近400項核心技術短板對外完全依賴（國產化率小于20%），近200項對外嚴重依賴（國產化率20%至40%）。又如，基礎材料、關鍵元器件等關鍵共性技術差距大，理念和實踐中的“重硬輕軟”使得作為制造業提質增效轉型升級不可或缺的工業軟件與制造強國戰略不相適應。數據顯示，2019年，我國高質量可編程邏輯控制器（PLC）和通用工業協議（CIP）有95%依靠進口，同時，在高端領域使用的90%以上的工業軟件均來自SAP、Microsoft和Salesforce等國外公司。

第二，從單個國家和地區看，沒有一個現代化國家能夠保證在所有礦產資源上自給自足，這種不以人的意志為轉移的客觀規律，決定了每個國家都不可避免地要利用國外的礦產資源，但是嚴重依賴國外的礦產資源既成為經濟問題，又會成為國家安全問題。盡管從全球范圍看，作為非再生資源的礦產資源并不短缺，但由于礦產資源在地球上分布極不均勻，比如，從供應來看，2020年全球67%的鈷產自剛果（金）、70%的鋰產自澳大利亞和智利、43%的鎳產自印尼和菲律賓。從我國發展實踐來看，石油、天然氣、鈾、鐵、鉻、銅、鋰、鈷、鎳、鈹、鈮、鉭、鋯等戰略性礦產供應風險較大，未來我國戰略性礦產供應形勢不容樂觀；從世界發展趨勢看，關鍵礦產已成為全球主要大國戰略博弈的重要領域。2022年，美國、加拿大、澳大利亞、法國、德國、日本以及英國聯合發起了“可持續關鍵礦產聯盟”，試圖通過“小圈子”加強資源流向控制，各國對有限資源的爭奪、資源價值政策的強化都將日趨激烈。

（四）深度參與全球產業分工以提升國際循環質量和水平的壓力巨大

全球產業分工格局既是一種現存狀態，更是一個持續調整過程。總的來看，當前的全球經濟地理版圖，在很大程度上都是由跨國公司是否進行投資以及在何處投資的一系列決策所塑造的。然而，當基于“交易”或“契約”的經濟方法逐步讓位于基于“權力”和“力量”的政治方法，“你中有我、我中有你”的全球化互相依賴將逐漸讓位給“碎片化”的割裂發展，給我國企業在全球產業鏈價值鏈上的廣泛協同合作帶來更多的負面沖擊。

從地緣政治的現實影響看，2023年3月，歐盟委員會主席馮德萊恩提出“去風險”概念后，相繼推出的美國“新華盛頓共識”、七國集團《關于經濟韌性和經濟安全的聲明》以及《歐洲經濟安全戰略》，在政策框架和主要內容上高度趨同，表明以“去風險”為手段、協調各方立場和利益、推動對華經貿政策安全化的嘗試，已取得初步成效。應該說，“大分裂”背景下我國產業轉移速度不斷提速，產業海外投資布局受限，產品出口貿易承壓，深度參與全球產業分工的開放性產業體系布局面臨巨大壓力，給我國有效提升參與國際循環的質量和水平帶來更多挑戰和不確定性，不利于實現我國產業的高質量發展。

從歐美各國降低依賴和推進本土化的發展態勢看，隨著地緣政治不確定性及國際貿易格局重構，對全球產業鏈體系造成巨大沖擊，各國政府意識到現有的全球產業鏈分工模式存在較大風險，不斷出臺政策保護產業鏈以應對挑戰。同時，以美國為首的西方發達國家通過泛化國家安全，打著“去風險”的幌子大力搞“脫鉤斷鏈”。2021年以來，拜登總統通過簽署多項法案與提供經濟補貼等方式，已經推動美國私人部門在半導體、電動車與電池、清潔能源等領域超過5000億美元的投資（相當于2021年制造業私人固定資產投資的83.5%）。IMF的一項研究也表明，2018年以來世界科技和貿易限制措施增加了3倍，2019年這類限制超過1000起，2020年達到1600起，2021和2022年均接近2500起，這類地緣經濟碎片化正在危害世界經濟，增加國家間經濟“脫鉤”的風險。

從我國產業轉移現狀看，在中美競爭加劇、與東南亞國家相比勞動力成本優勢不在的背景下，為增強供應鏈韌性、分散產業鏈風險，一些跨國企業采取“中國+1”甚至向本國回撤供應鏈的方式以“減少對華依賴”，如果出現中低端技術制造業的大量外移，并帶來利潤和控制力的喪失，其結果是難以承受的。例如，在電子信息裝配組裝環節，蘋果、富士康的供應商立訊精密、領益智造等已將部分產能轉移至越南，三星電子、傳音等均在印度落戶，并帶動供應商欣旺達、長盈精密等將部分產能轉移至印度，未來很大可能還將拓展到產業鏈上下游相關企業并形成鏈條式外遷。應該說，目前已有一些勞動密集型行業外移的趨勢，其中外資轉移投資可能是重點，需要特別關注。根據日本2023年版《制造業白皮書》，最近一年進行生產基地轉移（國內回歸、海外轉移）的企業中，從中國回歸日本本土的企業最多。從我國的對外投資看，歐盟制定了新的貿易工具以加強對外國投資的審查，根據榮鼎咨詢數據，2022年中國對歐洲的投資額同比下降22%，為79億歐元，是2013年以來的最低水平。

（五）產業高質量發展的要素支撐尚不充足

新階段，踏上全面建成社會主義現代化強國的第二個百年奮斗目標的趕考之路，盡管我國產業發展正由要素驅動、投資驅動轉向創新驅動，但是走高質量發展的路子，要素數量、質量的高效率支撐顯得更加至關重要。但是，無論是相對傳統的資本要素和人才要素，還是相對新型的數據要素以及驅動要素視角看，上述要素支撐產業高質量發展的作用仍有極大的改善空間。

從資本支撐產業高質量發展的角度看，市場中微觀主體的發展存在不同的成長周期、不同的成長階段、不同的風險特征以及不同的金融需求，因此需要多層次資本市場以滿足產業高質量發展和企業創新的多樣化金融需求。但是從支撐成效看，資本作為生產要素在不同產業的投資決定了行業間的分化，在不同地域的投資也會導致發展的不平衡，最終表現為在培育優質農產品、工業品和現代服務供給等先進生產供應能力方面的異質性，資本使用、占有與分配形式與以滿足人民需求為目的、順應消費升級趨勢的生產之間存在一定的不匹配以及社會財富分配上貧富差距較大的現狀。以戰略性新興產業為例，以融資規模與國內生產總值的比例關系作為信貸資金投放充分性的參考，則戰略性新興產業貸款占比（不足1%）與其占據GDP比重（8.51%）的水平相比存在較大差距。同時，調研中，企業也普遍反映，銀行體系提供的有限貸款資金、股權融資較高的門檻和債權融資相對苛刻的條件，無法匹配和滿足企業內在融資需求。而且，從近十年的發展看，資本形成總額對GDP增長的拉動作用逐漸縮小，由2009年的8.02%下降至2022年的1.5%。

從人才支撐產業高質量發展的角度看，我國的全球人才競爭力排名一直穩定上升。根據《2022年全球人才競爭力指數》報告，在世界134個經濟體中，我國排名升至第36位。與此同時，我們必須清醒地認識到，人才競爭力的穩步上升，與我國經濟規模不匹配，并且相比發達國家差距大。報告顯示，我國的全球人才競爭力指數為51.04，與美國、英國、德國、法國等歐美主要發達國家的差距較大，同時也低于亞洲的日本和韓國。特別是，在黨中央高度重視發展數字經濟的狀況下，盡管中國人才總量規模不小，但數字化人才普遍短缺，與市場需求之間還有較大缺口，而且高層次人才也略顯不足。中國信息通信研究院發布的《數字經濟就業影響研究報告》顯示，目前我國數字化人才缺口已接近1100萬。與此同時，高層次數字化人才儲備不足，《2023全球數字科技發展研究報告：科技人才儲備實力研究》的數據顯示，從總量看，我國數字科技人才基數很大，但數字科技高層次人才（即H-index≥20）只有0.7萬人，僅占全球總量的9%，為位居第一的美國的35%。

從數據支撐產業高質量發展的角度看，數據要素賦能實體經濟的成效不佳，由于缺乏適當的績效評價，以及在數據互操作標準規范、數據資源關聯整合和數據隱私/保護等方面的一系列復雜問題，使得各級政府缺乏推動跨平臺、跨領域的數據共享流動和供需對接的動力，數據要素潛能無法激活，數據寶庫的經濟社會價值無法有效解鎖，進而影響實體經濟發展的質量和效益，也使得商用化的行業數據服務平臺缺失，導致企業無法充分利用數據有效地適應發展過程中出現的機遇和風險，企業利用開放數據“將數據轉化為業務”并實現更廣泛的可持續性和社會目標的潛在利益無法有效實現，進而影響企業在全球產業格局中贏得未來競爭發展主動權。

（六）支撐保障現代化產業體系的力量建設有待完善

建設現代化產業體系是一個系統工程，其復雜性和艱巨性前所未有，有效解決基礎設施、統一市場、產業治理等市場主體急難愁盼的深層次訴求，推動現代化產業體系建設取得新成效具有重大意義。盡管改革開放后我國創造了人類發展史上舉世矚目的發展奇跡，但是在新發展階段，我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期，也對大力推動現代化產業體系建設提出了新的更高要求。其中，支撐產業高質量發展的現代化基礎設施體系、全國統一大市場的建設和循環暢通、產業治理的現代化水平有待改善，產業政策應對國際風險挑戰能力有待提升。

從國內自身發展看，一是在現代化基礎設施體系方面，盡管我國基礎設施建設取得顯著成就，但不均衡發展特征依然明顯。特別是，“重網絡覆蓋，輕結構功能”“重獨立發展，輕融合協同”“重設施建設，輕管理養護”“重要素投入，輕創新驅動”等問題依然突出。二是在全國統一大市場的建設方面，如在土地市場中，各種用地之間存在明確界限，土地流轉不暢，難以從低效使用人手中轉移到高效使用人手中；在資本市場中，國有企業和民營企業在融資難度、融資成本上存在顯著差異；在勞動力市場，數據顯示，2001—2020年樣本期內勞動力市場分割程度均值是資本品市場的23倍，是商品市場的6.4倍，顯著高于資本品市場，位于商品市場之上，表明我國整體要素市場分割程度的高企完全受勞動力市場影響。三是在產業治理現代化方面，一方面我們正面臨科學范式從牛頓范式到量子力學再到生物圈的演變，另一方面我們正面臨科研范式從經驗范式—理論范式—計算范式—數據范式的演變，兩方面的演變使得我們被迫接受：一個自我構建的涌現過程，我們無法“指揮和控制”，我們無法精準地通過推演法則預測演化過程，某種程度上我們不能通過已知的技術和舉措事先計算、預測或推導出我們未知的世界。正如約翰·梅納德·凱恩斯曾說過的，“必然發生的從未發生過，沒有預料到的卻總是出現了”。

從國際發展形勢看，一是產業政策方面，拜登政府“以短期防御性戰略，保障中長期進攻性戰略”的對華戰略框架并未改變，即，防御性戰略主要包括懲罰性關稅、出口管制和投資限制等手段，重在通過延緩我國發展，為其進攻性戰略落地爭取時間；進攻性戰略則聚焦于投資美國生產、研發，推廣美國技術和標準等方面，意在穩固和增強美國對華“優勢地位”。二是現代化基礎設施體系方面，2022年，美日印澳的《四方伙伴關系領導人聯合聲明》明確強調，“我們重申深化基礎設施合作的共同承諾，承諾與合作伙伴和本地區密切合作，推動公共和私人投資以彌合差距，美日印澳四方安全對話（QUAD）將尋求在未來5年在印度—太平洋地區提供超過500億美元的基礎設施援助和投資”。三是前沿技術治理方面，例如在數字化領域，數字信息網絡正在走向分裂，全球數據治理的“巴爾干化”突出，“一個世界、兩種愿景、多個網絡”的擔憂正在變為現實，全球數字合作面臨在國家安全和國際主權層面的大國競爭現實挑戰；同時，2022年，QUAD發布的《關鍵技術供應鏈原則共同聲明》強調，“確保印太地區的技術發展以共同的‘民主價值觀’為指導，推動我們在半導體等關鍵技術領域的合作，并與行業伙伴建立聯系，擴大關鍵和新興技術的資金，為增強我們應對本地區各種風險的能力奠定合作基礎”。應該說，在新一輪產業革命以及國際競爭格局演變的大背景下，西方發達國家政府配置資源的作用在不斷增強并積極推行價值觀外交，無論是在國家安全政策、國內市場監管、地區秩序建設及規則制定等方面的角色轉變、理念變革，還是在現代化基礎設施體系建設、前沿技術管制等方面的立場強化，都反映出政府與市場邊界的重新定義。

四、現代化產業體系建設的推進路徑

現代化產業體系的建設是一個需要在內部因素、外部環境綜合考量下的多變量的耦合和解耦問題。現代化產業體系建設的復雜性不僅在于體系維度繁多、關系非線性、實踐要求高、傳導機制不清晰，還在于多維度間的動態關聯性以及這些關聯對體系演化復雜影響的不確定性。但是無論如何，我們認為，推進現代化產業體系建設逐步從理念和愿景落實為政策和行動，關系到我們在未來發展和國際競爭中贏得戰略主動，需要多維布局、多方聯動、多點發力、多向突破，深入推進發展方式、發展動力、發展領域、發展質量變革，既要“操其要于上”，也要“分其詳于下”。同時，要做到習近平總書記所強調的，“整體推進不是平均用力、齊頭并進，而是要注重抓主要矛盾和矛盾的主要方面，注重抓重要領域和關鍵環節，努力做到全局和局部相配套、治本和治標相結合、漸進和突破相銜接，實現整體推進和重點突破相統一”。

具體而言，一方面，建設過程需要從現代化產業體系理論層面的產業增長、驅動要素、產業創新、產業結構、產業布局、產業組織、產業政策等維度解耦，把握工作著力點，考慮各個維度在中國式現代化理論指引下的推進重點；另一方面，現代化產業體系各維度間的相互交織需要加強戰略謀劃和頂層設計，在實踐層面既能合理解決速度變化、結構優化、動力轉換等一般要求，又能合理解決產業發展循環暢通化、戰略性資源儲備化、產業基礎高級化、產業鏈現代化、關鍵核心技術國產化、產業結構完整化、重大生產力布局統籌化、有為政府有效化、產業生態自主可控化等中國要求。因此，建設現代化產業體系，需要圍繞上述要求，立足新發展階段，以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念為指導原則，切實消除產業高質量發展過程中的各種制約因素，增強國內大循環內生動力和可靠性、帶動激活國際循環。在重要產業領域迅速形成國際競爭優勢，做到基礎有保障、高端有能力、前沿有突破、治理有規范，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的產業發展，為奮進新征程、建功新時代提供堅實的物質技術基礎，從根本上滿足人民對美好生活的追求，改變國際政治經濟格局。

（一）產業增長要把著力點放在實體經濟上，實現質的有效提升和量的合理增長

現代化的產業體系要求增長層面必須堅持發展和安全深度融合，完整、準確、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，堅持把遠大理想和階段性目標統一起來，以高質量發展為主題、以供給側結構性改革為主線，把著力點放在實體經濟上，短中期突出做好穩增長工作，中長期錨定奮斗目標統籌推動優化存量、升級增量、重構體系，推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長，不斷塑造發展新動能新優勢。同時，貫徹落實總體國家安全觀，堅持底線思維和極限思維，善于預見和預判各種風險挑戰，以新安全格局保障新發展格局，主動塑造于我有利的外部安全環境，持續改善社會預期、有效防范化解重點領域風險隱患，加強完善平戰一體、戰急一體轉換的制度機制，形成應對復雜局勢的即時反應能力，準備經受風高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗，實現速度變化、結構優化和產業發展循環暢通化、產業鏈現代化、戰略性資源儲備化。

具體而言，一是保障糧食、能源、產業鏈供應鏈、數據安全，實施戰略性資源保障能力提升工程，實現戰略性資源儲備化；二是加快發展方式綠色轉型，實施重點行業領域清潔低碳轉型工程，啟動“碳達峰碳中和關鍵技術研究與示范”重點專項，協同推進降碳、減污、擴綠、增長；三是堅持以實體經濟為重，實施制造業核心競爭力提升行動計劃，推進產業基礎再造工程和重大技術裝備攻關工程實施，防止脫實向虛，推動速度變化、結構優化和產業鏈現代化；四是堅持三次產業融合發展，實施產業跨界融合工程，避免割裂對立，實現產業發展循環暢通化、結構優化；五是推進產業智能化發展，推進“數實融合應用計劃”，實現動力轉換、產業鏈現代化。

（二）驅動要素要堅持以推動高質量發展為主題，緊緊圍繞全要素生產率的提升，實現質量變革、效率變革、動力變革

現代化的產業體系要求要素層面要充分發揮我國經濟縱深廣闊的優勢，以推動產業高質量發展為主題，在深化改革上下更大功夫，聚焦土地、勞動力、資本、技術和數據等不同要素領域市場建設的重點領域、關鍵環節和市場主體反映最強烈的問題，堅決打破思維定式，防止本位主義。根據驅動要素的重要性和時代性，分階段、分區域、分步驟推進全國統一要素市場建設，完善要素市場運行機制，推動要素有序流動、激發要素活力、釋放要素潛能、提高要素協同配置效率，實現要素配置的靈活協同和供需的高效對接，更好利用全球先進資源要素，更好統籌發展和安全，推動實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展，實現動力轉換和產業基礎高級化、關鍵核心技術國產化。

在土地要素層面就是要牢記“國之大者”，堅決遏制耕地“非農化”、基本農田“非糧化”，牢牢守住18億畝耕地紅線。正確處理好促進產業高質量發展和土地資源保護的關系，科學配置土地資源要素，在提高存量和新增建設用地的使用效率的同時兼顧耕地安全與土地收益分配的公平性。在勞動力要素層面，必須著眼強國建設、民族復興的戰略安排，加強頂層設計和前瞻布局，貫徹落實教育強國、人才強國戰略，健全政策支持體系，堅持人才是第一資源，“加快塑造素質優良、總量充裕、結構優化、分布合理的現代化人力資源，以人口高質量發展支撐中國式現代化”。在資本要素層面，必須“用馬克思主義觀察時代、把握時代、引領時代”，要認識到資本歷史作用的二重性，從系統論的視角看待資本問題，堅持以實體經濟為重，防止脫實向虛，堅定推動高質量發展。在技術要素層面，基于問題、基于任務、基于時代，結合“我們有什么”“我們要什么”“未來是什么”三個方面的具體情況，根據技術位勢差異、技術生命周期所處不同位置、技術經濟范式以及發展趨勢、威脅性質、預期機遇以及經濟社會軍事發展需求的分析，在技術要素層面制定分類分層的差異化發展戰略，以務實的態度尋找不同類型技術的發展方向和路徑。在數據要素層面，必須堅持隱私保護、數據安全、有效利用、國家博弈的多維視角，實施新型生產要素培育壯大工程，堅持數據賦能、融合共治雙輪驅動，營造規范有序的政策環境，加強數字基礎資源和關鍵設施的布局建設，加速數據要素與經濟活動的全方位、全要素、全鏈條融合發展。

（三）產業創新要形成完備的產業技術體系和持續創新能力，爭取實現同對手在更大范圍形成戰略“互卡”局面

現代化的產業體系要求創新層面要加快從要素驅動、投資規模驅動發展為主向創新驅動發展為主轉變，堅持把發展放在自己力量的基點上，加快推動高水平科技自立自強，強化科技創新對建設現代化產業體系的支撐作用，在攻堅克難中真正做到“創新必須落實到創造新的增長點上”，在固本培元中加快塑造高質量發展新優勢，以科技創新開辟發展新領域新賽道、塑造發展新動能新優勢，形成技術供給和場景需求互動演進的持續創新能力，形成具有國際競爭力和技術主導權的產業高質量發展能力，進一步推動創新能力的質的飛躍和系統性提升，打通從科技強到產業強、經濟強、國家強的通道，真正做到以新安全格局保障新發展格局，實現經濟發展的質量變革、效率變革、動力變革和產業基礎高級化、產業生態自主可控化。要抓住新一輪科技革命和產業變革的機遇，既要以新型舉國體制加強原創性、引領性科技攻關，也要激發創新主體活力、深化國際科技交流合作，堅決打贏關鍵核心技術攻堅戰，要在更高起點上推進自主創新，依靠創新特別是科技創新實現動力變革和動能轉換，在一手抓好“補短板”之際，另一只手做好“鍛長板”的工作，爭取實現同對手在更大范圍形成戰略“互卡”局面，不斷推動內生動力持續增強、社會預期持續改善、風險隱患持續化解。

具體而言，一是優先做好戰略性技術、關鍵部門和關鍵商品的識別、評估和監控，實現產業生態自主可控化；二是堅持以產業需求為牽引，著力推動科技創新與經濟社會發展緊密結合，實現經濟發展的質量變革、效率變革、動力變革和產業基礎高級化；三是調動各方面的力量，有效凝聚國家整體資源和社會全部力量，實現質量變革、產業生態自主可控化；四是超前謀劃、超前部署，構筑未來產業發展新優勢，實現效率變革、動力變革，推動戰略性新興產業融合集群發展，加快發展數字經濟；五是內聯外引、以我為主構建全球創新網絡，深入實施創新驅動發展戰略，實現動力變革和產業基礎高級化。

（四）產業結構要提升動態調整的及時性，實現各產業的有序鏈接、高效暢通以及供需在更高水平上的良性循環

現代化的產業體系要求結構層面要面向需求結構變化和供給革命，“堅持以人民為中心的發展思想”、堅持“以供給側結構性改革為主線”，把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來，構建一批新的增長引擎，推動具有異質性的行業領域全面、同步地實現現代化，開創產業體系大而強、寬而深、全而精的新局面，增強國內大循環內生動力和可靠性，確保基本民生，確保基礎設施、基礎產業總體正常運轉，實現各產業的有序鏈接、高效暢通以及供需在更高水平上的良性循環。具體表現為產業鏈上下游關系的循環暢通、資源配置效率的提升、行業生產率的提高，在高質量發展中實現新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的目標，并穩步有序實現產業發展循環暢通化、產業結構完整化。在產業結構層面，要著力增強發展的整體協調性，即，面對全國各地推進產業結構轉型升級的熱情，既要堅持推動傳統產業轉型升級，不能當成“低端產業”簡單退出，又要推進產業智能化、綠色化、融合化，不能貪大求洋，堅持政府引導和市場機制相結合，同時要增強中央政府統籌優化地方政府資源配置的實際效能，避免資源的空間低效配置。為此，必須尊重客觀規律、遵循循證決策，堅持穩中求進、循序漸進，做到政府搭臺設計、市場主體“臺上唱戲”，構建以企業和企業家為主體的產業高質量發展架構，有效改變產業技術、產品內涵、市場應用，避免陷入產業發展的“低端過剩、高端不足”困局，最終培育出具有國際競爭力的市場主體，并實現由數量、速度型發展轉變為真正的質量、內涵型發展。

具體而言，一是推進新型工業化，實現價值鏈的“重塑”。以目標為著眼點，聚焦提升產業基礎能力和產業鏈現代化水平，把滿足國內需求作為發展的出發點和落腳點，推動價值鏈“重塑”，實現產業結構完整化。以問題為著力點，聚焦增強產業體系韌性、保障產業體系運轉平穩，打通卡點堵點，在鍛長板、補短板、強弱項上持續用力，實現產業發展循環暢通化。二是提速數實融合，構建數字制造生態系統，深入實施增強制造業核心競爭力提升行動，實現能力的“重整”。三是構建優質高效的服務業新體系，推動先進制造業和現代服務業深度融合發展，構建綠色制造體系，建設高效舒暢的流通體系，實現業態的“重構”。四是提升動態調整的及時性，既要在短板領域加快突破、以夯實產業基礎能力為根本，提升面對外部沖擊和重大風險時的抗沖擊韌性，又要充分發揮集中力量辦大事的制度優勢和超大規模的市場優勢，提升維持大國戰略博弈加劇后特定功能的功能韌性，還要逆勢而上實現重要產業鏈自主可控、確保國民經濟循環暢通，提升沖擊超過閾值后的自我重塑和再組織的重構韌性，實現目標的“重新定義”。

（五）產業布局要推動重點產業在國內外有序轉移，實現區域產業產能布局的優化和內外產業的深度融合

現代化的產業體系要求布局層面要充分考慮不同區域的自然因素、社會因素、經濟因素和技術條件，對內要立足新發展階段，秉持創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，適應解決經濟發展主要矛盾變化、防范化解重大風險挑戰，以區域協調發展為目標，高度重視并著力增強我國在糧食供給、能源供給、科技發展等領域的自立能力，形成多域平衡、保障有力、協調發展的產業競爭、經濟安全新優勢。對外面對全球生產布局的重構加速和全球產業鏈價值鏈的重大變革，結合“一帶一路”建設和《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP），加強互聯互通，拓展務實合作空間，圍繞“近岸外包”（near-shoring）模式的轉型趨勢，加快構建開放型區域產業鏈價值鏈，重新配置與東盟的經貿關系以提升產業相互依存性，促進產業鏈、供應鏈、價值鏈深度融合，暢通區域經濟循環、提升產業競爭力、打造更加開放的產業體系，形成利益休戚與共、命運緊密相連的發展共同體，實現重大生產力布局統籌化。

在產業布局層面，要從國際合作視角和區域發展層面發力，既要做到“堅定不移實行高水平對外開放，敞開大門搞建設，一起合作實現共贏”，又要做到促進區域協調發展、推進產業有序轉移，“保證極端情況下國民經濟能夠正常運行”。從國際合作視角看，需要在世界的寬廣舞臺上拓展現代化產業體系的發展空間，更好地把國內發展與對外開放統一起來，正如習近平總書記所強調的“中國的發展離不開世界，世界的繁榮也需要中國”。順應新一輪科技革命和產業變革趨勢以及全球生產分工和國際貿易的新發展，積極面對國際秩序的轉變，正確認識產業跨境轉移的在所難免，把握不同類型產業發展演變規律，統籌抓好產業升級和產業轉移，不斷提升塑造產業全球布局新格局的能力，持續增強自身產業發展的完整性、先進性和安全性。從區域發展層面看，優化區域生產力布局，推動區域協調發展，實現產業有序轉移，建立健全地區間、部門間、行業間的橫向協同、上下聯動工作機制，支持各地發揮比較優勢，做優做強做大特色優勢產業，是保持產業鏈供應鏈穩定、維護我國產業體系完整性、加快構建新發展格局的迫切需要。

（六）產業組織要形成大中小企業、產業鏈上中下游協同發展局面，著力增強微觀主體活力，切實推動企業建立技術創新能力和產品創新優勢

現代化的產業體系要求組織層面要始終堅持社會主義市場經濟改革方向，聚焦提升產業基礎能力和產業鏈現代化水平，堅持“兩個毫不動搖”，弘揚企業家精神，激發企業活力、創造力，提高企業根植性，支持中小微企業和專精特新企業發展，培育一批具有全球競爭力的世界一流企業和具有生態主導力的產業鏈鏈主企業。支持平臺企業在引領發展、創造就業、國際競爭中大顯身手，以國內大循環吸引全球資源要素，打造國際高端要素資源“引力場”，切實推動企業競爭優勢由技術創新能力和產品創新優勢決定，全面提升產業發展能級，支撐產業持續健康發展、增強發展主動權、確保經濟循環暢通，提升關鍵節點的穩定性和治理效能，實現產業發展循環暢通化、產業鏈現代化、關鍵核心技術國產化、產業生態自主可控化。

在產業組織層面，要形成大中小企業、產業鏈上中下游協同發展局面，真正打造出暢通的內循環體系，即，既要重視平臺企業、鏈主企業的力量建設，充分發揮產業鏈、供應鏈領軍企業的引領帶動作用，主動承擔供應鏈管理和創新管理的成本和風險，在創造供給的同時改善需求，力求在新一輪科技革命和產業變革中爭得先機，成為“規則制定者”而非僅僅是“規則遵守者”，確保我國在世界經濟格局中擁有一定的話語權，也要決策者站在中小企業角度，在增強產業鏈供應鏈自主可控能力的同時讓更多市場主體能夠從中受益。同時，通過流程制度、開放合作、考核評價等體制機制的建立與完善，塑造有方向、有特點、高效能的產業組織架構，著力增強微觀主體活力、切實推動企業競爭優勢由技術創新能力和產品創新優勢決定。具體而言：一是借鑒發達國家經驗，建立全國性的重點行業領域的產業鏈供應鏈情報網絡數據庫，推動產業發展循環暢通化；二是高度重視產業鏈上承擔組織者和價值分配者角色的平臺型組織載體力量的建設，推動產業生態自主可控化、產業鏈現代化；三是針對中小企業普遍缺乏在高端化、數字化、綠色化等方面的資源或能力的痛點，推動關鍵核心技術國產化。

（七）產業政策要促進各類要素合理流動和高效集聚，成為重組要素資源、重塑產業結構、改變競爭格局的關鍵力量

現代化的產業體系要求政策層面要讓政府這只“看得見的手”有為、有效，需要政府部門主動擁抱變化，沖破思想觀念束縛，善于從全局、長遠、大勢上作出判斷和決策，突破利益固化藩籬，打破思維定勢和行為慣性，以推動高質量發展為主題，要著眼于解決產業高質量過程中的深層次問題，加強調查研究、政策指導和工作協調，堅決破除各方面體制機制弊端，以新理念、新思路、新技術、新方法，完善新發展階段的產業政策體系，不斷調整政府配置資源的范圍和方式，不斷填平政策文件和實踐成效之間的溝壑，不斷增強政策的組合性、協同性、有效性，不斷提高政策的科學性、預見性、主動性、創造性，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化，打造“資源統籌—協同聯動—政策優化”的產業發展新生態，推進政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化，實現有為政府有效化。

在產業政策層面，要基于中國特色，在產業發展環境、市場主體建設、政策舉措等方面發力，通過創新政府配置資源方式、推動全國統一大市場建設，不斷優化產業政策實施方式，打造面向未來的產業生態，增強國內外大循環的動力和活力。在產業發展環境方面，要強化有利于提高資源配置效率、有利于調動全社會積極性的改革開放重大舉措，進一步完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場基礎制度，激發數據效能，構建現代化基礎設施體系，實施傳統基礎設施建設數字化轉型工程，推動全國統一大市場建設，逐步改善產業高質量發展的市場競爭環境和法治環境。在市場主體建設方面，要堅持“兩個毫不動搖”，持續拓展對外開放的廣度和深度，大力建設世界一流企業，通過完善市場競爭和優勝劣汰機制，推動高生產率企業的擴張和低效企業的出清，真正實現“創造性破壞”。在政策舉措方面，一是把握好政策創新與合法合規的平衡點，堅持一切從實際出發，打破思維定式，持續加強政策舉措的合規性檢驗，在政府權力邊界動態調整過程中推動權限明晰化、行為程序化，做到在既有規則秩序與政府部門主體能動性間的“秩序”與“活力”有效平衡，實現政策舉措精心設計、精準觸達，不斷增強市場主體的獲得感。二是把握好實現解決迫切問題和久久為功間的平衡點，要立足行業發展階段和發展條件，著力聚焦行業治理急需、產業發展急盼，政策導向上有必要由全面支持向重點領域和環節轉變。三是把握好風險管控和任務成效間的平衡點，科學謀劃新時代行業高質量發展工作的戰略指引，基于輕重緩急和以前沿技術為中心的新型權力影響的“正反二重性”，在創新的功能發揮與技術異化的風險防范之間，構建有效市場和有為政府相結合的治理格局，優化管控制度，既要避免過于復雜嚴苛的規則給創新者的技術創新帶來“寒蟬效應”，又要在規則制定上搶奪話語權以實現監管和創新之間的平衡，避免成為其他國家的“技術殖民地”而失去政治和社會穩定。

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Development of Modern Industrial System： Objective， Problem and Path

Zhang Yuzhe， Zheng Tengfei， Sheng Ruxu

（Institute of Industrial and Technological Economics， National Development and Reform Commission， Beijing 100038）

Abstract： The external environment and the new stage of China’s modernization and development have raised urgent requirements for the development of a modernized industrial system. The goal of the development of a modernized industrial system is to be “high-leveled” in terms of sophistication， “comprehensive” in terms of completeness， and “stable” in terms of security. Compared with developed countries and the goal of achieving high-quality development， the development of China’s modernized industrial system is still facing many constraints， such as the lack of strong international competitiveness and advancement of industries， and the lack of timely dynamic adjustment of the industrial system. According to the development requirements of Chinese-style modernization， anchoring the goal of building a strong nation and national rejuvenation， we need to coordinate and arrange the promotion initiatives of various aspects in the light of the industrial development contents such as industrial growth， factor drive， industrial innovation， industrial structure， industrial layout， industrial organization， industrial policy， etc.， and combine them with the specific problems in reality， so as to finally form a modernized industrial system that embodies the characteristics of China and is in line with the background of the times and the stage of industrial development.

Key words： Modernized Industrial System; Industrial Economics Dimension; Path Forward

（收稿日期：2023-09-18" "責任編輯：羅建邦）