淺析基層審計機關如何有效開展生態環境審計

柴德娟

摘要：黨的十九大明確提出，加強生態文明體制改革，建設美麗中國，保護生態環境，構建資源節約型社會是生態文明建設的重要內容。黨中央、國務院以及相有關部門先后出臺多項生態環境保護重大政策，習近平總書記也多次對生態環境保護問題作出重要指示。加強生態環境審計是保護生態環境的必然要求，是貫徹落實習近平生態文明思想的重要舉措，是為經濟發展保駕護航的生動實踐。面對新形勢新任務新要求，基層審計機關對如何有效開展生態環境審計，仍處于實踐與探索的過程。

關鍵詞：生態環境；生態文明；審計

一、加強生態環境審計的重要意義

（一）加強生態環境審計是貫徹落實習近平生態文明思想的重要舉措

黨的十八大以來，習近平總書記圍繞生態文明建設提出一系列新理念新思想，在不同場合反復強調，“綠水青山就是金山銀山”。習近平生態文明思想是我國推進生態文明發展，引領美麗中國建設的根本遵循。作為基層審計機關，要學會運用習近平生態文明思想武裝頭腦、指導實踐、推動工作，要充分認識生態文明建設是推動經濟社會高質量發展的必要前提，不斷增強開展生態環境審計工作的責任感和使命感，自覺有效推動生態文明建設重大決策部署的貫徹落實，努力在促進生態環境保護的實踐中，充分發揮審計“治已病、防未病”的建設性作用。

（二）加強生態環境審計是全國上下保護生態環境的必然要求

隨著經濟社會的高速發展，極端性氣候變化、水資源污染、森林覆蓋面減少、沙漠化、霧霾等問題層出不窮，環境保護成為國家治理領域的熱點、難點問題。然而，生態環境保護涉及的領域非常廣，包括預防和治理生產過程中發生的環境污染、自然資源開發過程中發生的對生態環境的破壞，以及其他影響生態環境安全等?；鶎訉徲嫏C關作為國家監督體系中的重要組成部分、基層社會運轉的監督指導單位，必須充分認識環境審計工作對生態文明建設的重要性，明確實現環境審計作用的方法與途徑。在新發展理念下，生態環境審計將在促進生態文明建設、推動可持續發展等領域承擔越來越多的責任。審計機關應聚焦主責主業，需要對生態文明建設中的各種實踐活動監督和評價，充分發揮審計的監督作用為生態文明建設保駕護航。

（三）加強生態環境審計是經濟社會得以高質量發展的重要保障

推動經濟社會高質量發展是我國全面建設社會主義現代化國家的戰略選擇，是實現中國式現代化的必然要求。黨的十八大以來，習近平總書記圍繞推動高質量發展發表一系列重要講話，作出一系列重大部署，指明了努力方向，提供了根本遵循，明確了工作要求。對此，全國審計機關主動擔當作為，“護航”高質量發展，不斷加大對生態環境保護的審計力度。2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》，對領導干部實行自然資源資產離任審計，這意味著生態環境損害責任終身追究的制度的建立。開展領導干部自然資源資產離任審計工作既是加快推進生態文明建設的重要舉措，也是促進經濟社會高質量發展的現實需求。

二、當前生態環境審計中存在的問題

近年來，從生態環境審計工作的開展來看，不難發現，從生態環境保護角度開展環境審計工作，目前基本上局限于對各類資金的管理、使用方面審計，并沒有對更深層次，也就是產生環境污染的根源、措施、制度建立健全及執行方面深入的研究分析，具體表現在以下五個方面。

（一）生態環境審計專業技能有待提高

生態環境審計業務不僅綜合性強，而且專業化程度要求非常高。按照常規審計的理念來看，生態環境審計側重資金、項目等方面的審計，往往只注重專項資金管理分配及使用是否合理，并沒有對生態環境保護資金使用后、項目實施后是否達到預期的效果作出分析以及得出正確的判定。對相關效果作出科學分析與判定，往往需要通過環境保護技術來支撐，通過環境保護數據來證明。由于生態環境保護審計工作綜合性較強，迫切需要綜合性專業人才。對于基層審計機關來說，這是制約生態環境審計有效開展的瓶頸；從專業角度來說，審計人員無法評測分析各種數據，這也是造成生態環境審計無法進一步開展的主要因素。

（二）生態環境審計系統性全面性不夠

在審計工作中，生態環境審計通常需要跨行業、跨領域、跨單位、跨部門開展，審計查閱的資料數量龐大。生態環境保護工作涉及多個部門，每個部門所涉及的行業領域均存在不同性質的環境保護問題，而各行業、各領域的環境保護有著不盡相同的內容、技術、標準與特點。以水資源方面為例，從水資源費收取、城鄉地下水管轄范圍、污水處理等方面相繼涉及農業、國土、水利、環保、市政五個部門，各個部門制定的標準大相徑庭，這也給基層審計部門的工作造成極大的困惑。

（三）生態環境審計查出問題處理難度較大

由于生態環境審計發現的問題，被審計部門通常將其歸責為客觀原因或者以承諾的方式回應，避重就輕，治標不治本。個別部門的強勢干預，也會讓基層審計部門左右為難，難以保持審計工作的獨立性。如果對發現的問題少披露或者不披露，審計報告的質量必然會降低，也就無法為政府部門決策提供足夠科學、真實的依據。當前，還存在追責問責不到位的問題，該移送的不移送，該處理的不處理，該問責的不問責，使得審計結果缺乏應有的震懾力，同時為日后被審計部門的不配合埋下隱患。

（四）基層審計機關缺乏復合型人才

基層審計機關隊伍建設水平有待提高。作為基層審計人員不僅需要掌握審計、財務等業務知識，還要掌握宏觀經濟、財政、政策、生態環境等方面的基礎知識，更要具備靈活運用現代化信息技術、大數據技術等開展審計的能力。合格的審計人員必須是“一專多能”的復合型人才。盡管近幾年生態環境審計一直在努力開展，但是由于人員編制局限性，專家型審計人員匱乏是一個不爭的現實。

三、有效開展生態環境審計的措施

生態環境審計工作具有較強的政策性和專業性，往往僅通過賬本等現有資料審查無法實現理想的審計效果與目標。為了適應新常態目標下審計工作的發展，尤其是將生態環境審計納入領導干部經濟責任審計范疇內重要評價指標，基層審計機關有效開展生態環境審計，可以從以下六個方面著力改進和加強。

（一）構建生態環境審計“一盤棋”工作格局

面對生態環境審計涉及行業領域多、地域范圍廣等特點，在審計任務繁重而人力資源有限的情況下，必須強化審計組織方式的統籌，積極推進跨專業、跨區域、跨層級審計資源的優化配置。要以深入學習貫徹黨的二十大精神，堅持問題導向，牢牢把握制約經濟社會發展的重點、難點，科學合理安排審計計劃，不斷拓展資源環境審計的廣度和深度，逐步實現對水污染防治、土地礦產資源保護、節能減排大氣污染治理等領域審計的一體化、全覆蓋。按照生態環境審計工作“一盤棋”的要求，特別是要根據生態環境審計項目的特點，統籌調配審計資源，強化審計機關之間的上下聯動和橫向協作，建立完善審計機關之間的溝通協調機制，不斷加強審計成果和信息共享，最大限度地發揮整體合力。

（二）加強對專項資金籌集管理使用的審計監督

近年來，國家對“三農”問題以及環保問題重視程度逐步提高，各項生態環保專項資金無論是從項目數量還是資金額度都在呈日益上升的趨勢，國家治理環境的決心有目共睹。作為確保國家資金安全的監督部門，基層審計部門要充分發揮審計職責，強化對專項資金的監督，將生態環境保護項目資金的籌集、分配、管理使用的規范性以及對環保的保障作用作為重點，結合項目建設，對生態環境保護資金的使用效果審計。重點關注截留、挪用項目資金等重大違法違規行為，全程跟蹤生態環保資金管理使用及績效情況，確保環保資金切實有效發揮應有的作用。

（三）建立健全生態環境審計指標評價運用機制

從目前環境污染層次而言，目前亟待解決的環境污染方面主要包括以下四個方面：一是空氣污染方面；二是水資源污染方面；三是土壤毒素殘留、重金屬污染超標方面；四是污染物處理方面。當然，對于一些特殊行業和地域，還應根據實際情況和評價的需求，增設一些特色化的評價指標。在新審計理念指導下，基層審計部門努力將生態環境保護審計（自然資源資產審計）結果作為領導干部人員任用選拔的重要依據。這樣一來，不僅可以督促領導干部在注重經濟效益的同時，將生態文明建設的各項政策和制度落到實處，而且更有利于生態環境保護審計順利有效開展。

（四）探索創新適應審計工作需要的方式方法

為適應信息化新時代的新需求，基層審計機關要樹立大數據審計思維，積極推廣大數據審計工作模式，注重創新審計方法和手段，助推生態環境保護信息化建設。推進審計監督的全面深入，不斷完善制度和加強管理，堅持問題導向，著力關注和揭示制約阻礙生態環境保護深層次問題，有效提升生態環境保護審計質效。提高內審人員數據分析能力。掌握基本的SQL、ORACLE數據庫的操作方法，達到與生態環境保護相關部門數據互聯互通。審計人員運用信息化技術核查問題、評價判斷、綜合分析能力，協同推進“總體分析、發現疑點、分散核實、系統研究”的數字化審計模式，增強審計監督合力。

（五）注重將績效審計融入生態環境審計全過程

實施生態環境審計要堅持圍繞資金與項目的生態效益、社會效益、經濟效益，牢牢把握資金使用、資源利用、項目建設運營、政策執行以及行政效能等審計角度，科學評估項目管理運營效率性和經濟效益，推動各級政府部門統籌考慮經濟發展與可持續發展，科學決策，杜絕各種以破壞生態資源博取經濟增長的短視行為。例如，在審計城市污水處理設施建設項目時，將項目資金的投入量、管理方式以及資金使用真實性、合規性作為審計基礎，將項目建設情況、投運情況作為審計重點，對項目的環境效益、社會效益、經濟效益多角度全方位分析評價，努力發揮審計機關監督管理職能和服務國家治理作用。

（六）加大基層審計人員的業務技能培訓力度

基于生態環境審計的復雜性和專業性，基層審計機關應加大業務知識培訓力度，切實不斷提高審計人員生態環境審計技術和技巧，運用科學方法分析和解決審計查出的問題。根據新形勢下審計工作業務發展的需求，引進專業人才，不斷優化人員結構，從而確保實現審計全覆蓋。在條件允許的情況下，基層審計機關應聘用水利、礦產、工程、資源、環境等方面的專家，建立專家庫，可以根據審計項目的專業需要，迅速有效地選取合適的專業人員參與審計。同時，促使基層審計人員在干中學、在學中干，在審計實踐中與專家互動交流，拓寬職業視野和知識面，繼而培養一批生態環境保護審計的骨干人才。

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