永不加賦的背后

林鵠

一八九八年，大清光緒二十四年，按照干支紀年又稱戊戌，正當康有為上書要求變法的同時，湖廣總督張之洞刊行了著名的《勸學篇》，核心內容之一是教導國人忠于朝廷。為此張之洞列舉了大清超越歷代王朝的十五項仁政，其中首屈一指的是“薄賦”—老百姓納稅少，主要證據就是康熙五十一年（一七一二）昭告天下的“永不加賦”國策。

張之洞接著指出，清朝另一偉大舉措，是頻繁的全國性蠲免，也就是不定期地在全國范圍內豁免農業稅—盡管稅率已經很低。這是十五仁政中的第二條。

第九條也與此密切相關。歷代遭遇重大自然災害、戰爭等需要國家投入大量計劃外資金的突發性事件時，一般都向老百姓攤派，漢、唐、宋、明莫不如此。比如明朝末年，為了應對山海關外的滿洲和關內的遍地烽火，朝廷向百姓征收的賦稅達到了原定額度的150%，堪稱竭澤而漁，將民眾逼入了絕境。只有清朝，即便國家財政陷入困境，也始終拒絕加重普通民眾的負擔，而將目光瞄準了富裕群體—通過捐納，也就是出售做官資格，來籌集經費。這樣一來，朝廷補上了財政缺口，有錢人得到了夢寐以求的“貴”，而老百姓免除了額外負擔，一舉三得。

總之，在張之洞看來，至少就統治者的“寬仁忠厚”和基層民眾的幸福感而言，清朝不僅是秦漢以降中華兩千年史的巔峰，而且超越了十九世紀中葉以前的西方國家。這樣的看法，并非張氏為了維護清朝統治苦心孤詣編造的謊言，而是晚清、民國乃至今天不少學人的共識。清史研究的開山鼻祖、民國時北大教授孟森先生就在《清史講義》中盛稱：“輕徭薄賦，為清一代最美之大政。”對玄燁之后的清朝皇帝恪守“永不加賦”祖訓，“不敢逾定制一步”，以及康熙、雍正、乾隆三朝的蠲免，倍加贊嘆。

康熙五十一年二月二十九日，玄燁史無前例地宣布：滋生人丁，永不加賦。

中國古代政府收入的主要來源，一是農田的土地稅（田賦，也稱田稅），二是針對成年男性的人頭稅（丁銀），統稱地丁錢糧。前者或者交納糧食，或者折算成銀錢；后者實際上就是每個成年男性對國家應盡的義務，早期一般表現為無償服兵役、從事各種勞動，明代后期到清代，普通老百姓不用再服兵役、勞役等，改為交錢。

圣祖的“永不加賦”政策，意味著今后不管增加多少人口，人頭稅總額保持不變。在人口不斷增加的情況下，每個成年男性要交納的人頭稅自然就不斷減輕。當然，和田賦相比，丁銀總額原本就遠遠偏低，在清政府的收入中比重很小。但另一方面，更重要的是，這也意味著，田賦稅率保持不變。也就是說，清政府做出了一個超越漢、唐、宋、明的莊嚴承諾：只要一個家庭擁有的土地數量不變，需交納的賦稅就永遠不會增加。如果真是這樣，大清的確可以算是中國歷史上最關愛百姓、最仁慈的朝代。

正確認識清代“永不加賦”國策的前提，是弄清楚康熙時期的賦稅是否屬于“輕徭薄賦”。

中國歷史上，每次王朝更替，一般都存在一段相對輕徭薄賦的時期，漢、唐、宋、明莫不如此。然后逐漸層層加碼，稅外有稅，最后民眾不堪忍受，王朝崩潰。取而代之的新王朝又開始同樣的歷程。而清朝是個例外。它擺脫了王朝周期律，直接繼承了明朝末年的重稅。

明朝末年，因為遼東的外患和中原農民起義，朝廷陷入財政危機，龐大的軍費支出落到了百姓頭上。額外增加的賦稅，主要以三種不同的名義征收，統稱“三餉”。首先是萬歷年間為了應對滿洲的軍事威脅，加派的“遼餉”；后來末代皇帝崇禎年間“遼餉”有所增加，又另外征收“剿餉”和“練餉”，即鎮壓農民起義、訓練士兵的軍費。

滿洲入關之初，非常重視政治口號。在官方的政治宣傳中，清兵入關是為了替明朝皇室、臣民復仇，平定李自成等殘酷對待百姓的“流寇”。同時，清廷強調，明朝末年賦稅繁重，百姓生活在水深火熱之中。為了解生民于倒懸，順治初年宣布全面廢除明末加派的“三餉”。但從順治四年（一六四七）開始，萬歷年間加派的“遼餉”改頭換面，悄悄以“九厘銀”的名義進行征收。此外，清初還新增了一些明代沒有的苛捐雜稅，又因為物價大幅上漲，賦稅相應水漲船高，使得清初田賦不僅遠遠超過萬歷前期還沒有加派遼餉時的法定數額，甚至高于萬歷末年的賦額。這種情況一直延續到了康熙時代。

更糟的是，清初的賦稅收入，絕大部分被朝廷拿走了，地方經費大幅壓縮，地方政府陷入了前所未有的窘境。國家賦稅由地方征收，交朝廷的稱為“起運”，留給地方的稱“存留”。滿洲入關后，連年大幅削減存留。順治四年（一六四七），堂堂總督，每個月可支配的各種辦公經費合計僅五十四兩銀子，而知縣才區區八兩。到順治九年（一六五二），又砍掉了近一半，總督也只剩下二十九兩。地方沒錢，但朝廷交辦的任務絲毫不能打折扣，否則會遭受百般凌辱，多有地方官員因此憤而自盡。

康熙三年（一六六四），李自成余部李來亨在湖北茅麓山被圍自焚，全軍覆沒，軍事征服全面結束。但清廷并沒有停下對地方極限施壓的腳步，康熙五年、七年甚至進一步大幅下調存留比例，康熙七年留給地方的賦稅僅為6.4%。這一年，總督每月只能拿到八兩辦公費，知縣才一兩。地方政府除了關門，似乎沒有別的選擇了。在群臣苦苦勸諫下，圣祖仁皇帝終于大發慈悲，同意從康熙九年開始，將存留銀恢復到13% 左右。

不久，吳三桂等三藩叛亂，刀兵再起。歷時整整八年的三藩之亂，延續到康熙二十年（一六八一）才平定。在此期間，僅剩的地方經費（包括官員的俸祿）幾乎全數被國家征用。與此同時，地方政府還必須維持正常運轉，否則官員會被治罪。可想而知，地方官員只能使用非法手段，向老百姓攤派。非法攤派的盛行，給貪官污吏提供了極其方便的作惡機會—他們大可以打著因公的名義，敲詐勒索，搜刮錢財。俸祿以“捐”的名義取消后，地方官員還不能不去上班，理論上只能餓著肚子去了（所謂“枵腹”，當時文獻中頻繁出現的字眼），這使得大批官員明目張膽、肆無忌憚地貪贓枉法。

從順治到康熙，對于不斷裁減存留，一直有官員表示異議，明確向清廷指出這么做的惡果—地方政府的黑幫化。但朝廷堅持既定方針，聲稱迫不得已—全怪拒不投降的南明余孽，還有后來的亂臣賊子吳三桂等人。按照這一邏輯，康熙二十年平定三藩之亂后，應當出現大幅度的政策轉向。的確，此后情況有所好轉，但地方存留比例恢復到20% 稍多一點，就止步不前，成了有清一代的定制。留給地方的所謂20%，還大有貓兒膩。首先，存留銀的絕大部分實際上并不用于地方行政開支，大頭是軍費—各省八旗、綠營駐軍的軍餉及后勤，然后還得維持驛站，剩下的一小部分才屬于地方行政開支。其次，賦稅不能足額征收—由于種種天災人禍，老百姓交不出來，這是中國古代的普遍情況。但清廷并不準備和地方政府按比例分配實際征收數額，而是要求必須足額解送起運數目，剩下的才允許留給地方。這就造成存留常常不足額，低于紙面數字。最后，清代飽受辦公經費困擾的，不僅是地方政府，中央各部門同樣如此。按照法定的財政撥款，中央各部門根本無法維持運轉。于是，中央各部門只能勒索地方政府，這就是清代特有的所謂“部費”。比如戶部（相當于財政部加國家稅務總局）負責地方政府各種開支的報銷，地方每次報銷都必須從嚴重短缺的經費中提取一部分，以自愿捐助的形式交納戶部，作為后者的辦公經費，否則別指望報銷通過。

總之，清初以戰爭為理由對地方財政的掠奪，并沒有隨著戰爭結束而結束。即便進入承平時代，朝廷依然不顧地方死活，將賦稅最大限度地集中到戶部，地方政府正常運作的資金缺口極大。

與此密切相關，清代官員的俸祿極低。一品高官，法定工資每月僅十五兩銀子，最低的九品官則不到三兩，在清初不過比普通體力勞動者一月勞作所得略高。因為官員俸祿來自賦稅，清廷以此自我標榜，宣稱俸祿低微意味著老百姓可以少納稅。如果只是最低條件下維持單個人的生存，哪怕九品官，俸祿也完全可以滿足這一要求。可事實上，即便官員全是大公無私的圣賢，也沒有辦法在這種情況下維持生計。做官需要基本的體面，必不可少的開支比普通人大得多。比如清代規定官員不同場合的服飾，繁縟鋪張，價值不菲，都得自掏腰包。此其一。其二，清代地方官不僅需要養活一家老小，還要自己掏錢聘請師爺、招募奴仆等，缺少這些人，政府就得停擺。單單這部分費用，就遠遠超過俸祿。和清廷宣傳相反，低俸意味著最清廉正直的官員也必須依賴非法收入，才能以清貧的方式養家糊口，才能讓衙門保持運轉。至于饕餮之徒，則可以借機堂而皇之地魚肉百姓。

康熙八年（一六六九）六月，監察官員御史趙璟給剛在上個月擒拿鰲拜、真正開始親政的皇帝上過一道奏章。他舉例說，一個七品知縣，每個月工資剛好三兩整。一家人一天粗茶淡飯，加上喂養馬匹—清代官員只能私車公用，就需要五六錢銀子。“一月俸不足五六日之費，尚有二十余日將忍饑不食乎？”直接跟老百姓打交道的縣級官員，勢必“取之百姓”。縣級以上的府級、省級官員，不直接管理百姓，沒法直接伸手向百姓要錢，“勢必取之下屬”。羊毛出在羊身上，最終都得通過縣級官員，讓百姓買單。

一開始官員們出于不得已，向百姓攤派或接受下屬賄賂，數目不大，只是為了維持生存和衙門運轉。日久天長，非法收入日積月累，數目越來越大，一旦揭穿，就是重罪。既然兩袖清風也得冒這么大的風險，很多官員索性放開手腳，大干一場。于是上下串通一氣，“下官行賄以塞上司之口，上司受贓以庇下官之貪，上下相蒙，打成一片”。上級官員全靠下屬的賄賂才能活下去，對下屬的貪污，少數廉潔的上司只能視而不見，不聞不問，而大多數則選擇沆瀣一氣，撈上一票。

到了康熙末年，低俸問題甚至大大惡化了。地方行政經費長期嚴重不足，各省普遍要求官員捐俸祿，衙役捐工食銀（即工資），填補開支缺口。也就是說，即便這可憐的微薄俸祿，官員們往往也拿不到手。最極端的例子來自湖廣（湖北、湖南）。圣祖的兒子世宗胤禛即位不久，湖廣總督楊宗仁向皇上匯報，兩湖地區大小官員的俸祿和衙役的工食銀（合稱“俸工銀”）已經全部捐出長達十年了。這十年中，這些人沒拿到過一分錢的法定工資。

這種情況下，康熙年間貪污盛行，官員極其腐敗，就毫不奇怪了—甚至常常有人以辦公為名，將大家伙捐出的俸工銀據為己有。康熙三十一年（一六九二），兩江總督傅拉塔在奏折中向皇上坦承：

奴才唯有晝夜銘記圣主所諭力求公正清廉之明訓，益加謹慎，始終不渝。……再將奴才安心居官之情謹奏圣上。奴才先前生計貧寒，后蒙圣恩，以監察御史前往河東鹽差，返回后買房七八十余間，買奴仆百余口以為差役，又買五六十余個漢子田耕種，生活富裕。此皆圣主之恩，奴才甚為知足。蒙圣主體恤，奴才妻子俱隨臣前來任所，家中尚無需消費，將宅地租賃，以收租銀。……奴才幸逢明君盛世，自到任以來，凡舊習之逢承饋贈，人之怨恨，不屑一顧，唯感念圣主無窮之恩，將地方所屬官員每年所送四時禮品及鹽商、各關恭送銀共計數十萬兩，皆拒而未受。……此等未曾受禮之處，諒在圣主訪查之中也。……嗣后無論身任何職，斷不玷辱圣主所諭公正清廉之明訓，勤勉效力。

鹽是生活必需品，歷朝歷代都實行食鹽專賣，這是國家收入的重要來源。河東即山西，是重要的產鹽區。清代在各產鹽區設置了鹽政監察御史，又稱巡鹽御史，作為管理鹽務的最高長官。傅拉塔是滿人，出自八旗之首、皇帝親自統領的鑲黃旗。所謂“以監察御史前往河東鹽差”，就是出任河東巡鹽御史，一個肥缺。兩江總督管轄江蘇、安徽、江西三省，轄區內也有重要產鹽區，即兩淮鹽場。這是中國古代最大的鹽場，分布于江蘇東部沿海，橫跨淮河南北，故稱兩淮。因為在山西撈夠了，傅拉塔表示，自己到兩江總督駐地江寧（南京）后，對下屬以及富甲一方、以揚州為中心的兩淮鹽商（食鹽專賣，由商人向政府承包，分區域銷售），還有三省境內各個征收商業稅的榷關，按照慣例給總督送上的賄賂，一概拒絕接受。即便為此招人怨恨，也不管不顧，勇往直前。

康熙四十八年（一七0九）三月，曹雪芹的祖父曹寅收到皇上朱批：“熊賜履近日如何？”（熊賜履曾任內閣大學士，理學名臣，康熙四十二年致仕，這時七十五高齡，在江寧養老，當年八月下世。對于這樣一個書生，康熙爺也放心不下）他匯報說：“打探得熊賜履在家，不曾遠出。其同城各官有司往拜者，并不接見。近日與江寧一二秀才陳武循、張純及雞鳴寺僧，看花作詩，有《小桃園雜詠》二十四首，此其刊刻流布在外者，謹呈御覽。因其不與交游，不能知其底蘊。”

曹家是皇帝統領的上三旗中正白旗的包衣，即天子家奴，跟圣祖關系非比尋常，因此深得寵信。吊詭的是，曹家本身，就是江南的大蛀蟲。也就在康熙四十八年，奉旨調查虧空的兩江總督噶禮報告說，曹寅、李煦（也是正白旗包衣，曹寅的大舅子，康熙三十一年至六十一年任蘇州織造）每年收入高達銀八十萬兩，即便如此仍大肆侵吞國庫，造成虧空三百萬兩（當然還有其他人的“功勞”）。圣祖朱批：“皇太子、諸阿哥用曹寅、李煦等銀甚多，朕知之甚悉，曹寅、李煦亦沒辦法。”有了這張護身符，直至玄燁謝世，曹、李兩家始終過著“烈火烹油，鮮花著錦”的生活。

此事發生的前一年，堂堂正三品兼禮部侍郎銜（虛銜）的內閣學士宋大業作為欽差，帶著皇上親自書寫的文字，赴湖南祭祀南岳衡山。回京后，宋氏控告偏沅巡撫（雍正二年改稱湖南巡撫）趙申喬不敬之罪八、瀆職之罪六。趙氏上書申辯，說宋大業五年前執行同樣的任務，“一到長沙，虛張聲勢，多方恐嚇臣”，由長沙知府姜立廣做中間人，向他索賄，不給錢就不把御書匾額交出來。趙申喬沒辦法，答應給三千兩，宋氏嫌少，最后加到七千兩才善罷甘休。趙氏只好先挪用湖南國庫的銀子，并按慣例加送價值七百兩的禮品。而宋大業的幕僚劉某、張某又各自張口要一百兩，總共七千九百兩才算把事情平息了。國庫的這個缺口，當然只能通過“派”（找老百姓要）和“捐”（地方官員均攤）這兩種途徑彌補。

沒想到，五年后宋大業又來了，美滋滋地還想再來七千七百兩。這時湖南財政已經到了山窮水盡的地步，“派不可派，捐無可捐”，趙申喬只送了一千兩外加價值一百兩的禮品。宋氏惱羞成怒，于是誣陷趙氏。最后，宋大業被革職，而趙申喬也因行賄降五級留任（職位不動，巡撫本是從二品，降為正五品）。

三藩之亂平定五年后的康熙二十五年（一六八六），戶部庫存銀兩升至兩千六百零五萬兩，超過了戰前有據可查的康熙十二年（一六七三）的兩千一百三十六萬。很快，康熙三十年（一六九一）、三十三年連上三千一百八十五萬、四千一百零一萬兩個新臺階。康熙五十八年（一七一九）達到最高點四千七百三十七萬兩。在盛世光環背后，由于以上討論的原因，百姓生活一直很困苦。

蒲松齡在《聊齋志異》一則故事末尾，以“異史氏”的名義發表評論，提到“甲戌”（康熙三十三年）、“乙亥”（康熙三十四年）時，地方官敲骨吸髓，使出渾身解數逼迫老百姓“捐”出辛辛苦苦種的莊稼，向皇上匯報時稱百姓“樂輸”（樂于上交）。蒲氏的同鄉好友、早已罷官家居的唐夢賚曾路遇十多個因實在“捐”不出來被抓的人，問這些農民犯事的緣由，回答說欠公家的“樂輸”—以為“樂輸”是一種新賦稅的名稱！

而地方財政的窘困，也日甚一日。正如湖南案例所顯示的，由于辦公經費嚴重匱乏，事到臨頭，地方官員往往挪用地丁錢糧，事后再想辦法補上，最終負擔還是落到了百姓頭上。但再怎么壓榨，民眾身上能擠出的油水終究有一個限度。挪用公款補不上，造成虧空，成了全國地方政府的普遍現象。

虧空的原因，圣祖一清二楚。還是康熙四十八年，玄燁在上諭中承認，地方存留除了一減再減的俸工銀，“一絲一粒，無不陸續解送京師”。如有拖欠，絕不放過，非補齊不可。“州縣有司，無纖毫余剩可以動支，因而有挪移正項（即地丁錢糧）之事，此乃虧空之大根源也。”虧空的普遍存在，是吏治敗壞的猛烈催化劑。既然虧空是因公所致，貪官就借公用為名，中飽私囊。比如圣祖南巡，途中所經，地方得承擔相關開支。地方政府焦頭爛額，為籌措這筆從天而降的巨額接駕費用而苦不堪言，而另一方面，官員們趁機揮霍，侵吞國庫，也屢見不鮮。

更有甚者，一些獨具慧眼的巧宦發掘出了虧空的妙用，蓄意制造虧空。比如手氣不好，抽到貧困地區（為了彰顯公平，清代繼承晚明弊政，抽簽分配中下級職位），為了盡早離開沒有油水的地方，聰明人會挪走部分國庫錢糧，造成本來并不存在的虧空。等因此被革職后，馬上補齊虧空，恢復任官資格，然后一力鉆營富裕地方的美缺。再如清代各榷關的長官（稱監督）都是有名的肥缺，按規定任期只有一年。人心不足蛇吞象，眼看任期將盡，金飯碗指顧間易手于人，饕餮之徒急中生智，謊稱虧空，申請留任，要求填補完虧空后再走。康熙末年，蔚然成風。

這就是胤禛繼位時面對的太平盛世。這位有清一代唯一一位不以玄燁為然的皇帝，毅然決定推行其父堅決拒絕的火耗歸公。