黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力:內(nèi)涵辨明與評(píng)估維度

黎芳宇

(中共重慶市委黨校(重慶行政學(xué)院) 馬克思主義學(xué)院, 重慶 400041)

一、引言

黨的二十大報(bào)告明確指出,增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和執(zhí)行力。增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性與增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力是相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系,通過(guò)研究黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力有助于增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性,增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性有助于提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。“法規(guī)的生命力在于執(zhí)行”[1],一分部署還需九分落實(shí),束之高閣會(huì)造成制度浪費(fèi),形同虛設(shè)會(huì)損害制度權(quán)威。目前學(xué)界就黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的研究已經(jīng)取得豐碩成果,但仍需對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力這一概念和內(nèi)涵進(jìn)行清晰界定和精準(zhǔn)分析。因此,對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力進(jìn)行內(nèi)涵辨明并就執(zhí)行力的評(píng)估維度進(jìn)行厘定,有助于加深對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的理解、全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)、促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度優(yōu)勢(shì)更好地向執(zhí)政治國(guó)效能的轉(zhuǎn)化。本文立足于學(xué)界現(xiàn)有研究成果,對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力進(jìn)行剖析,條分縷析至黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力評(píng)估,以期推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)理論研究,并為進(jìn)一步增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和執(zhí)行力提供參考借鑒。

二、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力及其評(píng)估維度的存疑反思

“黨的十八大以來(lái),我們堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo),堅(jiān)持依規(guī)治黨、形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[1]17,接下來(lái),增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力就成為切實(shí)提升黨內(nèi)法規(guī)治理效能的關(guān)鍵因素。黨的十八大以來(lái),習(xí)近平同志就黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行作出重要指示并多次予以強(qiáng)調(diào)。第一,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的重要性。習(xí)近平同志明確指出:“制度一經(jīng)形成,就要嚴(yán)格遵守,堅(jiān)持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒(méi)有例外”[1]140,“制定制度很重要,更重要的是抓落實(shí),九分氣力要花在這上面”[2]。第二,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。一是“嚴(yán)格”,習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào):“以剛性的制度規(guī)定和嚴(yán)格的制度執(zhí)行,確保改進(jìn)作風(fēng)規(guī)范化、常態(tài)化、長(zhǎng)效化,切實(shí)防止‘四風(fēng)’問(wèn)題反彈”[2]434;二是“強(qiáng)化”,習(xí)近平同志指出:“要強(qiáng)化制度執(zhí)行,加強(qiáng)監(jiān)督檢查,確保出臺(tái)一個(gè)就執(zhí)行好落實(shí)好一個(gè)”[2]435;三是“沒(méi)有例外”,沒(méi)有例外主要是指各級(jí)黨組織和黨員對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行應(yīng)是無(wú)差別的,習(xí)近平同志多次強(qiáng)調(diào)“要增強(qiáng)制度執(zhí)行力,制度執(zhí)行到人到事”[2]435,“堅(jiān)持黨紀(jì)國(guó)法面前沒(méi)有例外,不管涉及到誰(shuí),都要一查到底,決不姑息”[1]140;四是“明確”,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行既要明確主體又要明確內(nèi)容,不能模棱兩可,杜絕含糊不清,消除似是而非。習(xí)近平同志要求黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行“要明確責(zé)任主體,確?？蓤?zhí)行”[3],“要把法規(guī)制度執(zhí)行情況納入黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查考核和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉范圍”[1]155;同時(shí)要求“執(zhí)行組織紀(jì)律就要明確”[3]53,可以肯定地說(shuō),執(zhí)行黨的紀(jì)律,不論是政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律等都要明確明晰。第三,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的主體。習(xí)近平同志曾明確對(duì)各級(jí)黨委政府以及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部提出:“切實(shí)強(qiáng)化制度意識(shí),帶頭維護(hù)制度權(quán)威,做制度執(zhí)行的表率。”[2]452第四,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的具體表現(xiàn)。一是“時(shí)時(shí)和處處”,習(xí)近平同志要求:“確保制度時(shí)時(shí)生威、處處有效”[2]452;二是“必執(zhí)和必嚴(yán)”,“落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制,做到有規(guī)必執(zhí)、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)”[4];三是“少數(shù)和多數(shù)”,“把抓‘關(guān)鍵少數(shù)’和管‘絕大多數(shù)’統(tǒng)一起來(lái),以各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭尊規(guī)學(xué)規(guī)守規(guī)用規(guī),帶動(dòng)全黨遵規(guī)守紀(jì)”[4]94。

從目前學(xué)界研究來(lái)看,諸多學(xué)者就黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力展開(kāi)研究,特別是圍繞“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行”與“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”,學(xué)界展開(kāi)對(duì)于“黨內(nèi)法規(guī)”“執(zhí)行”“力”的各種解釋和界定,同時(shí)涉及黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行對(duì)象、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效能、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)干部黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行影響因素等不同維度和視角,出現(xiàn)對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”的不同認(rèn)知和解釋,并未形成共識(shí)。

在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力對(duì)于“黨內(nèi)法規(guī)”的解釋上,學(xué)者們普遍引用道格拉斯·偌斯關(guān)于制度的分析,制度由正式規(guī)則、非正式規(guī)則,以及執(zhí)行制度(或規(guī)則)構(gòu)成。陳敦坤[5]從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析范式出發(fā),認(rèn)為黨內(nèi)制度應(yīng)當(dāng)包含“正式制度的黨內(nèi)法規(guī)與非正式制度的黨德”。張俊龍[6]則對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行廣義和狹義的區(qū)分,認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的內(nèi)容是嚴(yán)格意義上的黨內(nèi)法規(guī)制度,但也會(huì)涉及到黨內(nèi)規(guī)范性文件方面的一些問(wèn)題”。問(wèn)題在于:《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定(試行)》借用《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的定義,那黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力中的“黨內(nèi)法規(guī)”究竟指向什么內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力中的黨內(nèi)法規(guī)與執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的黨內(nèi)法規(guī)之間是什么關(guān)系。

從黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力對(duì)“執(zhí)行”的認(rèn)定上,《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》一書(shū)認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行是“黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)履行職權(quán)職責(zé),推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)落地有效的行動(dòng)”[7]。尚千惠[8]指出“執(zhí)規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)‘落地’的過(guò)程”。陳松友等[9]把黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行細(xì)分為“知規(guī)”“敬規(guī)”“執(zhí)規(guī)”“督規(guī)”4個(gè)方面。宋琳璘等[10]把“文本規(guī)范性”“責(zé)任適當(dāng)性”“監(jiān)督合規(guī)性”“問(wèn)責(zé)可操作性”作為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的評(píng)價(jià)維度。問(wèn)題在于,黨內(nèi)法規(guī)的“制定與完善”“監(jiān)督與問(wèn)責(zé)”“評(píng)估與反饋”是否屬于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的范疇,或者說(shuō)執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)必然要求上訴內(nèi)容和環(huán)節(jié),否則不稱之為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行。

從黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力對(duì)于“力”的認(rèn)定上,目前學(xué)界有以下3種主要的說(shuō)法:一是“能力說(shuō)”,有的學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力就是“將黨內(nèi)法規(guī)從抽象的文本轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)中的行動(dòng)的能力”[11],有的學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的力包括“理解力”“認(rèn)同力”“實(shí)際行動(dòng)力”[12],有的學(xué)者把“各級(jí)黨組織和黨員干部貫徹落實(shí)黨的路線方針、政策決策的能力”定義為中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)行力[13]。二是“效能說(shuō)”,有的學(xué)者指出黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力就是“實(shí)現(xiàn)制度效能的有效轉(zhuǎn)化”[9]24,“增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力,使其效能優(yōu)勢(shì)得到有力轉(zhuǎn)化”[14]。三是“行為動(dòng)力說(shuō)”,潘博等[15]認(rèn)為“保持黨員執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的行為動(dòng)力,是黨內(nèi)法規(guī)得以嚴(yán)格落實(shí)的關(guān)鍵途徑”。問(wèn)題在于,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力中的“力”具體涵蓋哪些“力”,或者說(shuō),哪些“力”直接影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行。再者,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力與中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)行力之間是何種具體的關(guān)聯(lián)。

從黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力主體角度來(lái)看,劉長(zhǎng)秋[16]指出,黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力是“以法的執(zhí)行力的形式體現(xiàn)出來(lái)的黨的政治執(zhí)行力,其形式上是法的執(zhí)行力,但實(shí)質(zhì)上是一種政治執(zhí)行力”,黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力是一種由法的執(zhí)行力所產(chǎn)生的政治執(zhí)行力。金成波等[17]認(rèn)為,黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力包含3個(gè)層面,“黨規(guī)實(shí)施”“黨規(guī)監(jiān)督”“黨規(guī)追責(zé)”,三者共同建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力。石佑啟等[18]指出,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力是黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)的效力,既包括自愿履行,稱之為自執(zhí)行力,也包括強(qiáng)執(zhí)行力,稱之為他執(zhí)行力。宋超[19]認(rèn)為,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力主要指黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的“規(guī)法意識(shí)”和“依規(guī)導(dǎo)向”?；谏鲜鲅芯?黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力究竟是自在還是自覺(jué),是各級(jí)黨組織和全體黨員所產(chǎn)生的力還是黨內(nèi)法規(guī)制度本身具有的力。問(wèn)題在于,實(shí)踐中黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體既可能是力的生產(chǎn)者也可能作為力的承載者。黨內(nèi)法規(guī)由特定主體制定同時(shí)吸納黨內(nèi)各級(jí)組織和全體黨員的首創(chuàng)智慧,所以黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的生產(chǎn)者。同時(shí),制定黨內(nèi)法規(guī)的主體作為執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的對(duì)象,無(wú)差別地遵守黨內(nèi)法規(guī),是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的承載者。通過(guò)分析可以得出,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力涵蓋黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體的執(zhí)行力和黨內(nèi)法規(guī)客體的遵守力,那問(wèn)題是,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力和黨內(nèi)法規(guī)遵守力的區(qū)別與聯(lián)系在何處。徒法不足以自行,黨內(nèi)法規(guī)制度不能天然生成執(zhí)行力,那黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力和黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力之間的聯(lián)系和區(qū)別又在何處。

從黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行對(duì)象的界定上,李新剛[20]把“黨內(nèi)法規(guī)”作為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的對(duì)象。梁瑞英[21]則認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行有賴于“形成制度認(rèn)同,讓黨員干部更好地知法、信法、守法”。李拓[22]提出“當(dāng)制度制定出來(lái)以后,關(guān)鍵在于干部對(duì)制度的遵守”。邵帥[23]在分析黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行文化匱乏的成因時(shí)指出,“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力,在一定程度上存在黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行‘認(rèn)識(shí)不清楚’‘思想不認(rèn)同’或‘認(rèn)同不穩(wěn)定’等問(wèn)題”。可見(jiàn),上述觀點(diǎn)把黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行對(duì)象分為黨內(nèi)法規(guī)制度、黨員干部、普通黨員3個(gè)類別。問(wèn)題在于,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的對(duì)象究竟是黨內(nèi)法規(guī)制度,還是黨員干部或普通黨員。若是黨內(nèi)法規(guī)制度,那么黨員干部或普通黨員與黨內(nèi)法規(guī)制度之間有何關(guān)聯(lián)。

三、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力及其相關(guān)概念的闡明

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力作為一個(gè)特定的概念,可以從“黨內(nèi)法規(guī)”“執(zhí)行”“力”3個(gè)維度分別闡釋黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的內(nèi)涵,同時(shí)闡明黨內(nèi)法規(guī)的“執(zhí)行主體”“執(zhí)行對(duì)象”“執(zhí)行力”等概念的內(nèi)涵,有利于深入解剖“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”的內(nèi)在意涵與實(shí)踐旨趣。

(一)各級(jí)黨組織和全體黨員:黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的主體

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的主體為各級(jí)黨組織和全體黨員,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體具體而非抽象、現(xiàn)實(shí)而非文本所產(chǎn)生的一種力。具體到不同類型的黨內(nèi)法規(guī),黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力主體應(yīng)為特定的黨組織和黨員。

第一,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力≠黨內(nèi)法規(guī)制度本身的執(zhí)行力。黨內(nèi)法規(guī)制度本身所具有的執(zhí)行力是指黨內(nèi)法規(guī)在治理、約束、激勵(lì)對(duì)象上所具有并產(chǎn)生的“力”,而黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力是執(zhí)行主體因?qū)h內(nèi)法規(guī)的實(shí)際執(zhí)行而產(chǎn)生的“力”,同樣是“力”卻具有不同的性質(zhì)。從實(shí)踐來(lái)看,黨內(nèi)法規(guī)制度本身的自律性、規(guī)范性、實(shí)踐性、抽象性、泛適性會(huì)對(duì)執(zhí)行主體產(chǎn)生影響,但必須經(jīng)由黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體的執(zhí)行行為,不會(huì)因?yàn)橹贫缺旧矶烊蛔詣?dòng)形成執(zhí)行力。習(xí)近平同志多次強(qiáng)調(diào)要防止黨內(nèi)法規(guī)制度成為“稻草人”“紙老虎”,皆是強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度本身的執(zhí)行力必須經(jīng)由制度治黨、依規(guī)治黨的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐才能轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。

第二,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力≠黨內(nèi)法規(guī)制度遵守主體的遵守力?？v深推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐,黨內(nèi)法規(guī)制度遵守主體的遵守力是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的前提基礎(chǔ),黨內(nèi)法規(guī)制度遵守主體的遵守力和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力呈正相關(guān)的關(guān)系,黨內(nèi)法規(guī)制度遵守主體的遵守力越高,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力越高。黨內(nèi)法規(guī)制度遵守的主體并不等同于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的主體,因此,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力不等于黨內(nèi)法規(guī)制度遵守主體的遵守力。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力生成于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的過(guò)程之中,源于從紙面到地面的執(zhí)行效能。黨內(nèi)法規(guī)制度遵守主體的遵守力并非一定生成于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的過(guò)程之中,往往源于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度所具有的政治性、執(zhí)行性、規(guī)范性、科學(xué)性的內(nèi)在服從與認(rèn)同。特別是實(shí)踐中黨內(nèi)法規(guī)制度遵守主體并不具備執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)際職責(zé)和現(xiàn)實(shí)權(quán)利,并不是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的主體。所以,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力和黨內(nèi)法規(guī)制度遵守主體的遵守力之間有聯(lián)系更有區(qū)別,前者的提升有賴于后者的提升。

第三,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力≠黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督主體的監(jiān)督力。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào):“抓好法規(guī)制度落實(shí),必須落實(shí)監(jiān)督制度,加強(qiáng)日常督察和專項(xiàng)檢查?！盵1]155事實(shí)證明,若強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督的針對(duì)性、精準(zhǔn)性和有效性,實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)督結(jié)果的充分運(yùn)用,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力將得到極大提升。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力不等于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督主體的監(jiān)督力,原因主要在于以下兩點(diǎn):首先,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的主體與黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督的主體不完全重合;其次,提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督主體的監(jiān)督力有助于提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力,但黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督主體的監(jiān)督力不構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的內(nèi)在范疇,只能作為影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的重要因素。

第四,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力≠黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任主體的引領(lǐng)力。黨的十八大以來(lái),黨中央以上率下、以身作則,為不折不扣地執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)做出最好表率和示范。從系統(tǒng)論的視域看黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力,若黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力是一個(gè)完備科學(xué)的系統(tǒng),那么黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任主體的引領(lǐng)力就是這個(gè)系統(tǒng)中關(guān)鍵重要的一環(huán),依靠這個(gè)引領(lǐng)力將遵守力、運(yùn)行力、監(jiān)督力、協(xié)同力、反饋力、創(chuàng)新力等密切地聯(lián)系在一起,共同助推黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力提升。從場(chǎng)域論的角度看黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力=全域+持續(xù),黨內(nèi)法規(guī)責(zé)任主體的引領(lǐng)力=場(chǎng)景+延伸?；谶@種內(nèi)在構(gòu)成的差異,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力更具有聚合性、公共性、多元性,其場(chǎng)域重疊交互,比如,執(zhí)行有力得益于示范引領(lǐng),執(zhí)行有序得益于結(jié)構(gòu)優(yōu)化,執(zhí)行有效得益于主體認(rèn)知,執(zhí)行有為得益于責(zé)任匡正。

(二)具體的黨內(nèi)法規(guī)制度:黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的對(duì)象

從“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行”字面意義來(lái)看,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行就是執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī),因此,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的對(duì)象是具體的黨內(nèi)法規(guī)制度,而不是各級(jí)黨組織和全體黨員。毋庸置疑的是,各級(jí)黨組織和全體黨員影響著黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)際執(zhí)行,但并非作為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的對(duì)象,而是作為黨內(nèi)法規(guī)被執(zhí)行制度所約束、治理、激勵(lì)的對(duì)象而存在。黨內(nèi)法規(guī)制度體系的科學(xué)性、規(guī)范性、系統(tǒng)性程度越高,越有利于促進(jìn)被執(zhí)行制度約束、治理、激勵(lì)對(duì)象的遵守。從實(shí)踐上看,黨的優(yōu)良傳統(tǒng)與作風(fēng)、黨性、黨德、政德等不屬于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的對(duì)象,雖然“依規(guī)治黨在某種程度上是對(duì)依法治國(guó)的一種制度模擬”[24],但很明確的是,黨的政策、黨的文件、國(guó)家法律文件等亦不屬于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的對(duì)象。從執(zhí)行保障的層面來(lái)看,作為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行對(duì)象的具體制度,主要是指黨內(nèi)法規(guī)制度和執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的制度。黨內(nèi)法規(guī)制度與執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的制度同屬于制度范疇,執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的制度是影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的重要一維。

理解“具體的黨內(nèi)法規(guī)制度”應(yīng)當(dāng)包含“真善美”的制度價(jià)值或制度倫理要求,“真善美”的黨內(nèi)法規(guī)制度是探討黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的基本前提。作為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行對(duì)象的制度應(yīng)當(dāng)是“真善美”的制度,所謂“真”,黨內(nèi)法規(guī)旨在踐行黨的宗旨,更好堅(jiān)持“人民至上”的價(jià)值理念;所謂“善”,黨內(nèi)法規(guī)旨在推動(dòng)良法善治,以更加完善的黨內(nèi)法規(guī)體系為執(zhí)政治國(guó)提供制度保障;所謂“美”,黨內(nèi)法規(guī)旨在形神兼?zhèn)?形成以“黨言黨語(yǔ)”為核心的語(yǔ)言范式和“1+4”為框架的結(jié)構(gòu)形態(tài)?！罢嫔泼馈钡狞h內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)相對(duì)穩(wěn)定、相對(duì)完備,突出“針對(duì)性和指導(dǎo)性”[1]118,有利于緩解黨內(nèi)法規(guī)從“紙面到地面”的沖力,相對(duì)穩(wěn)定與相對(duì)完備的黨內(nèi)法規(guī)減少制度執(zhí)行中的隨意性、主觀性,維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威的同時(shí)降低黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行成本。當(dāng)然,隨著黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力不斷提升,實(shí)踐一次次更新制度理論,推動(dòng)著黨內(nèi)法規(guī)的守正創(chuàng)新。

(三)前提、過(guò)程、效能:黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的接續(xù)

探討“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”,實(shí)則為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體作用于黨內(nèi)法規(guī)制度的變現(xiàn)過(guò)程。這里的“變現(xiàn)”從時(shí)間邏輯上看就包含著“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行前提—黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過(guò)程—黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效能”3個(gè)步驟的接續(xù)。需要注意的是,“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過(guò)程”與“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行”是有所區(qū)別的,“黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行”包含黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過(guò)程、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行宣傳、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評(píng)估等。其中,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督主體、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行評(píng)估主體不等同于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過(guò)程主體、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行宣傳主體。因此,把“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過(guò)程”與“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行”進(jìn)行界分,既有助于精準(zhǔn)把握“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過(guò)程”的內(nèi)涵,又為研究“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”怯魅。

從黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行前提來(lái)說(shuō),黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力離不開(kāi)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的意愿和能力,這是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的基礎(chǔ)和必要條件。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行意愿包含主客觀兩個(gè)維度:一是主觀意愿,可以視之為主動(dòng)執(zhí)行;二是客觀意愿,可以視之為被動(dòng)執(zhí)行。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行能力包含執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)所需要的本領(lǐng)、才能、條件和性格等,具體而言主要指黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體的領(lǐng)悟力、判斷力、協(xié)調(diào)力和統(tǒng)籌力,而外在的執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行資源、執(zhí)行信息、執(zhí)行文化等只有在影響執(zhí)行主體的行為時(shí)才能作為“執(zhí)行力”的構(gòu)成要件。一般而言,執(zhí)行意愿和執(zhí)行能力是研究黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的起點(diǎn)。

從黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過(guò)程而言(見(jiàn)圖1),黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過(guò)程不同于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行前的執(zhí)行準(zhǔn)備,也不同于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行后的監(jiān)督與評(píng)估。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過(guò)程連接黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行意愿、能力與黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行實(shí)現(xiàn)、實(shí)效。因此,針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估時(shí)間節(jié)點(diǎn)的困擾和紛爭(zhēng),筆者認(rèn)為,黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估應(yīng)主要指向黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行后評(píng)估,而非黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行前評(píng)估。黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估應(yīng)當(dāng)注重執(zhí)行過(guò)程中的實(shí)效,而非執(zhí)行主體的能力與意愿。

注:筆者自制圖1 黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過(guò)程示意圖

從黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效能來(lái)看,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效能實(shí)際是執(zhí)行主體通過(guò)執(zhí)行行為產(chǎn)生的效能,換言之,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行是黨內(nèi)法規(guī)制度優(yōu)勢(shì)向治國(guó)理政效能轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實(shí)表達(dá)。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效能不同于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過(guò)程,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過(guò)程強(qiáng)調(diào)運(yùn)用、使用、作用,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效能強(qiáng)調(diào)效果、效率、效益。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行能力不同于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的效果,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行意愿不同于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的效果,從一定的意義可以推斷,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效能=黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行能力+黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行意愿。“有的法規(guī)制度意識(shí)淡薄”“堅(jiān)決糾正無(wú)視制度的現(xiàn)象”“對(duì)制度缺乏敬畏,根本不按制度行事”,這些習(xí)近平點(diǎn)名批評(píng)的問(wèn)題屬于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行意愿的缺失?！白銎饋?lái)掛空擋”“執(zhí)行不力、落實(shí)不好”,這些習(xí)近平點(diǎn)名批評(píng)的現(xiàn)象都直指黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行能力的匱乏。因此,提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行能力與執(zhí)行意愿是增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的重要方法。

綜上,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力是指黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體把黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)范轉(zhuǎn)化為執(zhí)政治國(guó)行動(dòng)的意愿、能力、效能相互統(tǒng)一的系統(tǒng)整體。

四、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力評(píng)估的二維視角

開(kāi)展對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的評(píng)估,可以從時(shí)空和系統(tǒng)兩個(gè)維度切入。時(shí)空貫通于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的全過(guò)程和全領(lǐng)域,豐富黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力評(píng)估的力度和深度。系統(tǒng)貫通于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的局部與整體,豐富黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力評(píng)估的厚度和效度。

(一)從時(shí)空的視角評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力

從時(shí)空上說(shuō),任何事物都蘊(yùn)含時(shí)間和空間兩個(gè)維度。因此,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力要衡量黨內(nèi)法規(guī)“從紙面到地面”的時(shí)間力度,這是評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的時(shí)間之維,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力要衡量黨內(nèi)法規(guī)“從紙面到地面”的內(nèi)容深度,這是評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的空間之維。

從黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的時(shí)間之維來(lái)看,影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力高低主要取決于兩個(gè)方面:一是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的速度,即黨內(nèi)法規(guī)嵌入治國(guó)理政、黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨務(wù)關(guān)系的反應(yīng)速度,解決黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中的阻滯、停頓、拖延等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題;二是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的持久度,即黨內(nèi)法規(guī)嵌入治國(guó)理政、黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨務(wù)關(guān)系的持久程度,解決黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中的淺嘗輒止、半途而廢等實(shí)際困境。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的速度越快、持久度越高,黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力越強(qiáng)。當(dāng)然,一味追求速度和持久度不符合黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力發(fā)展的規(guī)律,速度與持久度應(yīng)當(dāng)與黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過(guò)程相協(xié)調(diào)、相一致、相銜接。欲速則不達(dá),提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力必須尊重黨內(nèi)法規(guī)生命周期,正視黨內(nèi)法規(guī)制度的事實(shí)解釋力與現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性,實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行與黨內(nèi)法規(guī)制度完善的協(xié)同發(fā)展。遲到的正義非正義,提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力必須精準(zhǔn)把握黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的行為時(shí)限,既要避免同實(shí)踐“搶跑”又要回避過(guò)程“中止”,保證執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的速度和持久度切合執(zhí)政治國(guó)的實(shí)踐。

從黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的空間之維來(lái)看,影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力大小主要取決于兩個(gè)方面:一是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的覆蓋面,即黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體對(duì)執(zhí)行內(nèi)容、執(zhí)行方式、執(zhí)行對(duì)象、執(zhí)行時(shí)效等的認(rèn)識(shí)和實(shí)際執(zhí)行的全面性,解決黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中“選擇性執(zhí)行”“變通執(zhí)行”等執(zhí)行不力的問(wèn)題;二是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的精準(zhǔn)性,即黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體對(duì)執(zhí)行對(duì)象、執(zhí)行內(nèi)容、執(zhí)行方式、執(zhí)行時(shí)效等的認(rèn)識(shí)和實(shí)際執(zhí)行的精準(zhǔn)性,解決黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中“錯(cuò)位執(zhí)行”“規(guī)避執(zhí)行”等執(zhí)行偏差的問(wèn)題。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的全面性越高、精準(zhǔn)性越強(qiáng),那黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力就越強(qiáng)。

因此,評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力應(yīng)當(dāng)緊扣黨內(nèi)法規(guī)的時(shí)間之維與空間之維,細(xì)化到速度、持久度、全面性、精準(zhǔn)性4個(gè)方向。其中,速度、持久度、全面性、精準(zhǔn)性之間緊密關(guān)聯(lián),共同助力于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行。

(二)從系統(tǒng)的視角評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力

經(jīng)過(guò)上文分析,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行從過(guò)程的視角可以分為前提、過(guò)程、效能相互統(tǒng)一的系統(tǒng)整體。因此,評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力亦可從前提、過(guò)程、效能3個(gè)維度展開(kāi)。

從黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的前提出發(fā),以黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的意愿和能力作為評(píng)估的兩個(gè)方向。其中,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的意愿和能力作為評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的主觀因素。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的速度、持久度、全面度、精準(zhǔn)度是評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的重要遵循,但是上述4個(gè)指標(biāo)只有在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體具有意愿和能力的前提下才具有評(píng)估的可能性和意義。雖然在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過(guò)程和執(zhí)行實(shí)效中能夠評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力,但卻是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體意愿和能力施之于執(zhí)行行為的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。因此,評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力,不能忽視從黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體的意愿和能力構(gòu)建指標(biāo),如影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體意愿與能力的文化環(huán)境、資源調(diào)配等。

從黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的過(guò)程出發(fā),黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過(guò)程作為前提與效能的中介,評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌主體對(duì)制度的實(shí)際執(zhí)行和實(shí)際執(zhí)行中的速度、持久度、全面性、精準(zhǔn)性。其中,由于黨內(nèi)法規(guī)具有的組織性和執(zhí)政性,黨內(nèi)法規(guī)自施行之日起天然具有執(zhí)行力,并不會(huì)隨著黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體的意愿產(chǎn)生較大的波動(dòng),并不因?yàn)橹黧w不愿意執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)而不執(zhí)行。因此,評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過(guò)程更注重執(zhí)行的具體行為,特別是執(zhí)行行為是否具體,避免執(zhí)行過(guò)程的懸浮。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中的速度、持久度、全面性、精準(zhǔn)度貫穿于一次次黨內(nèi)法規(guī)的具體執(zhí)行中,其效力在不斷地顯現(xiàn),推動(dòng)著黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的優(yōu)化增強(qiáng)。

從黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的效能來(lái)看,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的效能是執(zhí)行主體意愿能力和實(shí)際行為共同作用的結(jié)果。與黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過(guò)程不同的是,評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效能更注重結(jié)果導(dǎo)向,一問(wèn)黨內(nèi)法規(guī)制度優(yōu)勢(shì)是否更好轉(zhuǎn)化為治理效能,黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的過(guò)程就是管黨治國(guó)能力的提升過(guò)程;二問(wèn)黨內(nèi)法規(guī)制度優(yōu)勢(shì)是否更好應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整沖擊,“提升制度效能、發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)”[25],這是習(xí)近平總書(shū)記高度重視的問(wèn)題?；诖?以效能為具體評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)可以建構(gòu)如下4個(gè)具體指標(biāo):一是在堅(jiān)持和完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)方面,是否扭轉(zhuǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)淡化虛化弱化邊緣化傾向,黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會(huì)號(hào)召力是否大為提高;二是在提振黨員干部精氣神方面,是否激發(fā)黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性與責(zé)任性;三是在改進(jìn)黨風(fēng)政風(fēng)民風(fēng)方面,是否有效破解群眾急難愁盼的問(wèn)題,黨風(fēng)政風(fēng)是否煥然一新,社會(huì)風(fēng)氣得以明顯好轉(zhuǎn);四是在推動(dòng)黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展方面,是否發(fā)揮執(zhí)政治國(guó)的工具理性,為黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供重要制度保障。

五、結(jié)語(yǔ)

“制度如果只體現(xiàn)在口頭話語(yǔ)和物理客體中,就是‘死的’。所有這些表象,唯有在實(shí)際的人類行為中被不斷地‘喚醒’,才不會(huì)喪失主觀的實(shí)在性”[26],制度的生命力在于執(zhí)行,黨內(nèi)法規(guī)唯有在實(shí)踐中不斷地被“喚醒”,才能更好增強(qiáng)執(zhí)政治國(guó)的自覺(jué)性和堅(jiān)定性。黨內(nèi)法規(guī)作為執(zhí)政治國(guó)的重要制度安排和實(shí)踐,其執(zhí)行力建設(shè)一直是黨高度關(guān)注的重點(diǎn)。黨的二十大報(bào)告指出:“我們解決了黨內(nèi)許多突出問(wèn)題,但黨面臨的執(zhí)政考驗(yàn)、改革開(kāi)放考驗(yàn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)、外部環(huán)境考驗(yàn)將長(zhǎng)期存在,精神懈怠危險(xiǎn)、能力不足危險(xiǎn)、脫離群眾危險(xiǎn)、消極腐敗危險(xiǎn)將長(zhǎng)期存在。”[27]這樣的形勢(shì)之下,黨更加需要嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度并不斷增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力,以黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力評(píng)估推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)體系的豐富和發(fā)展,為持之以恒推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨,深入推進(jìn)新時(shí)代黨的建設(shè)新的偉大工程提供堅(jiān)強(qiáng)的制度保障。