區域環境協同立法的差異性與統一性

孟春陽， 陳沫霖

（江西理工大學法學院，江西 贛州 341000）

2015年修訂的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）將環境保護等領域立法權下放，立足于特色立法和精準立法的地方環境保護法規數量激增，提升了法律的實效性，推動了生態文明建設。但是地方立法適用地域性與生態環境整體性之間的矛盾、地方之間環境經濟社會發展的競爭關系以及制度化的協同保障機制的缺乏，使得地方環境立法無法有效地兼顧生態環境的整體性與流動性的自然屬性，與生態環境空間難以形成有效的銜接，進一步加深了地方環境法治之間的沖突。習近平總書記在黨的二十大報告中明確提出要深入實施區域協調發展戰略。良好的區域生態環境狀況是區域協調發展的重要生態保障，區域的生態環境治理需要地方環境立法從整體性和系統性進行考慮。在現有的立法體制機制下，區域協同立法既能立足于地方環境法治文化彰顯地方環境立法特色，又能推動區域環境法治的互補與協調，尋求區域環境治理價值目標的統一，是解決跨行政區域環境及區域協調發展問題的最優解。

一、區域環境協同立法的問題提出與概念闡釋

（一） 我國環境立法現狀檢視

1. 國家層面的環境統一立法難以兼顧地方生態環境的特殊性和差異性

首先，國家層面的環境統一立法的重點是具有共性的突出環境問題。國家宏觀層面的立法超越了地域之間的差異性，更加側重于對具有共性及一般性的環境問題進行調整與規范[1]。對于未上升至全國范圍的區域性環境問題，國家層面的環境統一立法無法給予及時有效的回應。其次，立法者認知的局限性致使立法具有滯后性。生態環境問題往往在成為具有普遍性、廣泛性的問題后才能進入國家立法的視野，從而具有統一立法的可能。統一立法的滯后性加大了環境治理的難度，提升了環境治理的成本。地方環境立法雖同樣存在滯后性問題，但相較于國家統一立法制定與修改的繁瑣性與復雜性而言，其更具有便利性。最后，國家層面的環境統一立法難以兼顧地方差異性生態環境保護需求。生態環境兼具生態整體性與地域差異性的特點，不同地方的環境實際特點與保護需求存在差異。國家層面的統一立法難以立足于地方實際狀況將生態環境的互補性功能發揮到最大，也難以滿足地方生態環境保護的差異性需求。地方環境立法以國家環境統一立法為依據，立足于地方環境治理需求，具有國家環境統一立法無法達到的優勢。因此，為充分發揮國家層面環境立法的指導作用和地方環境立法的精準實施功能，國家層面環境統一立法在目標定位上需要涵蓋地方環境立法的要求，使國家統一立法和地方立法之間達到互動互補的動態平衡。

2. 地方環境立法的地域色彩和價值偏好加深了立法碎片化的趨勢

地方環境立法的地域特色使地方立法之間呈碎片化的趨勢。地方環境立法往往立足于本地域的生態環境重點問題和重點要素展開，很少兼顧整體的生態環境狀況。雖然山水林田湖草沙系統性保護的概念被一再提及，但受行政區劃的地域限制和地方保護主義的利益考量，地方立法機關在實際立法過程中依然更加側重于本行政區域內的生態環境保護，對跨行政區域污染處理與環境保護問題少有提及。

地方環境立法的價值偏好使其難以達到生態環境整體性保護的要求。生態環境受天然稟賦的影響呈現了明顯的地域特色，區域內的生態文化也因天然稟賦的差異呈現多樣化的特征。地方立法主體在立法過程中受地方經濟發展水平、開放程度、人文素養等方面的影響，使地方環境立法呈現不同的價值偏好。這種價值偏好進一步加深了立法的碎片化趨勢，導致地方環境立法之間的沖突問題難以有效化解，阻礙了生態環境整體性保護進程的推進。

（二） 區域環境協同立法的提出

鑒于國家層面環境統一立法的普遍性和地方環境立法的分散性特點，尋找既能順應生態環境特色，又能適應權力基礎和制度基礎的新型環境立法機制成為理論界和實務界的努力方向。

在區域協同立法的實務化方面，2006 年東北三省初創立法協作機制，簽訂了我國首個區域性立法協作協議——《東北三省政府立法協作框架協議》。此后東北三省政府以促進東北老工業全面振興為主題，在促進非公有制經濟發展、構建誠信社會、新農村建設等領域開展立法協作實踐，對東北振興起到了重要的促進作用。經濟的高速發展推動了環境法治的協同進程。許多地方對經濟發展和環境保護之間的關系缺乏深入認識，以重工業發展換取地方經濟增長，導致我國的大氣污染程度持續加重并呈現區域性特點。2013年國務院發布的《大氣污染防治行動計劃》中第八條規定建立區域協作機制，統籌區域環境治理。區域環境協同立法開始進入實務視野。隨后，2014 年長三角地區以大氣污染防治為契機，以構建常態化的立法協同機制為目標，先后出臺了《關于深化長三角地區人大工作協作機制的協議》《關于深化長三角地區人大常委會地方立法工作協同的協議》等規范性文件，以三省一市人大及其常委會為協同立法主體，先后就大氣污染、水污染等領域開展協同立法實踐[2]。針對長三角大氣污染防治問題，上海市率先制定并出臺《上海市大氣污染防治條例》，設專章規定了“長三角區域大氣污染防治協作”，而后其他三省相繼制定或修改本省大氣污染防治領域立法。長三角各地方出臺的條例既有統一性的示范性條款又有各省市差異性的特色性條款，形成了一種協調互補的協同立法模式，推動跨行政區域立法由協作走向協同，為區域環境協同立法提供了寶貴的實踐經驗。京津冀協同發展作為重大國家戰略，良好的生態環境是其協同發展的重要基礎。2015 年中共中央政治局通過的《京津冀協同發展規劃綱要》指出要在重點領域率先取得突破，其中包括生態環境保護領域。隨后，京津冀聯合出臺框架協議《關于加強京津冀人大協同立法的若干意見》，確立以協同立法工作座談會為協同立法的常態化工作機制，將生態環境保護作為重點領域開展協同立法實踐，并陸續建立了信息共享、溝通協商、常態化法規清理等協同立法保障機制[3]。2020 年5 月1 日，由京津冀三地同步起草、修改與通過的《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》在京津冀同步實施。該條例在文本上采用相同的篇章體例結構并設第四章專章規定區域協同，被視為京津冀首部協同立法的實質性成果，也是我國第一部對環境污染防治作出全面詳細規定的區域性協同立法，真正實現了區域協同立法中的“協”與“同”。

區域環境協同立法雖在實務界已率先展開探索，但在我國法律層面并未形成完備的體系化規定。《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等國家統一立法雖對區域聯防聯控作出了規定，但規定過于原則化，在地方立法實踐中可操作性不強。中共中央2021 年1 月印發的《法治中國建設規劃（2020—2025 年）》中提出建立健全區域協同立法工作機制。2022 年3 月11 日修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）首次將協同立法寫入法律，賦予地方根據區域協調發展需要開展協同立法的權力，但對協同立法的運行模式與保障機制等問題則并未規定。2023年修訂的《立法法》同樣對區域環境協同立法作出了原則性的規定，雖具體內容有待未來進一步規定與完善，但其法律地位與價值意義毋庸置疑。

（三） 區域環境協同立法概念闡釋

“區域協同立法”概念被正式確定前，理論界在其概念表述上存在一定爭議。王臘生認為地方立法協作是區域內地方立法機關的共同立法[4]。宋方青等認為“協作”一詞存在缺失立法依據與權限等問題，傾向適用“區域立法合作”表述[5]。王小萍使用“區域立法協同概念”強調立法共同性及共同目標的實現[3]。為準確把握區域環境協同立法內涵，下文將區域環境協同立法拆分為“區域”“環境”“協同”三個關鍵詞進行探討。

第一，“區域”。“區域”為地區范圍，其自然環境和人文環境與周圍地區存在明顯差異。環境治理中的“區域”以生態環境為單元，強調區域內生態環境的整體性與生態要素之間的關聯性，而非人為劃分的行政區劃[6]。“區域“更加貼合環境協同立法的生態環境整體性要求，其范圍既可以是多個行政區域組成的城市群生態系統，也可以是江河湖海等完整的流域生態系統。2021 年3 月1 日起施行的《中華人民共和國長江保護法》是我國第一部專門的流域立法，在空間上以自然生態區域為單元跨越了行政區劃界限，推進了流域系統的整體性保護與流域內各省份的平衡性發展，取得了良好的實施效果。

第二，“環境”。《環境保護法》第二條對“環境”的概念及其范圍已作出明確規定。區域環境協同立法中的“環境”應與《環境保護法》中的界定相同，即影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的整體。區域環境協同立法要求地方立法機關在立法權限范圍內，對區域的生態環境整體或相關環境要素進行協同立法保護。

第三，“協同”。協同是區域環境協同立法的關鍵所在。“協同”一詞在中國傳統文化中存在三種釋義：一是作動詞指團結一致、共同合作的行動；二是雙方或多方協調，達成和合的狀態；三是團結統一的宏偉意圖表達[7]。將“協同”一詞代入立法語境進行分析：首先，協同立法并未創制新的立法主體。協同立法的主體仍為各地方立法機關，且各地方立法機關間地位平等。其次，“協同”強調各地方立法機關應當基于區域整體協調發展的理念，在立法過程中通過一定的組織形式平等協商、一致行動，推動地方之間的資源共享，保障區域協同立法機制發揮其應有功能。最后，“協同”的結果要以法律規范的形式展現出來。有學者認為協同立法是最后形成一致的行為規則的共同立法[4]，這種觀點忽視了地方實際情況與治理需求的差異性。區域環境協同立法最終呈現的地方性法規在內容上應當“求同存異”，而非完全一致。“協同”能夠準確反映區域范圍內各地方之間的關系，是實現區域發展的目標的新途徑[8]。

綜上所述，區域環境協同立法指跨行政區劃的地方立法主體或某一完整的生態系統涉及的兩個或兩個以上地方立法主體，在立法過程中平等協商、互相配合，制定相對統一的地方環境立法的法律活動。

二、區域環境協同立法價值性分析

長期以來學術界將經濟發展作為區域法治理論研究的關注重點，相對忽視被我國行政區劃制度所割裂的生態環境。區域環境協同立法正是地方立法主體為回應跨行政區域環境治理需求在實踐中探索出的立法機制，對我國生態文明建設具有重要意義。

（一） 生態環境的自然整體性與行政區域化差異性的統一

生態是各種生態要素相互統一、相互依存以實現循環發展的自然有機鏈條。生態系統整體性與局部性并存、系統性與復雜性兼具的特點，使得統一立法無法滿足生態環境保護實際需求。而生態系統的整體性、環境價值的統一性及環境治理的趨同性使得環境立法相對于其他事項更具有協同立法的必要。傳統地方環境保護分散立法模式忽視了生態系統的整體性與系統性，面對跨行政區域污染問題，分散立法模式不僅治標不治本，還會出現地方間相互推諉的情況，不利于環境污染的治理與生態可持續發展。區域環境協同立法機制能夠調和區域生態環境的整體性與行政區域化差異性之間的矛盾，有效地解決環境污染所面臨的跨行政區域難題，實現生態環境的自然整體性與行政區域差異性的統一。

（二） 環境立法模式的新形態與區域環境法治的推進

生態環境整體性與差異性并存的特點和系統性與復雜性兼具的治理需求推動著環境立法模式的轉型。行政區劃體制的穩定對于我國的政治制度具有全局性意義[5]，不可任意修改。在維持我國現行立法體制與行政區劃體制穩定的前提下，地方立法機關對跨行政區域生態環境問題協同立法，彌補了國家層面的環境統一立法與地方分散立法在生態環境治理上的不足。這樣既能夠以法治推動環境治理進程，又能夠尊重不同地方的省情與市情，不因協同立法而損害地方利益。區域環境協同立法作為區域生態環境高質量發展的重要保障，不僅完善了區域環境法治體系，確保區域內生態環境保護工作的有序開展與推進，還能夠消除地方之間相關環境保護規范的矛盾與沖突，為區域環境保護規范相互協調奠定制度基礎，推進區域環境法治的統一[9]。

（三） 環境法治治理體系和治理能力現代化的體現

1999年，“依法治國”被正式寫入《中華人民共和國憲法》，我國開啟了法治建設的新篇章。生態環境作為人類生存和發展的基礎，環境保護工作也被納入法治軌道。2015年《立法法》的修改關注到了地方之間的差異性，為使設區的市能夠針對本行政區域內的實際情況與發展需要精準立法，賦予了設區的市城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護三方面的地方立法權，推動了我國法治建設的進一步發展。隨著跨行政區域污染問題頻發，環境協同治理成為破解區域污染治理難題的關鍵。在上位法并未規定跨行政區域地方立法權的情況下，我國部分區域探索出地方協同立法方式，有效解決了我國地方面臨的跨行政區域治理難題。區域協同立法優化了立法資源配置，體現了我國的立法技術的進步，是實現治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。

三、區域環境協同立法的差異性基礎

我國理論界目前對區域環境協同立法的制度研究大多從統一、共同的角度出發，忽視了我國法律體系本身蘊含的差異性思維及制度演變與實行過程中的地方差異性。

（一） 區域環境協同立法本身蘊含的差異性思維

從時間維度上，環境保護理念隨著我國發展階段的變化而不斷改變。自中華人民共和國成立至改革開放時期，為解放和發展社會生產力讓中國人民富裕起來，我國以重工業發展為重心力求經濟迅速發展。但當時對生態環境保護問題未予以足夠重視，加之環境保護立法與政策的不完善，導致我國經濟發展與生態環境保護之間的矛盾逐漸加劇。1972 年，中國出席聯合國歷史上首次召開的關于環境問題的專門會議——人類環境會議，意識到我國的環境污染問題已相當嚴重。1973 年國務院召開第一次全國環境保護會議，將環保提上國家管理的議事日程[10]。第二次全國環境保護會議將環境保護確立為我國的基本國策。1979年頒布的《環境保護法（試行）》以立法的形式對生態環境保護問題進行規范與保障，自此拉開了我國環境法治的序幕。在可持續發展理念提出后，我國環境立法速度加快，針對多種環境要素進行立法保護[11]。2015 年《立法法》的修訂推動了環境保護的地方化與精準化。在這一發展階段，我國的生態環境質量得到了顯著提升。近年來，地方從生態系統的整體性出發，開展跨行政區域環境協同立法實踐，有效解決跨行政區域環境問題，推動我國生態環境保護工作邁上新臺階。

在空間維度上，我國《立法法》規定的兩級立法體制及我國所實行的行政區劃體制都表明立法者在設計之初即考慮了地方差異性。我國的行政區劃體制是以一定的自然和人文地理為基礎，在充分考慮歷史淵源、人口密度、經濟條件、民族分布、文化背景等各種因素的情況下進行的分化過程[12]，在劃分時就已經納入了差異性考量。《立法法》賦予了省、自治區、直轄市及設區的市地方立法權，并對地方性法規作出了定位。從其規定中的“根據本行政區域的實際情況”“地方性事務”“根據本地方的具體情況和實際需要”等表述來看，不論是何種類型的地方立法均須立足于本地方的實際情況，即《立法法》在制定時便預留了地方基于差異性因地制宜的立法空間。

（二） 區域環境協同立法形成過程中的地方差異性

區域環境協同立法在形成過程中體現出了不同區域之間的生態環境差異性。如京津冀與長三角兩個區域的協同立法就是以不同的污染現象為契機產生的。京津冀的重化工產業聚集度高且污染物排放強度大，其風速、氣溫、地形、植被等自然要素以及京津冀較大的人口密度與較高的能源消費等多方面因素導致京津冀大氣污染嚴重[13]。京津冀在區域協同立法雛形形成后，首先就大氣污染防治問題進行協同立法實踐。長三角與京津冀同樣嚴重的大氣污染問題使長三角的協同立法從理論層面走向了實踐層面[14]。長三角地處長江流域，其協同立法實踐除了關注大氣污染問題，還著重關注水污染防治問題。三省一市相繼通過了促進和保障長江流域禁捕工作的相關決定，并就長江船舶污染防治問題進行協同立法，為長江水域環境保護提供立法保障。

（三） 區域環境協同立法實行過程中的地方差異性

協同立法建立在地方立法之上，需要各地方立法實行過程中的協調配合。基于生態環境的系統性及地方環境治理需求的趨同性確定環境協同立法的區域范圍后，地方立法主體需兼顧環境整體性與不同地方間的差異性實行協同立法。例如整體流域系統內存在上中下游之分，不同河段的實際情況雖密切相關，但仍存在一些保護需求上的差異。區域環境協同立法所追求的協調統一并非無差異，而是原則性、指示性條款及基礎性法律術語等應保持一致，具體實施性條款則基于區域內各地方差異性分別制定。

區域環境協同立法立足于地方差異性，在尊重差異的基礎上尋求統一。一方面，區域環境協同立法中各地方立法機關立足于本地方生態環境實際特點，使各地方立法不會因協同立法失去本有的地方環境立法特色。另一方面，以差異性為基礎的區域環境協同立法有利于促進區域環境法治之間的互補與協調發展，推進生態環境的可持續發展，提升了環境治理能力與治理體系的現代化水平。

四、區域環境協同立法的統一性追求

基于區域內生態環境差異性與整體性并存的特點，區域環境立法兼具差異性與統一性悖論。區域內各地方生態環境功能上的互補性及立法價值與程序上的統一性使得各地方在協同立法上具有統一性追求。

（一） 區域環境協同立法的功能互補性

生態系統為人類生存和發展提供了所需的服務及環境，主要包括供給服務、調節服務、支持服務和文化服務等，為人類社會發展提供了物質基礎[15]。在區域范圍內，因地方經濟發展水平和生態環境實際特點不同，各地方的功能定位看似不同實則互補。比如黃河流域作為一個完整的流域系統，上游要注重發展生態經濟強調保護好“中華水塔”，中游要緊抓能源開發、農業生產、水土保持與污染防控之間的關系協調發展，下游以防洪、保護濕地和生物多樣性為重點[16]，上中下游在各自功能定位下共同守護中華民族的母親河。除流域系統外，以城市群結合成的區域同樣如此。京津冀為調整區域經濟結構與空間結構在《京津冀協同發展規劃綱要》中明確了京津冀整體及京、津、冀各自的功能定位，由河北省承擔京津冀生態環境支撐區的功能[17]。區域環境協同立法應以地方功能定位為基礎，在立法過程中求同存異，保障地方互補性功能的實現。

（二） 區域環境協同立法的價值統一性

區域內各地方針對環境問題能夠相互溝通協同立法歸因于價值追求上的統一性。首先，區域環境協同立法是解決區域環境污染問題的有效舉措。區域生態環境保護問題因污染物的流動性與擴散性特點不能僅依賴單個行政區域治理，而需要以區域整體為單位協商防控。其次，區域環境協同立法以各地方整體合力推動區域生態環境保護，能夠鞏固環境污染治理效果、提高區域環境污染治理能力。最后，區域環境協同立法推動區域生態環境可持續發展，開拓了中國環境法治現代化新道路。生態環境保護領域的協同立法實踐，為區域環境法治與中國環境法治現代化創造了新思路，為區域經濟、區域文化等更多領域的協同發展提供了示范經驗。

（三） 區域環境協同立法的程序統一性

為切實提升環境治理效能，各地方立法主體之間應當依靠統一的程序保障地方協同立法的步調一致。區域環境協同立法在實踐中存在兩種方式，一種為地方行政機關間協議，另一種為地方權力機關間協議[3]。東北三省于2006 年制定了《東北三省政府立法協作框架協議》，確定采取緊密型、半緊密型與分散型三種方式跨行政區域協作立法[5]。京津冀則將協同立法上升至地方權力機關，通過了《關于加強京津冀人大立法工作協同的若干意見》。后期多次召開的京津冀協同立法工作座談會不斷完善京津冀協同立法工作機制，明確了推進立法協同工作的綜合部門，建立了立法工作聯席會機制、聯合擬法機制、立法信息及時通報交流機制等一系列協同立法程序[18]，保障地方在協同立法過程中的充分交流與互動。

各地方對良好生態環境的需求決定了區域環境協同立法價值追求的統一性。生態環境的功能差異性與互補性決定了協同立法更有利于促進區域環境的協調發展與可持續發展，通過統一的立法程序對區域環境協同立法進行規范，保障價值統一性與功能互補性的實現。

五、差異性基礎下區域環境協同立法的機制實現

我國目前區域環境協同立法研究過分追求立法事項、立法內容、立法程序等的統一性，而忽視其中的差異性基礎。區域環境協同立法中的統一性應建立在差異性基礎之上，即在堅持本地方生態環境差異與特色的基礎上與其他地方進行協商，并追求區域整體環境利益的統一性與最大化。下文將從運行路徑、運行程序與運行機制三個方面論述差異性基礎下區域環境協同立法機制應如何建構與實現。

（一） 區域環境協同立法的運行路徑

作為跨行政區域立法主體在環境保護領域的實踐與探索，區域環境協同立法如何兼顧生態環境的整體性與地域差異性是其面臨的首要問題。區域環境協同立法在實踐中存在地方權力機關間協議與地方行政機關間協議兩種，實踐中區域環境協同立法主體為地方人大及其常委會和地方政府。《地方組織法》和《立法法》肯定了省級、市級行政區人大及其常委會有權協同立法，縣級以上地方人民政府可以建立協同發展工作機制，但對協同立法具體應如何運行并沒有明確規定。為明確區域環境協同立法的運行路徑需要對地方立法權限進行梳理。《立法法》對地方立法的權限作了原則性的規定，并根據地方性法規規定的事項內容將其定位為實施性、自主性與先行性三種立法類型。實施性立法側重在上位法基礎上結合地方特色進行細化具體化；自主性立法突出地方精準立法，彰顯地方立法的特殊性；先行性立法是先行先試權限的體現，意在以點帶面，推動國家立法。在地方立法權限范圍內，實施性立法主要解決國家立法的統一性與地方事務特殊性的關系，體現了協同立法的精神。地方立法按照既有權限和程序可實現協同立法的目標，但要避免出現重復性立法、同質性立法等現象。自主性立法強調地方立法機關在法律授權的范圍內進行自主性立法時，要兼顧地方性法規之間的協調，兼顧不同地域之間地方立法的互補作用，實現價值目標的統一，是立法過程中關注的重點。先行性立法是在出現立法空白領域時發揮地方立法的先行示范作用，此類需要關注的社會問題往往具有普遍意義，需要國家層面統一立法。

（二） 區域環境協同立法的運行程序

由于在我國現行法律制度體系下沒有區域統一立法機構存在的空間，區域環境協同立法仍由各地方立法機關遵循地方立法的一般程序，即草案的提出、審議、通過、公布、備案五個步驟，但在此基礎之上應將協同貫穿立法程序的全過程。在草案的起草階段，可以先由區域內各地方立法機關分別起草，再通過召開聯席會議等方式進行協商調整；或者由相關機構在掌握各地方環境狀況與立法相關信息的基礎上統一起草，形成統一的示范性文本[19]，再在地方立法聯席會議上由各地方共同審議，并經表決后通過。由于地方立法聯席會議并非地方立法程序中的法定表決機構，在聯席會議通過后，各地方還需分別經各自的立法表決程序后才能在本行政區域內公布并施行。在備案階段，各地方除依照法律規定報有關機關備案外，還可以采取“交叉備案互審”，向區域內其他地方的有關機關備案[20]，進一步確保各地方立法的協調性與合法性，推進生態環境法治統一建設。

（三） 區域環境協同立法的運行機制

區域環境協同立法的運行依賴于有效的機制保障，應建立系列協同立法運行機制確保其能夠切實發揮應有的作用。

1. 區域立法機關常態化交流機制

生態環境保護要常抓不懈久久為功。區域環境協同立法機制作為彌補國家層面環境統一立法的局限性、實現生態系統整體性與行政區劃差異性相統一的機制，是基于生態環境特性所必須長久存在的。跨行政區域協同立法取得良好效果的前提在于交流，為此有必要建立區域立法機關常態化交流機制。目前協同立法實踐多以定期召開聯席會議或座談會等方式實現協同立法中的溝通與協商。聯席會議機制作為一種協商交流機制，能夠使各地方立法主體充分表達出各自的利益訴求，并在吸收整合后匯聚為地方共識。聯席會議機制在我國區域協同立法實踐中發揮了很大作用，但由于缺少相關法律支撐，其只能作為一種溫和的協商交流機制，不具有長期性。因此應完善相應的制度設計，明確規定聯席會議的召開期限、議事范圍、議事程序等使聯席會議機制制度化、具體化，保障區域環境協同立法主體間交流的常態化。

2. 區域環境協同立法信息保障機制

區域環境協同立法中各地方立法主體之間的信息共享與交流是影響協同立法內容及其實施效果的關鍵因素。為保障區域環境協同立法取得良好實施效果，應建立貫穿于區域環境協同立法全階段全過程的信息保障機制。在區域環境協同立法準備階段，各地方立法主體應將本地方準備的立法資料、立法計劃等相關信息向區域內其他地方立法主體公開，通過信息的共享與交流減少地方之間的立法沖突，提高協同立法效率[21]。在區域環境協同立法實施后，信息共享與交流能夠使各地方及時掌握區域環境協同立法的實施效果，對于實施過程中出現的與預期不符的新情況及時溝通并協商解決。區域環境協同立法信息保障機制能夠推動地方立法主體間的信息共享與深入交流互動，確保區域環境協同立法切實發揮其保障與促進區域生態環境良好發展的作用。此外，各地方立法機關還能夠通過信息的共享總結與交流協同立法經驗，提升未來協同立法質量。

3. 區域環境協同立法監督與問責機制

立法監督是對區域環境協同立法的活動及結果的監督。一方面，要對區域環境協同立法的起草、審議、公布的立法全過程進行監督；另一方面，要對區域環境協同立法是否超越了法定的立法權限進行監督。我國現行立法體制下，區域環境協同立法本質上仍然屬于地方立法，地方立法主體的協同立法活動應在其立法權限范圍內進行，且出臺的地方立法不能違背《環境保護法》等相關上位法。除監督機制外，還須建立區域環境協同立法問責機制，加強立法者的責任感。我國現行問責方式主要是針對違反法律的問責，但這種問責方式在地方立法中可操作性不強，無法有效解決當前地方立法中存在的立法效率低下、立法沖突等問題。因此，應以政治問責彌補法律問責的空當，將地方立法工作人員在立法過程中的立法效率以及所制定的規范的合理性等指標納入政治問責范圍[22]，保障區域環境協同立法工作在各地方落實到位。

4. 區域環境協同立法法律實效評價機制

建立區域環境協同立法法律實效評價機制有利于各地方立法主體及時掌握環境協同立法在本地方的實施情況，并根據評價結果及時對立法進行修改與完善。區域環境協同立法法律實效評價應包含環境與協同兩個方面內容。環境的變化是區域環境協同立法實施效果最直觀的體現。各地方應針對環境要素建立統一的指標評價標準與評估體系，把各地方區域環境協同立法出臺前后相應環境要素指標變化作為檢驗協同立法實效性的標準之一。協同性是區域環境協同立法評價的另一關鍵要素。相較于一般的地方環境立法，區域環境協同立法是多個地方立法主體基于共同的價值追求所進行的立法活動。因此，協同性是協同行為有效性與協同立法結果有效性的實質保障。協同性評價應包括立法過程、制度規則、實施效果等多層次評價，通過協同性評價反思區域環境協同立法的協同性是否實現，推動區域環境協同立法從“形式上的協同”走向“實質上的協同”[23]。

六、結 語

區域環境協同立法作為區域法治理論在生態環境領域的探索，是基于生態環境的整體性特點而建立的解決跨行政區域環境保護問題的有效法治手段。推動建立差異性與協同性相統一的區域環境協同立法機制，既能彰顯地方環境立法特色，立足于地方環境法治文化，又能形成區域環境法治的互補與協調，不因協同立法損害地方利益，使地方失去其立法特色。在《立法法》《地方組織法》已明確肯定區域協同立法效力的背景下，通過進一步明晰現行法律規范下區域環境協同立法的運行路徑、運行程序與運行機制，確保區域環境協同立法能夠有效推進并取得良好的社會實效，促進區域生態環境的協調發展與可持續發展，建設人與自然和諧共生的美麗中國。