我國政策性銀行分類管理與分賬核算的改革現狀、問題及建議

許盈盈

本文介紹了國外政策性銀行實現分類管理、分賬核算的經驗，梳理了我國政策性銀行成立的背景，實現分類管理、分賬核算的進程與現狀，總結了目前面臨的主要問題，最后提出了相應的意見建議。

一、國外政策性銀行分類管理、分賬核算的改革經驗

政策性銀行作為現代金融體系的重要組成部分，在發達國家、新興經濟體和欠發達國家都廣泛存在。由于英美等國市場經濟較為成熟，政策銀行體系偏弱，相對而言，作用并不突出。而在德國、日本、韓國等二戰后經濟快速恢復并迅猛發展的國家，政策性銀行發揮了重要作用，為戰后重建提供了強有力的支撐。隨著世界金融市場的不斷演變，這些政策性銀行普遍遇到了體制機制的問題，后續又通過改革和轉型實現了更好的發展。他們的成功經驗具有較高的參考價值與借鑒意義。

（一）德國經驗

復興銀行是一家致力于重建德國工業和經濟的銀行，它于1948年正式成立。復興銀行在戰后德國經濟的快速崛起中發揮了重要作用，但隨著經濟環境和資金需求的變化，復興銀行與商業銀行業務重合度越來越高，與商業銀行的不正當競爭關系使其廣受質疑。為適應新的競爭環境，復興銀行不得不進行改革。經過重組，新成立的子公司承接了全部的政策性業務，母公司僅開展自營性業務。通過母子公司的安排，復興銀行有效地解決了政策性與自營性業務分業經營以及與商業銀行之間的不正當競爭問題。這也為監管機構執行分類監管提供了便利。

（二）日本經驗

日本政策性銀行的種類繁多，涵蓋了各個領域。他們為不同領域的客戶提供高質量的金融服務，對于日本的經濟恢復與騰飛起到了至關重要的作用。政府在日本政策性銀行的職能中起主導作用。例如，立法明確政策性銀行的職能，靈活調整政策操作方向，制定私有化方式縮小信貸規模，統籌安排重組和取消等。

（三）韓國經驗

1954年，為推動戰后經濟復蘇，支持朝陽產業的快速發展，韓國產業銀行應運而生。作為韓國唯一的政策性金融機構，它在國民經濟發展和金融產業發展過程中扮演了引導者的角色，影響力巨大。在運營管理方面，韓國產業銀行通過設立不同的賬簿，實現了分賬管理的要求。政策業務與自營性業務在同一機構混業經營，自營性業務納入市場賬戶，承擔風險，政策性業務和政府補貼納入國家賬戶。通過這種方式韓國產業銀行可以在保持政策性業務穩定性的同時深入開展市場化業務。

（四）國際經驗總結

總而言之，借鑒國外的經驗，合理處理政策性銀行政策性和自營性業務的方法一共有三類：一類是母子公司的運作模式即兩類業務分別劃分到不同的實體進行經營來實現兩類業務的有效管理；一類是政府及時根據經濟需要對政策性銀行的業務范圍進行干預與調整的模式，政策性銀行更多扮演政府部門的角色；最后一類是允許同一個實體同時開展兩種業務，但分類管理、分賬核算，并對這兩種業務進行獨立監督。從提升政策性銀行的運作效率，降低監管漏洞方面來看，第一類與第三類均較有可操作性，也更符合市場經濟的運行規律。

選擇母子公司模式，會涉及組織機構調整、人力資本需求增加、法律程序變化等復雜因素，成本相對較高。而選擇分賬模式只需要對內部管理制度進行部分調整，是一種成本相對較低的轉型模式。目前，我國三大政策性銀行的改革正朝著分賬模式邁進。

二、我國政策性銀行分類管理分賬核算改革的進程和現狀

（一）我國政策性銀行產生的背景與目前亟須改革的原因

1994年以前，工農中建四大銀行的業務受到政府的嚴格管控，處于一種既受政策支持又受商業驅動的狀態。然而，隨著政府的干預、國家產業結構的調整以及銀行自身經營不善，大量不良貸款接連暴露。為了推動我國經濟發展，1994年，政府將四大行的政策性業務剝離，成立了三家政策性銀行，專營政策性業務，有效地解決了國有商業銀行兼營政策性和商業性業務所帶來的目標不明確、運營效率低下以及管理體系僵化等問題，使得經濟發展更加有序、高效。自成立以來，政策性銀行致力于發揮逆周期調節作用、對重點領域和薄弱環節進行資金支持，促進了經濟社會持續健康發展。但隨著時間的推移，為彌補政策性業務的虧損，政策性銀行逐步開始拓展自營性業務，政策性和自營性業務的界限開始模糊。由于政策性業務和自營性業務之間的風險傳播，部份政策性銀行不良率攀升，同時因政策性銀行的貸款利率一般較商業銀行低，存在監管盲區。

（二）分類管理、分賬核算的提出

2014年和2015年，國務院批復了3家政策性銀行的改革總體方案，《方案》指出，“要明確政策性業務與自營性業務的界限，強化政策性銀行的政策職能定位。為防止政策性業務與自營業務之間的風險轉移，有效開展資金監管，合理評估政策性業務與自營業務不同經營性質的實際情況，有必要對政策性業務與自營業務實行分類管理、分賬核算”。2021年3月，《政府工作報告》就在“深化財稅金融體制改革”工作中明確提出“推進政策性銀行分類分賬改革”；7月6日召開的國務院金融委會議也再次強調，“要堅持依法合規，完善規則制度，一行一策，從增量改革入手，漸進式、分步驟推進存量業務改革，實現業務分類管理分賬核算，有序提高透明度，強化資本約束，加強風險管理，健全激勵機制，壓實機構主體責任”。2022年中央巡視組對部分政策性銀行進行了巡視督查，分類管理分賬核算作為了督查重點，對于未達到要求的銀行均提出了整改意見。

（三）分類管理分賬核算的必要性及目前進展情況

政策性金融運作過程中可能會有一定的損失，鑒于當前政府財政狀況，國家不能無限制地向政策性銀行注入資本，因此，政策性銀行必須實現自身的可持續發展，具備“自給自足”的能力。一方面，要充分發揮政策性銀行的作用，確保國家賦予的職能得以履行；另一方面，還需要引入一定的市場化手段，拓展自營性業務增加資本，創造利潤反哺政策性業務，實現政策性銀行的可持續發展。

采取分類管理分賬核算的制度安排，不僅能夠有效地劃分兩類業務，還能夠有效地阻止道德風險的發生，降低金融尋租的可能性，提高財政資金的利用效率，促進金融市場的公正競爭，從而為構建多元化、多層次的銀行發展格局奠定良好的基礎。三家銀行正全力推進分類管理和分賬核算的改革。

三、分類管理、分賬核算面臨的主要問題

（一）缺乏相關法律規定

根據國際上的慣例，政策性業務特點是貸款貼息、財政補助、政府承擔貸款無法及時回收的損失。目前，我國還沒有制定相應的法律來確定政策性業務的范圍，僅依據政府發布的規范性文件和行政許可來判定，顯而易見，仍然缺乏對其約束法律條文。同時此類政策性文件一般為涉密文件，知悉范圍有限，甚至連部分政策性銀行的員工都不清楚政策性業務與自營性業務劃分的原則。

政策性銀行立法的缺失已經制約和影響了政策性銀行的作用發揮與后續發展。一方面，由于政策性業務有著自身的特點，如果片面地執行與傳統的商業銀行相同的法律法規，政策性銀行業務發展以及針對他們的監管工作必然遇到很多現實的問題。另一方面，因政策性銀行資金來源有別于商業銀行，對盈利水平的要求也相對較低，往往在貸款利率報價水平上有一定的優勢，商業銀行以存在不正當競爭、擾亂金融市場秩序為名向監管機構與銀行業協會進行“投訴”的事件也時有發生。

（二）缺乏統一的分賬核算規則和辦法

在運作過程中，政策性業務與自營性業務之間的關系密切而復雜，從資金籌集、成本核算到利潤構成，是一個緊密相連的整體。政策性銀行信用評級為國家主權級，資金主要來源于金融債，因金融債評級與國債一致，故發行成本相對較低。理論上講基于發債的資金應該用于開展政策性業務，但目前來看，自營性業務也依靠發債資金；因為政策性銀行一套班子負責全部的業務，工資薪金、差旅費、折舊費等費用也無法精確區分；政策性業務與自營性業務都會衍生出企業存款，企業存款如何區分值得商榷；政策性銀行的中間業務收入應該如何劃分也沒有明確的規定。

因分攤規則不同，三家政策性銀行兩類業務會計報表編制的規則并不統一。從目前中國進出口銀行的處理模式來看，對于可以直接進行兩類業務劃分的均先直接劃分，如信貸、貿易融資、股權投資、同業等資產，按照分類規則逐筆明確分類。對于固定資產、在建工程、使用權資產等無法直接劃分的資產，則通過不區分的過渡科目進行歸集，在形成報表時，按照該時點自營性與政策性業務資產總額的占比進行分攤。收入支出類的分類方法也是如此，能直接對應至單筆業務的收入與支出，依據單筆業務分類進行歸集，如貸款利息收入、信用減值損失、稅金及附加、評估費或律師費等，對于員工工資、房屋折舊等無法區分的費用則歸入不區分費用，最后形成報表時按照各類業務資產總額占全量期末資產總額的比例分攤。

（三）缺乏完善的系統支持

現代銀行業務地開展高度依賴信息技術，銀行的日常運行已經離不開信息技術支撐。分賬核算更是需要強大的系統支持，目前政策性銀行普遍存在信息系統不完善的情況。據了解，政策性銀行核算部門仍需手工編制兩類業務的報表，因此兩類業務報表僅按月提供，無法按日生成，而報表的數據質量直接依賴于編制人員的業務水平。為做到較為精準的分賬核算必須開發一個具有強大兼容性的的信息技術系統。

（四）業務素質和管理能力不足，難以有效實施分類管理分賬核算

首先，實施分類管理分賬核算需要財務人員具備專業知識和技能。財務人員需要掌握會計、稅法、財務管理等方面的知識，同時需要具備較強的責任心。然而，部分政策性銀行的財務人員缺乏相關的專業知識和技能，無法正確理解和執行分類管理分賬核算的規定，導致財務數據的準確性和完整性受到影響。

其次，分類管理分賬核算需要財務管理人員具備較強的組織和協調能力。財務管理人員需要制定具體的分賬核算方案，并且要監督和指導各部門執行落實，確保財務信息的及時、準確、完整。然而，很多政策性銀行的管理人員缺乏這方面的經驗和能力，導致分類管理分賬核算無法得到有效實施。

此外，分類管理分賬核算還需要財務人員具備良好的溝通和合作能力。在分賬核算過程中，財務人員需要與其他部門的員工密切合作，及時了解各部門的業務情況。然而，很多財務人員對具體業務不夠了解，無法與其他部門的員工有效溝通和協作，這也導致財務數據的及時性和準確性受到影響。

四、分類管理分賬核算的意見建議

（一）健全和完善法律法規，從法律層面規定政策性業務與自營性業務區分的原則

根據國外政策性銀行的經驗，兩類業務范圍的界定要以法律作為支撐。為了更好地推動政策性銀行的改革，必須迅速制定相關的立法，清晰地劃分出政策性、自營性等不同類型的業務，并且為它們的經營活動提供合理的規范，從而讓其能夠更好地遵守相關的法律規定，實現自我約束、自主決策和健康發展。建議根據“法律定框架、監管部門定具體范圍”的要求，嚴格限制自營性業務的范圍，并且對它們的規模進行有效的管理，以免影響到政策性銀行的正常運作。

（二）制定國家財務會計主管部門和銀行監管部門認可的分賬核算規則和辦法

兩類業務分類核算的過程中，政策性銀行運用了較多的分攤方法，更偏向于管理會計，一般管理會計的信息主要用于內部管理和內部決策。而兩類業務分賬核算所獲得的財務信息需向主管部門、監管部門報送，并且需對外披露，屬于財務會計的范疇。財務會計的開展必須有明確的核算辦法進行指導，故建議積極將兩類業務核算過程中遇到的問題向國家財務會計主管部門反饋，爭取由國家財務主管部門制定和印發《政策性銀行分賬核算實施意見》。政策性銀行僅需按照該核算實施意見執行即可，這也將使得政策性金融機構分賬核算的方法得到統一，增加政策性銀行間兩類業務賬務信息的可比性。當然，在政府部門發布相關規定之前，政策性銀行可以自行探索研究并制定本單位的分賬核算辦法，以便指導本單位分賬核算。

（三）建立完善的信息支持系統

創新和發展信息化建設，將兩類業務的分類核算嵌入業務系統，減少人工判斷已成為政策性銀行的當務之急。信息支持系統除了能達到一般銀行業務需要的功能外，需要做到一是從源頭上確保兩類業務的分類準確，目前大部分是根據員工的人為判斷來區分兩類業務，存在一定的操作風險，較為科學的方法為通過員工錄入的貸款信息，由系統自動判斷兩類業務的歸屬。二是業務處理過程中也涉及較多的人工計算，如一個客戶既有政策性業務又有自營性業務，則對應貸款的律師費就需要人為計算并分攤。信息系統應該具備提示并按一定規則分攤的功能。第三，由于經濟和社會的快速發展，政府支持的重點領域正在不斷變化，政策性銀行的服務范圍也應動態調整，所以信息系統的建設必須有一定的兼容性，以確保其運作的有效性。

（四）提升財會人員綜合素質

為實現分賬管理分類核算，就需要培育復合型的財務管理人才，不僅需要掌握管理與財務知識，更需要對政策性銀行業務及工作流程有充分地了解，同時具備較強的溝通與協調能力。建議政策性銀行在人才培養方面，多管齊下，通過線上線下培訓、以老帶新、“雙向選擇”、多崗位歷練等方式，培養業財融合型的財務管理人才，這樣才能更好地實現分賬核算目標。

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作者單位：中國進出口銀行浙江省分行