多中心區域協同發展的挑戰與應對

周靜

為進一步促進區域高質量協同發展，本文以分析歐洲發達經濟體推行區域多中心主義遇到的挑戰及內因為基礎，為做好協同發展的頂層設計、建立更有力的實施保障機制提出對策建議。

一、區域多中心主義的概念及意圖

（一）歐洲區域多中心主義的概念

多中心主義（polycentrism）是1999年歐盟發布的《歐洲空間發展展望》所提倡的區域空間范式，這標志著多中心區域發展模式從單純的理論和經驗觀察，上升為一種重要的區域政策。政策強調，實施區域合作的城市，可以提升伙伴城市的各自績效，區域作為一個整體會產生更強的經濟外部效應。

“均衡可持續的多中心發展”被認為是歐盟空間規劃的里程碑，是歐洲向世界推廣其區域空間模式和公平共享發展價值觀的一種方式。歐盟通過建立扶持基金扶持中等門戶城市的發展，幫助他們參與全球化市場競爭，成為國際化大都市。通過積極推進歐盟區域高鐵網絡建設連接各主要節點城市，使得500公里內的出行可以基本依賴高鐵。通過推動節點城市內部整合和城市之間外部協作兩種方式提高區域整體經濟競爭力和增長潛力。通過既刺激這些地區的“經濟之母”地區發展，也鼓勵體系中部分處于薄弱環節的地區更具競爭力的方式，實現區域“經濟整體性”（economic whole）。

英國著名城市學家彼得霍爾認為在全球化和信息化時代的背景下，單純極化與擴散的區域空間結構逐漸被網絡化的、多中心的空間關系所取代，世界城市的職能不再集中在一個重要的城市，而是在區域的核心城市間分散融合，形成高度一體化的區域城鎮體系。他認為多中心大都市區（polycentric metropolis）或稱多中心巨型城市區域（polycentric megacity region， MCR）是21世紀世界城市發展的一種新形態，也是未來發展的趨勢。

（二）多中心區域政策干預的意圖

是否應以行政之手干預區域非均衡格局和社會兩極分化格局，還是信奉市場經濟完全自由化發展，很大程度上是由不同國家不同政治思想決定的。西方發展經濟學中對二元經濟及其轉型的理論研究揭示了政策干預可以起到的調節作用，對區域政策有較強的借鑒意義。劉易斯的二元經濟模型描述了在（農業）勞動力具有無限供給的經濟中，（工業）經濟部門是如何通過資本積累而發展，并逐漸吸收農業的剩余勞動力，直至該經濟體轉化為一元經濟。該理論指出，資本積累是否充足是成功轉型的關鍵。英國工業革命初期原始積累實證了這種迫切性，讓一部分人先富起來，形成更多的投資投入創新促進經濟進步。在絕大多數二元經濟國家的發展初期，經濟的迅速發展與收入分配極化的關系正向相關。庫茲涅茨通過對發達經濟體二元經濟演變分析所總結的“倒U形”曲線揭示，隨著經濟達到相對發達程度，分配不均會有所停滯；進入經濟發達階段，不均會減弱，也就是基尼系數下降。但在西方經濟發展實踐中，解決公平問題不是靠自然而然的過渡，而是受凱恩斯主義影響，通過政府和社會的積極干預，普遍提高社會福利支出，消除工業化和城市化帶來的不利影響，提高大部分公民收入在國家不斷增長的收入中所占的比例，對高收入者形成法律和政治壓力，從而使得社會收入分配轉向公正，從而使二元經濟完成轉型。

經濟史的分析給我們兩點重要啟示：在經濟發展的初級階段，需要鼓勵市場競爭和資本積累。只有通過充分的競爭，才能使有優勢的經濟部門、經濟主體有能力不斷投入創新，創造更多剩余價值，實現滾動發展。即在經濟發展初級階段，區域內多中心城市之間首先要充分競爭，使一些資源稟賦和發展機遇俱佳的城市發展壯大，形成比較優勢，甚至成為國家級甚至國際級大都市。但完全自由市場化的發展會加劇不均衡，強者愈強弱者愈弱，甚至強者掠奪弱者發展權和對資源稟賦的公平占有。這就需要后期的政府干預，通過政策的調節，平衡地區之間、人群之間、城市之間、城鄉之間的差距。

二、國外區域多中心協同發展的主要挑戰

（一）缺乏中間管理層級導致多方規劃難以協同

從歐美一些國家的經驗看，多中心區域所涵蓋的地方政府間在政策、產業和經濟、空間規劃和機構協同等方面普遍缺乏明確、持久和整體性的實施效果。問題的根源在于多中心區域的范疇多數是跨行政區的，很難作為一個整體成立新的一級行政管理單元。一方面，大部分多中心區域沒有編制自己的戰略規劃。即使有規劃，因為與所在國區域規劃體系不兼容，存在上下級規劃難以協調融合的問題。例如英國的區域規劃編制以標準區（統計概念，非行政區）為單元，每個標準區有自己的區域規劃機構。倫敦巨型城市區域所涵蓋的每個英國標準區都在以不同的進度制定著各自的區域規劃。每個區自己的土地規劃和交通規劃之間、規劃和政府投資計劃之間尚缺乏銜接和對應，更沒有編制過以倫敦巨型城市區域為對象的跨區規劃，區與區之間的規劃統籌更為空白。又如德國萊茵魯爾城市群，雖然屬于同一州（萊茵—威斯特法倫）的行政區范圍內，但州一級的戰略規劃對州內這一典型城市群的重視程度也僅停留在概念和口號上。這是因為一方面州政府擔心權力被替代，這一特定區域的強大會犧牲內部其他區域的利益，且州政府認為州應該形成一個整體發揮其對國家甚至歐盟的影響力；另一方面，除規劃界外，人們對萊茵魯爾地區經濟的整體外部性并沒有充分的認識，不理解加強一體化發展的實際好處。結果導致無論州層面、次區域層面（地方理事會）還是市級層面的規劃都僅對本行政區內事務負主體責任，缺乏加強聯合發展的具體舉措。荷蘭一向注重政府間的溝通協調，改革步伐也是銳意創新的，但其構建跨南荷蘭省、北荷蘭省的蘭斯塔德大都市區政府的嘗試也未能成功，只能轉而求其次，采取在條件允許的情況下合并自治市、整合簡化行政單元的辦法。

（二）城市職能的差異化不一定產生功能互補性

多中心主義規劃認為：在網絡關系中，節點間的協作互補關系比競爭關系更重要。即以提高區域互補性為目的的合作將改善單個城市的產業服務范圍，使多中心城市區域的影響力比單個城市影響力的總和更顯著，進而提升了區域的對外競爭力。換句話說，提高互補性是多中心城市區域協同發展的主要目標。但自發布以來，這種假設一直備受爭議。霍爾等人的研究發現，歐洲內部多個多中心區域是形態上的多中心。例如荷蘭蘭斯塔德地區和德國萊茵魯爾地區，盡管展現出比歐洲其他多中心城市區域更明顯的勞動力部門專業化差異，節點間通勤流也較為豐富均衡，但通過對城市企業主的訪談結果表明，多中心節點城市間并未建立起實質性的功能性聯系，經濟和產業方面并沒有實質性的關聯、合作和政策協同。從歐洲案例可以看出，多中心城市間能否形成互補關系與城市群所處的發展階段有關。在單個城市發展擴張階段，競爭產生出區域內分工和互補是一種良性的、理想的結果，但不是必然的結果；當區域內城市經濟發展到均以三次產業為主導時，節點間市場供求關系相對變弱，互補的必要性也隨之減弱。

（三）單個城市極化發展導致區域資源不均衡分布

單極的大都市區也是多中心區域的一種類型。歐洲8個有代表性的多中心區域中，以大都柏林、大巴黎地區的首位度為最，萊茵魯爾和蘭斯塔德最弱，而英格蘭東南部倫敦地區的首位度介于中間。倫敦多中心區域包含了51個城市，覆蓋以倫敦為中心180公里半徑的范圍，總人口接近1900萬。核心的大倫敦城市功能區（FUR）50公里半徑范圍聚集了900萬人（約占該區域總人口的48%），而次一級功能區南安普頓僅有60萬人，兩者常住人口和就業人口均相差14倍。而擁有1200萬人的萊茵魯爾地區最大的城市科隆人口96萬（約占8%）；比利時佛蘭德地區606萬人，最大城市布魯塞爾約101萬（約占16.7%）；荷蘭蘭斯塔德地區660萬人，最大城市阿姆斯特丹約87萬（約占13.2%）。佩恩等人通過比較研究發現，以倫敦大都市區為代表的單極多中心都市區的區域內功能性聯系往往更強，但單極模式下馬太效應和“燈下黑”現象亦非常明顯。倫敦地區城市間要素流、信息流主要是以倫敦市為中心向外輻射，但小型城市互相之間缺少關聯互動。在倫敦核心區不斷擴張的同時，周邊小城市多年來規模變化很小，20世紀中葉規劃的新城的體量也難以壯大。

三、促進區域協同發展的對策建議

區域協同發展是推動合作共贏、均衡共享的理想模式，是人類文明進步的體現。我國的區域政策是一種自上而下的國家戰略，是踐行公平、高效、共享等新發展理念的具體路徑，是在效率與均衡之間尋找平衡，面臨著與歐洲城市類似甚至更大的挑戰。由于我國幅員遼闊、各地區和地區內部發展水平差異大，哪個發展階段需采取政策干預、政策干預的領域和力度、政策干預的目標和具體實踐路徑仍處于探索中。本文提出以下三點建議：

（一） 建立區域規劃及管理協調機制，促進規劃融合及落實

建立區域規劃實施監管實體機構，做到事權財權匹配。例如成立城市聯盟及區域協調發展執行委員會，負責制定區域協同規劃及執行落地，建議多種方式賦予該機構運營項目的資金，符合頂層設計的重大項目由該機構掌握的資金負責啟動建設或負責幫助設計投融資方案。例如歐盟在推行區域均衡發展時，建立了相應的發展基金，給歐盟內相對落后地區需要進行城市更新的重點城市予以資金支持，促進其改善城市形象、發展城市新經濟。通過歐洲文化之都等項目進行定向投資，在以文化產業促進城市復興方面取得了卓越的成效。美國舊金山灣區的政府聯盟和大都會交通委員會是主導城市聯合運營的平臺，兼顧了公共利益和公司化運營，通過由聯盟內城市籌款等方式，具備直接投資（交通）項目的權力和資金。這類機構的性質為非盈利機構，不向上交稅也不向下分紅，除日常運營管理費用外，項目運作盈利全部用來滾動投資。國家層面通過部際聯席機制負責統籌地方規劃與區域規劃總體方向一致、跨省層面的區域協作，具體項目有明確資金安排，聯席機制下設分機構，向下傳導到省市。國務院負責審批區域規劃、考核規劃執行情況。省內的可由省設立省級區域協調發展執行委員會，為保證各地發展權的公平和發展效率的提升，由省人大監督。為確保戰略規劃的落實，可將規劃分解為年度行動計劃，加強規劃可操作性。建立區域合作項目庫并統籌成本分擔機制、收益分配機制等。

（二）以評估發展階段特征為基礎，把握區域協同工作重點

一是以評估為基礎，對可為和不可為做一個合理的預期判斷。區域合作潛力的范疇和深度與區域發展階段和特征密切相關。一般相對規模小的城市功能更單一化，更需要與他人分工合作；而大中城市的規模和復雜度一般已足夠形成較為完整的、自給自足的功能體系，可以在城市內部完成分工的一般不會跨城市發展。二是產業經濟仍處于培育階段的城市，競爭的動力可能大于合作；而對于已經能產生功能溢出的（超）大城市，在區域更大范圍內進行梯度轉移分工的趨勢和訴求可能更明顯。三是毗鄰地區資源稟賦同質性強的城市之間，在產業發展定位上也容易雷同，沒有差異很難產生交流和分工。因此建議不必強求區域內各城市間按某種產業規劃形成互補的產業鏈關系，也不必完全回避城市間的產業競爭，而是根據城市群規模和發展階段特征，分情況把握好競爭和合作你進我退的關系。對于仍處于成長擴張階段（如成渝地區）或產業大規模結構性調整的區域（如資源枯竭型地區），建議鼓勵城市間競爭，適當引導，不限定方向，讓各地在市場競爭中走出各自的道路，讓“增長極”在競爭當中產生。這有利于在區域范圍內通過優勝劣汰確立優質新興產業，構建或重塑區域產業協作關系。同時應出臺區域監管辦法，限制惡性競爭行為。對于短時間不能建立產業分工合作關系的區域，協同工作的重點可以放在生態共保、環境共治、基礎設施共建和公共服務共享等方面。對于發展較為成熟穩定的城市群、都市圈（如長三角、珠三角地區），建議探索建立區域統一市場、區域公共資源交易市場等，挑戰改革深水區。

（三）以享有均等發展機會為目標，把握極化和均衡的關系

改善發展權不平等、競爭不充分、公共資源分配不公平的問題，賦予區域內節點城市均等的發展機會。我國區域發展的主要矛盾一定程度上不是城市間缺乏分工合作的問題，而是由于國內行政等級高的城市政府往往在各類資源配置中擁有更大的話語權，“行政區經濟”的競爭格局下，政策的傾斜導致區域中心城市虹吸效應愈發明顯，中小城市、小城鎮不能充分自主地發展壯大，與大城市和特大城市的差距越拉越大。合作的基礎首先是營建公平競爭的格局，使各方均獲得發展進步的機會。市場在資源配置中起決定性作用的條件下，只有當各方利益都能在一定程度上體現時，才可能有空間展開實效性的協商合作。建議積極推動行政區劃管理體制扁平化改革、深化省以下財政體制改革。促進區域形成各有特色、“百花齊放”的局面，盡量減少政府在競爭領域、生產經營領域的干預，鼓勵區域多中心均衡發展。在發展較為成熟的城市群和都市圈可開展市、縣同級同權的試點，取消市、縣級市及縣的行政級別差異，減少在土地指標、政府投資、政策和改革等方面對大城市單方向傾斜。中小城市利用好自身資源，同樣可以迎來發展機遇。例如美國亞馬遜、谷歌、臉書等數字互聯網巨頭并沒有把其歐洲總部設在傳統大都市，而是選擇了歐盟內有特別稅收優惠和環境優美的小國中小城市。因此，規模體量小的城市可著重從改善營商環境、提升人力資本水平、保持低成本優勢、開發利用好歷史文化和自然環境等方面創造經濟發展的條件。

（作者為中國城市和小城鎮改革發展中心高級規劃師）