東北旅游協同發展的困境與突破：動能轉換視角

朱志勝 李朋波 常雯

“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要首次明確提出要“推動東北振興取得新突破”，更好促進“東中西部和東北地區2共同發展”?！稏|北全面振興“十四五”實施方案》則指出，要加快促進新舊動能轉換，培育壯大新動能，構建高質量發展的區域動力系統，打造引領東北高質量振興的區域動力源。以上科學論斷不僅為東北全面振興提供了指引，而且更為實現東北地區協同發展指明了方向。加快推進東北地區旅游協同發展，既是推動東北全面振興的重要內涵，同時也是旅游領域落實區域協同發展的具體實踐。如何突破現行體制機制和資源要素等多重約束，在培育發展新動能中實現路徑突破，是促進東北旅游協同發展的核心議題。

一、東北旅游協同發展的進展與困境

東北地區地緣相近、文脈相通，地理、人文、歷史等方面的緊密相連為區域旅游協同發展提供了基礎。經過多年的探索和實踐，現階段的東北旅游協同總體呈現出了高定位、寬領域、深層次和多形式的良好局面。第一，跨區域旅游合作平臺和協同機制逐漸形成。東北三省一區探索形成了“振興東北旅游合作聯盟”“東北文化旅游推廣聯盟”等區域合作機制，聯合成立了黑吉遼蒙文化和旅游行業信用監管聯席會議制度，為跨區域旅游的深度協同奠定了制度基礎。第二，整合性的跨區域旅游產品不斷豐富。近年來，東北地區創新推出了諸如“關東風情旅游帶”、避暑休閑度假“黃金三角”和霧凇冰雪溫泉“白金三角”精品旅游線路等一系列跨區域整合性產品，豐富了東北地區高品質旅游產品供給。第三，跨區域旅游聯合營銷初見成效，三省一區聯合打造了“東北旅游新媒體峰會”“東北地區旅游交易大會”等營銷推廣與產業交流平臺，極大提升了區域旅游整體形象，擴大了東北旅游的品牌影響力。第四，區域性行業與企業合作逐漸深入。目前，東北地區已經形成了“東北旅游景區聯盟”“東北三省旅行社聯合會”“大東北旅游企業聯盟”等一批區域性行業合作組織。例如成立于2014年的東北旅游景區聯盟，是國內首個跨省區域性景區協作組織，聯盟成員單位覆蓋了東北三省42家景區，致力于打造“大東北精品旅游帶”，已成為推動東北旅游協同發展的重要牽引力量。

當前，東北旅游協同進入新發展階段，但長期固有的體制機制、利益分配、合作基礎等關鍵性難題仍舊是制約旅游協同走向深入的突出矛盾。一是協同推進主體模糊，體制機制建設縱深不足。政府仍是推動東北旅游協同發展的主導力量，市場與社會力量介入不深，形式上仍局限于戰略聯盟、聯席會議和框架協議等。區域市場分割和行政壁壘依然突出，尤其在區域旅游總體規劃以及涉旅資源要素重組等核心問題上依舊沒能突破本位主義困境，項目協作難以實質性落地。二是利益分配機制缺失，長效利益聯結機制缺位。目前，東北旅游協同缺少有效的利益補償與約束機制，無法形成穩固的發展共同體和利益共同體，難以支撐長期穩定的合作開發關系。三是區域合作網絡薄弱，要素集聚輻射功能受限。東北各地的發展基礎和產業優勢差異較大，區域旅游經濟聯系較弱，且受制于交通網絡和信息聯通等約束，區域中心城市對外圍地區的輻射帶動作用相對有限。四是區域同質競爭嚴重，統一品牌形象建設不足。東北旅游資源互補性較差，低層次重復建設與同質競爭問題突出，旅游產品形態單一，過度依賴冰雪旅游、觀光旅游等傳統優勢產品，抗風險能力較弱，統一的區域旅游品牌尚未形成，旅游營銷協同機制仍需深化，品牌疊加效應有待釋放。

二、東北旅游協同發展的思路與方向

東北旅游協同發展困境的本質是區域旅游發展的空間不平衡不充分問題，究其原因，歸根結底是源于不同地區旅游發展動能的強弱差異與轉換快慢。新發展階段深入推進東北旅游協同發展的兩大核心任務在于增強旅游綜合發展能力與提升旅游協同發展水平，關鍵是培育發展內生動能，突出供給創新、需求引領與環境支撐的有效協同，在培育壯大新動能中實現旅游協同向縱深推進。具體到推進方向上，東北旅游協同發展亟須推動協同主體從行政單向主導轉向政府與市場關系的深層改革，協同方式從松散聯盟轉向規范組織，協同路徑由供給側單向協同轉向供需兩側同步協同，協同空間由點狀中心轉向帶狀多核相互支撐，協同對象由單節點建設轉向點軸面式融合發展，形成共商共建共享共治的協同發展格局，開拓優勢互補高質量發展的旅游協同新局面。

推動東北旅游協同深化，現階段尤其還需辯證地處理好政府與市場、供給與需求、公平與效率、整體與局部等4對重要關系。一是理順政府與市場的關系。注重發揮政府戰略先導和投入先行功能，堅持市場在涉旅資源配置中的決定性作用，引導市場和社會力量深入參與，發揮多元主體聯動效應。二是統籌供給與需求的關系。推進區域旅游協同需有序協調供需兩側關系，鞏固供給側制度、產業與要素協同優勢，加快需求側消費、投資與開放協同建設，實現高水平的供需平衡。三是平衡公平與效率的關系。推動旅游協同必然涉及產業資源要素的跨行政區整合與重組，需要調節區域間和主體間的利益分配能力，縮小優勢地區與落后地區的利益落差，追求正和博弈而非零和博弈。四是協調整體與局部的關系。深刻認識和挖掘東北旅游的比較優勢，協調好東北區域內部的定位互補與功能分區，同時，加強東北地區與東北亞、京津冀等區域間的旅游合作與協同。

三、東北旅游協同發展的策略與路徑

培育發展東北旅游深度協同的內生動能，重在加快形成統籌有力、競爭有序、共建共享、深度融合的協同發展新機制，通過供給側、需求側和環境端的協同改革與創新發展，推動東北旅游在高質量發展中走向深度協同。

第一，激發供給動能，改革創新制度供給、產品供給與要素供給。一是做實旅游聯席會議制度和合作聯盟，形成常態化合作交流機制，啟動編制《東北旅游協同發展規劃》，明確東北三省一區參與旅游協同合作的具體規則，設立利益補償和監督約束機制，打造互利共贏的長效利益共同體。二是做大做強做優冰雪旅游特色，推出區域統一的冬季冰雪和夏季避暑休閑旅游品牌。借助技術創新、業態創新和模式創新，開發高品質、多樣化、多層次和有特色的新型旅游產品。三是依托東北高校的優質旅游教育資源，構建旅游專門人才培育平臺，創新高端旅游人才開放政策，加快引進培育創新型、技能型、實戰型人才，形成多層次旅游專業人才梯隊，為更深層次的旅游協同發展提供人才支持。

第二，釋放需求動能，持續推動消費升級、投資優化與擴大開放。一是高質量發展是旅游深度協同的基礎，消費升級、消費分級和消費下沉激發了更加充分和更高質量的旅游需求，吸引更多的市場主體和資源要素進入市場，促成需求與供給的內在良性循環與動態平衡。二是探索建立東北旅游產權交易中心，支持旅游資產證券化，擴大和引導各類產業基金投資涉旅產業，推廣政府和社會資本合作模式，搭建規范、統一和高效的旅游資源要素交易和旅游投融資服務的平臺。三是強化區域國際旅游合作，面向東北亞國家擴大旅游開放，加快推進沿邊開放旅游大通道，培育東北亞旅游合作圈，提升東北亞旅游目的地品牌，以旅游“外循環”反哺“內循環”，在參與國際合作中深化旅游協同。

第三，引導環境動能，全面提升交通網絡、公共服務與營商環境。一是構筑東北三省一區交通互聯互通網絡，加快交通一體化進程，提升旅游交通可達性，促進區域內消費客流與涉旅資源的雙向流動和有序循環。二是推進三地涉旅公共服務共建共享，創新旅游公共服務供給方式，借助數字技術突破優質涉旅要素資源的時空壁壘，促進優質公共服務產品深度下沉，實現更高和更寬層次的跨區域旅游協同。三是持續優化旅游市場營商環境，激活微觀市場主體活力，培育和壯大市場主體，促進涉旅資源要素集聚。

（第一作者系該院副教授，第二作者系該院教授、通訊作者，第三作者系該院副院長、副教授；收稿日期：2023-02-20）