公共安全評估和公共安全保障能力研究

于秀琴 劉珈辰 李卓

摘要：在國家安全的諸多領域中，公共安全有其特殊的復雜內涵和運行機理，通過評估發現公共安全保障方面存在的缺失以及潛在的風險和顯在的問題是促進公共安全保障能力提升的有效手段之一。本文通過研究我國公共安全的內涵、表現形式，厘清公共安全評估和公共安全保障能力的邏輯關系，探索多元評估主體的公共安全評估模型，為科學地測評我國的公共安全提供理論依據，為提升公共安全保障能力提供可操作方案，促進我國公共安全治理體系和治理能力現代化。

關鍵詞：國家安全，公共安全，公共安全評估，公共安全保障能力

目前，我國國家安全的內容空前廣泛，時間和空間的范圍也前所未有的廣闊，內部和外部的影響也更加地錯綜復雜。十九大報告把公共安全體系建設納入共建共治共享的整體框架，使社會和民眾在政府的指導下，積極參加各種與公共安全有關的活動，這是構建全方位、立體的社會公共安全體系的重要手段。所以在新的歷史時期，保障國家安全和公共安全是人民生存和國家發展的基礎，對公共安全進行評估從而提升公共安全保障能力就顯得尤為重要。

在總體國家安全觀的視野下，國家安全是一個比公共安全更高層次的概念，公共安全是國家安全的重要組成部分，健全公共安全體系是國家安全工作的重要內容。[1]

針對國家安全這一概念的內涵，主要有以下幾類觀點。第一類是“國家安全狀態說”，持這種觀點的專家認為，國家安全是指一個國家處于沒有危險或不受威脅的情形或狀態；[2]第二類是“國家安全能力說”，認為國家安全是能夠抵御國外侵略或免于戰爭并保障安全的能力；[3]第三類是“國家狀態+能力說”，國家安全是安全狀態和安全能力的有機結合體，是一個國家“免受各種干擾、侵蝕、威脅和顛覆的狀態和能力”。[4]結合以上觀點，本文認為國家安全就是指國家的政治、經濟、文化、社會、生態等利益相對處于沒有危險和不受內外威脅的狀態以及保障持續安全狀態的能力。

有關公共安全的概念，不同的學者從不同的角度給出了界定。有的學者認為公共安全的內涵與外延有廣義和狹義之分，廣義的公共安全是指自然生態系統以及社會公眾的生存和發展處于一種相對安穩和保全并使其免于各種威脅或侵害的狀態；[5]狹義的公共安全主要包括自然災害、治安事故和犯罪侵害三個部分。[6]有的根據公共安全管理的對象進行界定，以維護公民個人安全為主要內容的狹義公共安全定義為小安全觀，將覆蓋國家、社會和公民個人安全的廣義公共安全定義為大安全觀。[7]

本文所指的公共安全是廣義的大安全觀，指排除一切可能導致安全穩定問題的不利因素，使國內能夠具有穩定、良好、有秩序的環境，維持國內公共安全的狀態以及保障持續安全狀態的能力。依據十八大報告提出的政治、經濟、文化、社會、生態文明五個方面，制定新時代統籌推進“五位一體”總體布局的戰略目標，我國的公共安全可分為政治安全、經濟安全、文化安全、社會安全、生態安全五個方面。

為此，公共安全評估是指政府、第三方機構或公眾等作為多元評估主體，對政治安全、經濟安全、文化安全、社會安全以及生態安全的狀態，運用現代科學手段和方法，創建評估模型，構建評估指標體系和標準體系，運用量化的方法測評反映我國公共安全的現狀（顯在、潛在）和公共安全保障能力。

通過對公共安全的評估，探索公共安全保障方面存在的缺失以及潛在的公共安全風險和顯在的公共安全問題，明確公共安全保障能力存在的不足，分析其影響因素，提出保障能力提升的對策建議，以此鑄牢中華民族共同體意識，促進各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展，共創美好未來。

在公共安全方面，關于保障能力的定義學者有各自的看法。有的學者將保障能力與災害、風險等聯系在一起，指某系統在遭遇危機之后通過抵御或改變來維持原來狀態或達到新的狀態的能力。[8]在公共安全治理過程中，保障能力主要是指個人或團體自身所擁有的力量，這種力量會隨著時間的推移而逐漸形成，并且會持續的影響到公共危機的處理以及恢復過程。保障能力是指在突發事件前后自我學習、自我恢復和優化的一個重要環節。[9]本文認為，公共安全保障能力是指各地區在政治、經濟、文化、社會、生態安全治理過程中，擁有公共安全思想觀念，遭受或可能遭受公共安全問題或公共安全風險時，政府及相關組織借助身邊的資源，通過運用先進的技術和手段輸出制度等公共產品，不斷增強對公共安全風險預警或公共安全問題應對的本領以及在處理此類事件時的努力程度。

據此，結合“五位一體”總體布局，本文認為公共安全保障能力分為政治安全保障能力、經濟安全保障能力、文化安全保障能力、社會安全保障能力和生態安全保障能力五個維度，每個維度可以分為思想觀念、組織、資源、技術、制度五個方面的保障能力，促進我國公共安全治理體系和治理能力現代化。如圖1所示。

圖1所示，思想觀念保障能力主要是指人民群眾對公共安全方面的常識、專業知識以及對公共安全風險的防范意識，通過宣傳教育等手段提高對公共安全知識的掌握程度，即提高公共安全自我學習、自我恢復與優化的思想觀念保障能力。

組織保障能力涉及黨政軍警民等協調配合，構建由中國共產黨領導的，各級政府、軍隊武警、社會組織、人民群眾等組成的多層次組織架構，以及各組織之間的權責體系，是中國特色的公共安全組織保障體系，該體系優化得越好，組織保障能力就越強。

資源保障能力是組織為保障公共安全得到持續控制，所必要的人才、財力、物力、信息等資源保障以及公共基礎設施的完善，保證公共安全風險持續控制和降低在一定范圍內并為此提供信任的過程。

技術保障能力，隨著技術的突破性發展，公共安全保障在信息技術方面的需求日漸提高，即在政治、經濟、文化、社會和生態安全保障能力方面都融入信息化要素，充分發揮網絡技術優勢，高效利用公共安全資源。其中包括平時公共安全的技術保障和應急危機的技術保障，提高公共安全治理能力現代化。

制度保障能力是指在現有制度優勢基礎上，強調公共安全治理制度的協同效能，隨著我國公共安全的高質量發展要求，需要理論創新、實踐創新和制度創新的結合，從而更好地發揮中國特色的社會主義制度優勢，提高公共安全治理體系現代化。

公共安全關系國計民生和社會穩定，公共安全評估是加強公共安全體系建設的重要手段，能更好地促進公共安全保障體系建設。公共安全保障能力作為政府能力的重要組成部分，跟公共安全評估具有相互促進的作用。公共安全評估是一把雙刃劍，評估得科學，可以起到促進提升公共安全保障能力的作用，否則起到阻礙作用。公共安全評估與公共安全保障能力的邏輯關系，詳見圖2所示。

圖2所示，由于公共安全具有公共性、復雜性、突發性等特點，所以公共安全治理主體是由政府主導的多元主體參與。為此，政府主導的多元主體，通過輸入來自外部環境的人民群眾等的要求和反映，在行政系統內研究、分析、決策等，輸出公共安全產品，如政治、經濟、文化、社會、生態安全等制度，來滿足人民群眾公共安全需求。經過一段時間的實踐，搜集評估所需要的公共安全相關信息，即將政府提供公共安全治理的產品轉化為有效地評估信息。

公共安全評估，就是測評反映我國公共安全的現狀（顯在、潛在）和公共安全保障能力，即顯在的公共安全問題和潛在的公共安全風險，結合公共安全保障能力這三個維度設計公共安全評估指標體系和標準體系，對當前的公共安全現狀進行評估，以精準識別各地區公共安全狀況以及所處的安全級別。同時通過對公共安全評估結果的分析，找出影響公共安全治理的因素，探索相對應的解決措施。其中，顯在的公共安全問題，則需要對公共安全問題產生的原因進行分析，找出其根源，從而有針對性地提出解決措施，減少公共安全問題的發生；潛在的公共安全風險可以通過啟動公共安全預警機制進行有效的控制，將其消滅在萌芽中。

公共安全保障能力強，可以及時應對顯在的公共安全問題和潛在的公共安全風險，即可以通過思想觀念、組織、資源、技術、制度等及時應對公共安全危機，提高公共安全治理能力現代化。相反，公共安全保障能力弱，難以應對顯在的公共安全問題和潛在的公共安全風險，或可能造成公共危機升級。

可見，公共安全評估是客觀測評公共安全保障水平的有效手段，通過公共安全評估，及時發現政治、經濟、文化、社會、生態等安全存在的問題，以及保障能力不足之處，有針對性地提出提升公共安全保障能力的策略，保障社會的和諧穩定發展。此外，評估結果還可反饋于人民群眾，讓他們知曉公共安全的現狀，找出與預期的差距，并再次提出對公共安全的高質量要求，輸入政府主導的多元主體參與公共安全治理，以此循環往復，保證公共安全評估與公共安全保障能力提升機制的良性運作，提高公共安全和保障水平，為建成政治穩定、經濟富裕、文化繁榮、社會平安、生態可持續的社會主義和諧社會提供理論基礎和經驗方案。

我國公共安全主要體現在政治、經濟、文化、社會、生態五大領域，共同構成公共安全的多層次、多領域、多維度體系，形成了公共安全研究的整體架構。在內容上，各領域公共安全之間相互促進、層層推進、體系完整；在結構上，邏輯分明、層次清晰、關系銜接。以政治安全為核心、經濟安全為基礎、文化安全為保障，維護社會環境和生態環境的穩定，建設富裕、繁榮、平安、亮麗的和諧中國，既是廣大民眾的當務之急，也是實現民族團結、國家興旺發達的根本要求，更是國家總體安全的重要保障。

根據公共安全評估概念，基于評估主體、評估標準、評估方法、評估目的、評估結果等之間的關系，依托評估的流程，創建公共安全評估模型，詳見圖3。

由圖3可知，公共安全評估主體是多元的，共同構成全面的、立體的評估體系；公共安全評估指標體系是從政治安全、經濟安全、文化安全、社會安全、生態安全五個維度設計一級指標，每個一級指標包括潛在的公共安全風險、顯在的公共安全問題和公共安全保障三個方面，作為二級指標。依據規范的評估標準體系和科學的評估方法對我國的公共安全進行評估，將評估結果反饋給不同的主體，探索存在的問題和影響因素，形成一個閉環的評估過程，從而達到提高公共安全保障能力的目的。

本文對公共安全和公共安全保障能力的概念進行了界定，闡明了兩者之間的邏輯關系，依托政府的基本職能和“五位一體”總體布局，基于評估主體、評估標準、評估方法、評估目的、評估結果等之間的關系，從政治安全、經濟安全、文化安全、社會安全和生態安全五個維度創建公共安全評估模型，為科學評估公共安全提供了實證研究依據，為提高公共安全保障能力提供理論基礎。當然，公共安全評估得科學與否要通過實證來驗證，接下來的研究需要構建評估指標體系并利用層次分析法（AHP）確定各指標權重，對我國公共安全進行實證研究。

本文系2021年度研究闡釋黨的十九屆五中全會精神國家社會科學基金重大項目的研究成果，項目編號：21ZDA116。

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（作者單位：1.山東工商學院 山東煙臺 264005；2.煙臺市公共就業和人才服務中心 山東煙臺 264003）

（責任編輯：劉占行）