新時代邊疆公共安全治理研究

2023-05-30 10:48:04李雪峰銀興

兵團黨校學報 2023年1期

李雪峰銀興

[摘要]邊疆公共安全治理性質獨特，有別于一般公共安全治理。邊疆公共安全治理屬于國家安全治理的全局性問題，具有明顯的跨界性、跨國性與艱巨性。在邊疆公共安全治理原則上，要統籌國家安全與公共安全、統籌公共安全治理與社會治理、統籌各領域公共安全治理、統籌內部安全和外部安全治理。在邊疆公共安全治理思路上，要完善統籌邊疆公共安全的領導體系、各公共安全治理的綜合性治理體系、基層公共安全治理體系、邊境地區國家安全-公共安全的整體安全體系、兼顧各類突發事件的應急指揮體系、跨界應急協同與應急援助機制、涉外公共安全治理體系。

[關鍵詞]國家安全；邊疆安全治理；公共安全治理

[中圖分類號]D631? ? ? ? ? ? ? ?[文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2023）01—0005—07

[作者簡介]李雪峰，男，中共中央黨校（國家行政學院）應急管理培訓中心（中歐應急管理學院）教授，博士生導師，“一帶一路”風險治理創新工程首席專家，《中國應急管理科學》副主編，研究方向：應急管理、“一帶一路”風險治理；銀興，男，西藏自治區黨委黨校（行政學院）公共管理教研部講師、《西藏發展論壇》編輯部編輯，研究方向：中國政治、應急管理。

邊疆公共安全治理使命重大、任務艱巨。反“三股勢力”斗爭、固邊興邊強邊、“一帶一路”建設等使人真切感受到邊疆地區在統籌安全發展中的分量與使命；新冠疫情“動態清零”階段云南麗江、新疆伊犁和烏魯木齊、西藏拉薩等地所經歷艱難時刻，顯示了邊疆地區公共安全治理基礎薄弱、安全環境復雜等現實困境。邊疆公共安全治理對于邊疆治理、對于國家的發展與安全有著重要意義，其特有本質、原則與有效實現路徑亟待深入研究。

一、邊疆公共安全治理研究有待深化

在中國知網上檢索“邊疆公共安全”主題詞，可見直到2010年才出現第一篇研究文獻。總體上這一領域相關研究成果較少且高質量研究成果不足，顯示出未來研究空間很大。學界對邊疆公共安全治理與應急管理研究主要集中于邊疆公共安全治理研究的意義、各類突發事件應急管理、維護邊疆社會安全穩定、邊疆應急管理體系現代化等方面。

我國邊疆公共安全治理研究意義重大。通過對我國各個歷史時期的邊疆治理實踐進行全景式追溯（青覺、岳清春，2021），可以凸顯邊疆地區公共安全治理的現實困境是對邊疆地區安全隱患意識缺乏警鐘長鳴、對邊疆地區宗教問題疏于從嚴治理、對民族區域自治制度的理解存有偏差（宋才發，2020）。為應對上述問題，在當下和今后相當長的一段時期內，我國需要把邊疆治理、邊疆安全、邊疆穩定、邊疆發展放到同等重要的位置，以促進其他各項治理目標任務的完成（宋才發，2022）。

維護邊疆公共安全要做好各類突發事件應急管理。邊疆地區各級地方政府在自然災害應對的制度法規和組織運作層面還存在著許多問題，需要完善應急管理體系、建立適應民族地區特點的多層次應急救援隊伍，揚長避短提高邊疆地區自然災害應對能力（馬黎，2011）。邊境地區需探索口岸衛生檢驗檢疫關口外推，補齊公共衛生和基本醫療服務短板，構建黨政軍警民“五位一體”協同治理機制，統籌常規治理和危機應對，強化全球衛生健康合作治理，著力推進與周邊國家衛生健康共同體建設（丁忠毅，2020）；應基于韌性治理從魯棒性、冗余性、適應性及多樣性方面增強邊疆防疫系統韌性以提高其防范重大風險能力（郗春嬡等，2021）。邊疆地區群體性突發事件具有性質的復雜性、突出的民族性以及影響的廣泛性、處置的艱巨性等特征，誘發邊疆地區群體性突發事件的原因既有社會經濟的根源，也有體制性、政治性、政策性、民族性、國際性、管理性的原因（袁明旭，2008），為此要建立邊疆民族自治地方群體性突發事件政府管理長效機制（段爾煜、陳旭東，2010）。隨著網絡自媒體的迅速普及，邊疆地區網絡輿情危機亦不斷擴大，體現出邊境地緣特點和民族特點的多民族性、復雜性和偶發性特征，需要有效應對（劉建華，2014）。

邊疆平安建設與社會治理是邊疆穩定發展的核心內容。我國邊疆面臨諸如領土主權威脅、“三股勢力”侵擾、國家認同危機、經濟利益分配失衡、邊疆群體性事件多發、邊疆網絡輿情傳播失序等傳統與非傳統交織的政治安全挑戰（劉婷婷，2013），要構建和運用戰略邊疆、利益邊疆、文化邊疆、和諧邊疆、信息邊疆的理念與方略，保障我國陸地邊疆政治安全（史云貴，2016）；要根據公共安全事件的性質、規模和程度，選擇“黨—政—民”“黨—政—警—民”“黨—政—軍—警—民”的不同治理模式，構建合力治邊的協同框架，實現邊疆善治（王奕君，2022）。嚴厲打擊暴力恐怖勢力、積極探索構建化解影響社會安全各類矛盾的長效機制是推進公共安全治理體系和治理能力現代化的兩個主要方面（李俊清，2014）。

綜上，邊疆公共安全治理研究的成就主要體現在對其重要意義的論述、對各類突發事件應對的分類研究、對平安建設的系統謀劃等方面。誠然，也可以看到邊疆公共安全治理研究仍有分類研究多、綜合研究少，以及平安邊疆研究與邊疆公共安全研究兩者有待打通等等可提升的空間。對此，應加強研究如何構建“邊疆”公共安全綜合性治理的“新格局”，著力打通邊疆各類突發事件應對的實踐領域、打破邊疆社會治理中的平安建設與公共安全治理之間的藩籬。

二、邊疆公共安全治理的獨特屬性

一般意義上的公共安全治理主要指國內防災減災救災、安全生產、公共衛生、社會安全等領域的安全風險治理。其關乎國家政治經濟文化生態等方面安全，但聯系通常較為間接，屬于弱關聯；其也關乎國外、境外、“一帶一路”建設安全風險治理，但通常內外有別，屬于間接關聯。而邊疆公共安全治理則有著有別于一般公共安全治理的屬性。邊疆公共安全治理則是更明顯、更直接地與國家安全相關聯，具有突出的國家安全治理屬性。

（一）邊疆公共安全治理的全局性

一般說來，直接服務于國家安全的領域更具全局性，需要在國家層級和全國范圍內進行布局的事業更具全局性。邊疆公共安全治理就是具有這樣全局性的領域。

使命定位上，邊疆公共安全治理使命更具有維護國家安全的全局性特點。一般說來，公共安全治理以維護“人民至上、生命至上”的國民安全為重要使命任務；而邊疆公共安全治理首先是直接服務于國家安全，尤其是國家政治安全。例如，對于西藏，“治國必治邊，治邊先穩藏”；對于新疆，“長治久安”是總目標。保持邊疆社會長期穩定這一公共安全治理目標是直接服務于國家安全這一全局的。

層級定位上，邊疆公共安全治理具有屬于國家級公共安全治理的全局性特點。正如總體邊疆安全首先是關乎全局的國家安全的一部分、其次才是具體省（自治區）的地域安全一樣，邊疆公共安全也首先是國家層級的安全，涉及到全國性治理結構與能力安排，其次才是具體省（自治區）的安全。具體說，邊疆公共安全治理的主體包括中央、邊疆地區，以及支援邊疆的各方面力量，國家主導、全國支援的特征更為明顯，與一般公共安全治理的“屬地管理為主”有明顯不同。“治國必先治邊”，邊疆公共安全治理在本質上是一個全局性問題，是國家級的治理。

（二）邊疆公共安全治理的跨界性

國家安全涉及政治、經濟、文化、社會、生態等多領域，與多個安全領域相關的安全治理就是跨界性安全治理。公共安全治理就具有明顯的跨界性。

靜態地看，一般公共安全治理主要指社會領域安全治理，而邊疆公共安全治理涉及的不僅僅是社會領域安全，而且與其他領域國家安全相交織。邊疆地區有的處于反分裂斗爭前沿，有的面對著復雜嚴峻的邊境安全挑戰，有的兼而有之。其傳統安全與非傳統安全相交織，迫使邊疆公共安全治理要與國家政治安全、國土安全、經濟安全等領域工作要相互支撐、相互融合。例如在西藏，民主改革以來社會安全與穩定工作始終受著分裂勢力的干擾，社會安全工作要與反分裂斗爭同步部署；又如在新疆，新中國沿襲千年屯墾戍邊傳統，兵團建制始終是統籌發展和安全的重要制度安排，兵團是邊疆社會穩定、國土安全的重要力量；再如在云南，打擊跨境毒品犯罪、維護邊境祥和穩定等既是國家安全事務，也是公共安全事務。

動態地看，邊疆公共安全治理跨界性突出表現為政治安全等國家安全問題與社會安全問題相互作用、互為因果。例如在西藏與新疆，境外分裂勢力策劃的政治分裂活動會直接引起社會不穩定，造成人員流失等；而社會安全問題也極易給分裂勢力提供籍口，為其制造謠言、政治施壓創造條件。前者如拉薩“3·14”事件、烏魯木齊“7·5”事件，后者如2022年烏魯木齊“11·24”火災事故后境外敵對勢力炒作。

（三）邊疆公共安全治理的跨國性

邊疆地區的安全事務天然具有跨國性，新時代國家發展使得這種跨國性特征更為突出。

當今邊疆地區承載著推進對外開放、支撐“一帶一路”發展的重要使命，與傳統帶有邊緣地帶色彩的邊疆地位有顯著不同。今天，新疆要建設成為絲路經濟帶核心區；云南要建設成為面向南亞東南亞的“輻射中心”；內蒙古、黑龍江、西藏等無不在對外開放中發揮著重要的前沿陣地作用。相應地，邊疆公共安全治理已經絕不僅僅是邊緣地帶的安全工作，而是成為了維護國家核心利益、保障“一帶一路”安全發展的重要領域。

這突出表現在內外關系上，邊疆公共安全治理不僅僅涉及內部安全與自身安全，也涉及外部安全與共同安全，具有明顯的跨越內部安全與外部安全的跨國性。邊疆地區連接境內外，有的地方是口岸相對，人員貨物往來頻繁；有的地方是邊民比鄰而居，日常聯系密切；有的地方是重要中外交通運輸大通道沿線，貨物運輸量巨大。例如，在新疆阿拉山口口岸、霍爾果斯口岸、紅其拉普口岸等吞吐量驚人；在新疆和云南，中哈鐵路、中緬鐵路溝通內外；在云南麗江，中緬兩國民眾相雜而居。所有這些都給邊疆地區帶來獨特的公共安全治理挑戰。邊疆公共安全治理工作不僅要維護好內部公共安全，還要統籌推進好內外安全與公共安全協同治理。

（四）邊疆公共安全治理的艱巨性

安全治理的成效取決于涉及對象的復雜程度、治理體系的成熟程度、治理能力的強大程度。相對于其他地區，邊疆地區的公共安全治理顯得更為艱巨。

邊疆公共安全治理的指涉對象復雜，使得邊疆公共安全治理任務極為艱巨。在公共安全與其他領域安全相互交織的背景下，邊疆各種安全風險相互交織，極易傳導、連鎖、疊加、放大，使小的風險轉化為大的風險，外部風險轉化為內部風險，社會領域風險轉化為政治經濟領域風險等等。

邊疆公共安全治理能力與任務不相匹配。一方面，國家治邊戰略、“一帶一路”發展對維護邊疆公共安全要求甚高；另一方面，邊疆經濟社會發展不充分，一些地區生活條件差、生活成本高，造成這些地方社會管理人才匱乏、社會治理能力不足，與之相關聯的公共安全治理能力薄弱。在新冠肺炎疫情“動態清零”階段，邊疆地區的艱難防控歷程就突出反映出這樣的現實。

三、優化邊疆公共安全治理的原則

在嚴峻的邊疆公共安全形勢和薄弱的邊疆公共安全治理面前，為切實推進邊疆公共安全體系能力現代化，走出一條中國特色邊疆公共安全的道路，履行好維護邊疆自身公共安全、支撐國家安全、支撐“一帶一路”安全發展的目標，必須推進治理理念創新。根據黨的二十大精神，優化邊疆公共安全治理應遵從如下原則。

（一）以構建新安全格局為引領，統籌維護邊疆國家安全與邊疆公共安全

黨的二十大確立國家安全體系和能力現代化的重要目標之一是“以新安全格局保障新發展格局”。這一目標可以理解為以新的安全治理體系結構之“格”，來謀求新的安全能力之“勢”。當前，邊疆地區維護大的國家安全的工作體系與維護具體公共安全的工作體系遠沒有融合起來，國家安全治理的力量與公共安全治理的力量也沒有形成合力。這就需要進一步確立“統籌維護邊疆國家安全與邊疆公共安全”的指導原則。

在一般意義上說，“統籌維護邊疆國家安全與邊疆公共安全”并不難接受。按照總體國家安全觀要求，維護國家安全要“堅持以人民安全為宗旨、以政治安全為根本、以經濟安全為基礎、以軍事科技文化社會安全為保障”。這其中，國家安全與公共安全（這里主要體現在社會安全）的種屬關系是明確的、清楚的。然而在實踐中，還是有一個怎樣處理好重大國家安全（政治安全、國土安全等方面）與具體公共安全（國民安全、民生安全方面）的關系問題。

這一問題解決不好，在國家治理實踐中就很容易出現顧此失彼。例如，2001年美國成立國土安全部，將原來相對獨立設置的聯邦應急管理署（FEMA）歸并為國土安全部的下屬執行機構，遵從的是公共安全從屬于重大國家安全的邏輯。但2005年卡特里娜颶風應對中出現了FEMA不能像改革前那樣發揮巨災應對指揮中樞作用的問題，美國聯邦層面應對災害不力的狀況凸顯了這一改革思路的缺陷。我國由于有應急管理部這樣獨立設置的應對巨災常設部門，能夠避免類似問題。但是在具體公共安全與重大國家安全風險密切交織的邊疆地區，則應當引以為戒，既要避免“兩層皮”現象，也要避免顧此失彼。

在我國，重大國家安全與具體公共安全本質上是統一的，但是側重點不同。其共同之處在于，二者都是以人民安全為宗旨；不同點在于，重大國家安全強調國家主權、安全與發展利益的有機統一，公共安全強調人民至上、生命至上，安全第一、預防為主。在通常的安全治理實踐中，重大國家安全治理主要遵從總體國家安全觀的基本思想，具體公共安全治理則主要遵從黨的公共安全治理的指導思想。而邊疆公共安全由于其雙重屬性，尤其需要將這兩個層面統籌起來，這就要明確樹立統籌兼顧、有機融合邊疆國家安全與公共安全工作的原則，切實解決實際工作中的“兩層皮”的問題。

（二）以建設高水平平安中國為引領，統籌邊疆公共安全治理與社會治理

黨的二十大明確要求“建設更高水平的平安中國” 并將“提高公共安全治理水平”與“完善社會治理體系”兩方面任務并列于“推進國家安全體系和能力現代化”之下。這兩者相互關聯。但是在邊疆安全治理實踐中，卻仍存在著公共安全由政府應急管理、衛生健康、市場監管等部門管理，而社會治理主要由政法系統負責的局面。在原本就行政資源緊張、尤其是基層管理薄弱的情況下，兩者分立，會使得兩個方面能力都不能得到有效加強。

其實，公共安全治理與社會治理指導思想上有諸多共同之處，如都強調共建共治共享，都強調系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。但兩者也有諸多不同之處，如公共安全治理強調“安全第一”，社會治理強調維護社會秩序與穩定。這兩者的不同在實踐上則體現為應急管理等系統與公安政法系統的工作指導思想上的不同。因此，為建設更高水平平安中國，邊疆公共安全治理與社會治理應該能夠而且也必須走相互結合、相互融合的統籌治理之路。

（三）以建立大安全大應急框架為引領，統籌邊疆各領域公共安全治理

黨的二十大報告提出“建立大安全大應急框架，完善公共安全體系”，其含義十分深刻。所謂大安全，是一切民生領域安全的總和，是將各類公共安全視為一個整體的安全觀。大安全觀下的公共安全治理需要統籌應對自然災害、事故災難、公共衛生事件與社會安全事件風險。所謂大應急，涵蓋了一切公共安全風險應對活動，是各類主體廣泛參與到突發事件應對的活動中去的大應急觀。大應急觀下的公共安全治理需要在突發事件應對中堅持統一指揮、上下聯動、社會協同、公眾參與。所謂大安全大應急框架就是在公共安全治理的體系架構上要各類主體相互協同，各類突發公共事件應對機制相互融合，最大限度地發揮各方潛力的治理框架體系（李雪峰，2022）。

進一步統籌各領域公共安全，“建立大安全大應急框架”是全國各地的共同任務。但是對于應急人才相對匱乏、各類行政資源更為緊缺的邊疆地區，更要結合其區域內各領域公共安全風險特點，謀劃統籌社會安全、公共衛生安全、安全生產、防災減災救災各方面，形成公共安全治理的合力，構建起全方位立體化公共安全網。

（四）“以促進國際安全為依托”的思想為引領，統籌邊疆內部安全和外部安全治理

在涉外安全治理方面，黨的二十大報告再次強調“以促進國際安全為依托”，強調“統籌外部安全和內部安全、國土安全和國民安全、傳統安全和非傳統安全、自身安全和共同安全。”并專門提出“加強海外安全保障能力建設，維護我國公民、法人在海外合法權益”的戰略任務。邊疆地區在落實涉外安全戰略任務方面有著特殊的責任。

相比之下，就內外安全關系而言，內地各省（自治區、直轄市）的公共安全主要是內部的、自身的安全，涉外公共安全對其而言是點式的、少量的現象，內外安全的統籌并非緊要與關鍵；而對于邊疆地區，由于沿邊開放的經濟社會格局和“一帶一路”重要節點的地位，使得公共安全的內外安全領域是天然混雜在一起的。這就需要對內外公共安全兩個方面的統籌要有更為具體有力的指引。

目前，當周邊國家發生重大災害或涉我突發事件時，我國出面做出響應的往往是國家層面，出境參與救援隊民間救援力量也大多來自內地發達省份。相比之下，我國邊疆地區對境外公共安全治理與突發事件應急處置大多存在著思想關注不夠、體系支撐不夠、投射能力不夠等短板弱項。

四、優化邊疆公共安全治理的思路

根據黨的二十大精神，優化邊疆公共安全治理就要全方位建設好符合邊疆公共安全治理的領導體制、組織體系、力量體系、安全保障體系和協調指揮體系，形成邊疆公共安全治理的體系、能力與社會治理基礎的更優格局、更高的水平。

（一）完善統籌邊疆安全的領導體系

黨的十九屆三中全會提出構建包括“統一領導”在內的國家應急能力體系；十九屆四中全會提出構建包括“統一指揮”在內的應急管理體制。可以說，構建新安全格局、落實大安全大應急框架等戰略部署的頂層設計的首要任務是完善平時統一領導、戰時統一指揮的框架。鑒于邊疆公共安全治理需要統籌國家安全、公共安全、社會治理、對外關系等多個層面，將這些方面統一于黨的領導下，切實統合相關方面、相關機構與機制的力量，把邊疆公共安全治理有機融入國家安全、平安建設、社會建設、對外開放等體系中。

邊疆國家安全與公共安全要堅持黨的絕對領導，其領導體系首先是黨中央及中央國家安全委員會的集中統一領導。其次，邊疆各級黨委及黨委國安委對邊疆國家安全與公共安全工作實施總體領導。這一總體領導主要體現在：對邊疆安全事務全局的戰略領導，即通過各級黨委及其國安委作出本地安全事務的戰略規劃、決策與布局；領導本地人大、政府、政協、政法委、紀委監委、檢察、審判等系統依據各自的職責開展維護公共安全相關工作；在危害國家安全的重大突發事件或危機事件發生時，作為各級頂格指揮者直接指揮應急處置工作。第三，有關支援邊疆的地方與行業部門黨委（黨組）統籌領導支援邊疆安全工作。為此要完善各級黨委、各級黨委國家安全委員會的維護邊境安全的工作責任制、決策機制、監督機制。

（二）構建與完善邊疆公共安全治理的綜合性治理體系

為統籌邊疆各領域公共安全治理、統籌邊疆公共安全治理與社會治理，建立健全有效的綜合性治理體系十分必要。在邊疆地區可考慮分兩個層次推進。

首先，在省（自治區、兵團）層級，著力建立完善綜合性決策議事協調機構體系。目前，與內地省份一樣，邊疆地區省級都分設減災委、安委會、食安委、公共衛生聯防聯控機制、綜治委等專項決策議事協調機構，還有防汛抗旱指揮部等發揮常態決策議事協調作用的專門機制。為有效應對相互關聯的邊疆公共安全風險，這些機構之間需要打通與整合。這就需要結合邊疆實際研究各種綜合性公共安全治理機構的可能性。例如，可考慮設置各級黨委政府公共安全委員會，由黨政一把手任雙主任委員。該委員會可將專項決策議事協調機構（如減災委、安委會）納入其中，作為二級機構存在；又如，也可考慮以平安建設領導小組（建議更名為平安建設委員會）為黨的綜合協調機制平臺，統籌各個專項公共安全決策議事協調機構。

在市域/縣域層面，邊疆地區的市縣公共安全治理體系要結合實際作出新的系統性、適應性安排。一是可切實精簡、整合公共安全決策議事協調機構。例如在縣一級，可考慮只設立分別應對自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件風險的四個決策議事協調機構（它們也是突發事件發生后的應急指揮部），在人口稀少的縣，甚至可以只設立一個綜合性公共安全委員會，以此解決目前各種相關機制繁多、影響管理效率的問題。二是將公共安全治理與市域縣域社會治理有機融合。按照黨中央關于提高市域社會治理能力等要求，在加強市縣平安建設制度建設、健全共建共治共享的社會治理制度等社會治理部署中，將公共安全治理有機融合到其中，使公共安全治理體系與社會治理體系同步完善，相互融合。

（三）完善和加強邊疆基層公共安全治理體系

邊疆地區基層公共安全治理力量薄弱、治理任務重的現實要求，需要切實加強公共安全治理，更好地統籌國家安全、公共安全與社會治理力量。按照黨的二十大關于“夯實國家安全和社會穩定基層基礎”的要求，可考慮構建以平安建設為引領的基層公共安全-社會治理協同體系，并切實探索挖掘潛力與整合力量的夯實基層治理能力建設的路子。一是完善基層綜合性治理體系。在邊疆鄉鎮（街道）與村（社區），可進一步完善以社會治安綜合治理中心為主要社會治理與公共安全治理的執行機構，以網格化管理為落實手段的基本社會治理與公共安全治理組織形式。二是建強基層公共安全管理機構。目前很多鄉鎮基層沒有專司公共安全的機構，嚴重影響基層公共安全工作的落實。為切實解決這一問題，在鄉鎮街道一級，可設立專司負責公共安全與應急管理的部門（內地一些地方已經在鄉鎮街道成立了公共安全辦公室）。這一公共安全辦公室履行防災減災、安全生產、食品藥品安全、社會綜治等職責，既是常備部門，也是專業部門，屬于專常合一的機構設置。三是完善基層社會治理與公共安全治理機制。與內地一樣，要完善基層公共安全風險隱患發現、排查與整治機制，把安全隱患消滅在萌芽狀態；因地制宜發揚優良傳統，在社會基層堅持和發展新時代“楓橋經驗”，完善正確處理新形勢下人民內部矛盾機制；加強和改進人民信訪工作，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道；善用技術賦能，完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺。四是加強基層安全治理隊伍建設。在基層普遍設立能夠有效應對突發事件的基層應急志愿者隊伍，培育擁有必要應急管理與服務技能的基層第一響應人團隊。

（四）構建邊境地區統籌國家安全-公共安全的整體安全治理體系

在邊境地區國家安全治理與公共安全治理密切相關：強邊固邊既是統籌發展和安全的重大舉措，也是統籌邊境國家安全與公共安全的重大舉措；反蠶食反滲透斗爭是維護邊境地區國家安全的重大舉措，也為維護邊境公共安全提供了重要保證；維護邊境地區公共安全則以維護邊境地區人民切身利益、助其安居樂業為使命，也能夠有力支撐邊境地區國家安全。為此，要加強完善邊境地區統籌國家安全-公共安全的整體安全治理體系。一是進一步完善黨政軍警兵民聯動機制，切實完善邊境地區安全力量布局，構建全域聯動、立體高效的國家安全與公共安全防護體系。二是加強社會力量建設，提升民兵組織、志愿者組織維護邊境安全能力。三是通過持續不斷開展制度化安全教育、演練等活動，全面提升邊境地區基層群眾的安全意識與能力。

（五）構建邊疆地區統籌兼顧各類突發事件的應急指揮體系

各級各領域應急指揮部及多指揮部構成的應急指揮體系是落實重大風險與突發事件應對統一領導、統一指揮的關鍵。邊疆地區要結合地區地域廣大、關聯風險復雜難控的實際，完善應急指揮體系。一是橫向上，完善省市縣各自層級應急總指揮部+專項應急指揮部的應急指揮體系，調整、精簡專項應急指揮部；完善突發事件應對不同階段的各應急指揮機構的協調聯動機制；依托應急管理部門建設好各級應急指揮總部或應急指揮中心。二是縱向上，要完善省市縣各級應急指揮部之間的上下聯動機制，明確上下級指揮機構的權責關系，該賦權的賦權、該集中統一指揮的要集中統一指揮。

（六）構建邊疆地區跨界應急協同與應急援助機制

2019年1月21日，習近平總書記在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上強調，要建立健全“風險防控協同機制”；《“十四五”國家應急體系規劃》要求“優化應急協同機制”。在協同機制方面，各級黨委政府內部的上下左右協同由法定職責規范，也相對易于實行；難點在于橫向跨區域、縱向跨政社的協同，這是安全應急協同機制建設要重點解決的問題，在邊疆地區也不例外。

一是切實落實邊疆跨地域應急協同機制。要以制度保障需要聯動的災害高風險區域、經濟社會聯系緊密區域的安全應急協同需求，上級安全應急綜合機構要構建對下級建立整合邊疆地區的跨省域、市域、縣域，以及河流流域、與境外國外地方政府等的應急協同機制予以指導和監督。要用好中央機構-地方機構-對口援助機制開展應急協同聯動。

二是切實落實邊疆地區政社應急協同機制。鑒于邊疆地區公共安全問題的敏感性，要規范邊疆地區與中央企業、其他大型企業、社團組織（基金會、民非組織、志愿者隊伍）等的應急協同機制建設。要發揮好各類企業、基金會、救援隊、服務隊的自身特長，在應急物資準備、應急能力準備、應急救援等各方面發揮好各具特色的作用。

（七）構建統籌內外安全的邊疆涉外公共安全治理體系

按照黨中央關于“積極塑造外部安全環境，加強安全領域合作，引導國際社會共同維護國際安全”的方針。要切實構建起以邊疆地區為重要支點的“一帶一路”綜合安全協同體系。一是完善公共安全協同機制。建立完善境內外相關方的安全應急協同機制。在省區、市縣、鄉鎮各級，推動建立與境外毗鄰地方政府的安全應急協同機制。二是加強涉外安全保障能力建設。在邊疆地區建設面向國內外的公共安全與應急管理培訓基地、應急救援基地、應急物資保障基地，以利于平時開展對外安全能力建設援助工作，突發事件發生時就近高效開展災害應對援助工作。

參考文獻：

[1]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗———在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2022.

[2]青覺，岳清春.總體國家安全觀視閾下的新時代邊疆治理研究[J].青海民族研究，2021（3）：51-57.

[3]宋才發.陸地邊疆安全治理的目標取向與路徑抉擇[J].云南大學學報（社會科學版），2022（2）：100-109.

[4]宋才發.邊疆民族地區安全治理的法治思維探討[J].云南民族大學學報（哲學社會科學版），2020（2）：145-151.

[5]丁忠毅.中國陸地邊境公共衛生安全治理研究[J].社會科學戰線，2020（12）：182-194.

[6]郗春嬡，張凱，沙華國，許鵬.行動困境與韌性之治：邊疆地區應急管理現代化瓶頸及其路徑——系統韌性視角下云南邊疆地區抗疫的實例分析[J].民族學刊，2021（9）：74-83+122.

[7]馬黎.加強云南邊疆民族地區自然災害應對的研究[J].經濟問題探索，2011（6）：165-168.

[8]袁明旭.論民族地區文化產業發展中的地方政府職能[J].思想戰線，2008（1）：50-55.

[9]劉建華.論邊疆民族地區網絡輿情危機的政府應急機制構建[J].陜西師范大學學報（哲學社會科學版），2014（6）：80-85.

[10]段爾煜，陳旭東.邊疆民族自治地方群體性突發事件政府管理長效機制的建立——以云南省孟連傣族拉祜族佤族自治縣“7·19”事件為例[J].云南行政學院學報，2010（01）：20-23.

[11]劉婷婷.邊疆民族地區群體性突發事件的處置模式與治理機制[J].西藏大學學報（社會科學版），2013（2）：35-40.