第十三師新星市基層治理中創新“五治融合”實踐研究

[摘要]基礎不牢地動山搖。社會治理的重點在基層，難點也在基層。理順基層社會治理中“多中心治理”與“再中心化”的關系，激活基層社會治理各方活力，發揮多元資源優勢，需要以“五治融合”為牽引，守牢政治引領制高點，抓細法治保障關鍵點，夯實自治基礎立足點，選準德治先導結合點，撬動智治支撐創新點，以“五治”促“共治”，打造出具有兵團特色的市域社會治理體系，進一步有效提升職工群眾獲得感幸福感安全感。本研究立足兵團第十三師新星市依托網格化服務管理，緊盯基層工作中的堵點、痛點，由下而上“破”難點，將“五治融合”的成功經驗與當前基層治理工作相結合，讓基層社會基礎更加牢固，創造既充滿活力又安定和諧的良好社會環境。

[關鍵詞]“五治融合”； 基層治理；網格化服務管理；治理效能

[中圖分類號]D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? [文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2023）01—0156—05

[作者簡介]錢婕，女，兵團第十三師新星市黨委黨校講師，研究方向：政治發展。

黨的二十大報告中提出“健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制”“堅持大抓基層的鮮明導向，抓黨建促鄉村振興，加強城市社區黨建工作，推進以黨建引領基層治理，持續整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘。”基層治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎和關鍵環節。隨著時代發展和兵團第十三師新星市建設的需求，“管理”向“治理”的轉變需要創新的理念推動，“五治融合”為此提供了現實樣板。

一、相關概念的界定

（一）“五治融合”

黨的十九大以“三治結合”要求規范鄉村治理體系，明確提出“要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。黨的十九屆四中全會提出“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”，并將其視為構建基層社會治理新格局的重要內容。黨建引領“三治結合”的要求，從鄉村逐步走向城鎮，最終成為我國城鄉基層社會治理的具體指南。“五治融合”是在“三治結合”的基礎之上，結合大數據時代的新特點新要求，引入“政治”和“智治”，順應時代發展而做出的成功探索。2019年7月，中央政法委秘書長在第二期新任地市級黨委政法委書記培訓班開班儀式上提出：要認真學習貫徹習近平總書記關于社會治理現代化的新理念新思想新戰略，把政治、法治、德治、自治、智治“五治”作為推進市域社會治理現代化的有效方式，以政治強引領、以法治強保障、以德治強教化、以自治強活力、以智治強支撐，加快推進市域社會治理現代化，努力建設更高水平的平安中國。”1并系統闡述了“五治融合”與社會治理現代化的內在聯系。從“三治結合”到“五治融合”的發展不僅體現了基層治理體系現代化的不斷完善，也進一步夯實了國家治理體系和治理能力現代化的基礎。

（二）基層治理

基層治理是國家治理的基石。而所謂“基層”，自然是指各領域各組織中最為靠下的一個層級，與人民群眾的聯系最為直接也最為緊密。《中國共產黨章程》中指出黨的基層組織“是指企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位黨的委員會、總支部委員會、支部委員會。”行政結構中的“基層”，則主要是指鄉鎮、街道的政府一級。在“社會治理”的大視域下，通常我們所說的“基層治理”，一般主要是指城市中的社區和農村中的鄉村的治理。因此，本研究所指的“基層治理”從一般意義上出發，立足理順“最后一公里”、實現公共利益最大化，在鄉鎮、村以及城市街道社區居委會等管理層級中，各治理主體圍繞本地區的整體利益，相互協商合作的過程。

（三）網格化服務管理

黨的十八屆三中全會提出要“以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺”，首次將“網格化管理、社會化服務”寫入黨的文件，標志著網格化服務管理從地方探索轉向了中央對基層治理的普遍要求。2017年中共中央、國務院出臺《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，對網格化服務管理作出重要部署。黨的十九屆五中全會提出要“構建網格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺”。隨著各地實踐不斷深化，網格化服務管理已經逐步發展為中國特色社會治理的有效工具，也是當前各基層組織進行社會治理的有力抓手。具體來說，網格化服務管理是按照規模適度、管理方便、功能齊全、區劃完整的原則，把治理空間劃分為若干網格，以專職網格員隊伍為主體，全面掌握社會動態、預防化解社會矛盾、落實組團式服務、維護社會和諧穩定、促進經濟社會協調發展的一種社會治理方式。1

（四）“五治融合”、基層治理、網格化服務管理三者的關系

2021年中共中央、國務院印發的 《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》指出，“構建網格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺，建立自治、法治、德治相結合的基層治理體系”。網格化服務管理與基層治理、“三治結合”密不可分，“五治融合”作為“三治結合”的升級版和網格化服務管理都是基層治理的有力抓手。網格化服務管理是在管理層級上對基層治理的細化，是我國科層邏輯的基層實踐，屬于硬件結構方面科學設計的新模式；而“五治融合”的創新發展，則是將現代社會治理理念的關鍵要素以軟實力的方式注入基層社會，有效提升基層治理效能。同時，“五治融合”為網格化服務管理新模式注入新的活力，增強了網格化服務管理的目標價值實現率，從而促進了基層社會治理現代化的實踐進程。

二、第十三師新星市依托網格化服務管理的“五治融合”創新實踐

第十三師新星市秉承“支部建在網格上、服務送到家門口”的理念，織緊織密了基層黨建網格，使黨的領導延伸到基層治理的神經末梢，打通了黨建引領的“最后一公里”。在基層黨組織的有效引領下，“政治”的思想引領優勢、“法治”的保障作用、“德治”的教化作用、“自治”的活力作用、“智治”的支撐作用都得到有效提升，基層社會治理呈現嶄新局面。

在政治引領方面，近兩年開展的“兩學一做”學習教育常態化制度化、黨史學習教育常態化制度化等從思想層面筑牢了共產黨人的黨性修養，黨員干部先鋒模范作用不斷發揮。尤其是在疫情防控工作中，黨員干部響應組織號召，在物資保障、防控宣傳、服務群眾等方面發揮了引領作用，黨的凝聚力、戰斗力、影響力不斷增強，執政根基不斷鞏固。

在法治保障方面，以師市政法委為主管部門，成立“網格化服務管理中心”，發揮“管理、處置、服務”三項職能，全面推動基層治理現代化發展；逐步完善了師市、團場、連隊（社區）、網格四級前端收集、分析研判、交辦轉辦、跟進落實、結果反饋“五步閉環工作法”，并制定了詳細的網格工作職責。師市政法部門依托網格開展打擊整治違法犯罪活動，開展形式多樣的法治宣傳，均取得了豐碩成果，群眾法治意識有效增強。

在德治教化方面，師市以全國文明城市創建為契機，廣泛宣傳中華民族傳統美德和社會主義核心價值觀，教育引導廣大職工群眾自覺遵守公約，提升城市文明程度。近年來，師市把新時代文明實踐工作作為重要的政治任務，建立師團連三級“3+N”組織體系，統籌推進新時代文明實踐中心、所、站建設有序進行。在網格長和網格員的選任方面，也更加注重品德修養，激發德治能量，引導人們崇德向善。

在自治強基方面，基層黨組織領導的自治機制不斷完善，協商民主的實踐路徑不斷豐富，社會組織、社會團體及公民個人參與基層社會治理的積極性不斷提高，自治意識不斷增強，“黨員干部帶頭、小區居民聯動”的居民自治管理模式逐步形成。在矛盾化解方面也充分發揮網格員密切聯系群眾的優勢，讓網格員成為化解基層社會矛盾糾紛、調解鄰里關系的“潤滑劑”，基本做到小事不出網格，大事不出社區。

在智治支撐方面，師市以智慧城市建設為目標，通過整合基層黨建、綜合治理、社會服務等網絡，基本實現了“一網聯動”，同時發揮綜治視聯網優勢，為職工群眾提供矛盾糾紛調處、法律咨詢服務。師市逐步探索創建了“一站式”矛盾糾紛調解平臺，推動綜治中心與團場社綜辦（政法辦）、司法所、派出所、信訪辦、法庭及相關部門資源整合、協調配合，形成了矛盾聯調、治安聯防、工作聯動、問題聯治、平安法治聯創、服務聯抓的矛盾糾紛調處工作格局。

三、第十三師新星市依托網格化服務管理的“五治融合”實踐中的困境

實踐中，“五治融合”作用發揮不足主要原因在于以“政治”為核心的“融合”尚未有效形成。換言之，即是“五治融合”被簡單疊加，其整體效應難以顯現，基層黨建工作的統籌整合力度需要進一步加強，具體表現為以下5個方面。

（一）“政治”的形式化還比較突出

一方面對于“基層黨建是什么”“基層黨建工作怎么干”，缺乏清晰的認識，造成“黨建是個筐、什么都往里裝”“黨建是組織內部建設”等錯誤認識，由此導致黨建工作“儀式化”的材料迎檢以及內卷式的“創新”層出不窮，對基層黨組織開展黨建工作造成了極大困擾。另一方面，隨著市場經濟的發展，基層社會日益分化，人們在表達個人利益訴求時更傾向于從經濟和現實短期的獲得上去考慮。黨建的形式化表明黨建工作和基層治理并未實現深度融合。

（二）對“自治”干預比較普遍

書記、主任“一肩挑”的制度設計目的在于保證黨的政策方針能夠有效地在基層得到貫徹落實，但“一肩挑”后的書記、主任權力過大，缺乏有效的監督，容易形成“一言堂”，壓制基層自治的空間，損害民主的基礎。同時使得一些原本應該由基層組織、社會團體自行管理的事務，被“黨建+”涵蓋，黨組織自身陷入無休止的繁瑣事務中，黨建引領作用反而無法有效發揮。

（三）對“法治”的選擇性運用較為明顯

在引導法治資源下沉過程中，基層黨組織更加注重現實的政策需要，對基層群眾的法治需求調查了解不多，這就造成“供求關系”不對等，“送法下基層”成為儀式性的活動。同時，基層黨組織普遍將“法治”作為“治民”的工具，用以維護社會穩定、化解社會矛盾糾紛；但基層黨組織用黨紀國法規范自身內部行為則顯得力度不夠，組織內部紀檢監督職能發揮不到位、用法治思維和法治方式解決具體問題的能力仍需進一步提升。

（四）“德治”的力量相對薄弱

一方面，當前師市已經建成三級聯動的新時代文明實踐中心（站），但是當前其并未真正成為基層黨組織創新文化形式的重要抓手，大部分新時代文明實踐中心（站）都只是掛牌虛設；另一方面，基層黨組織對群眾中道德模范的宣傳、作用發揮等方面不夠重視，對于一些道德下滑現象治理力度和治理能力明顯不足，“德治”在當前網格化服務管理的過程中仍然有很大的空間要施展。

（五）“智治”缺乏力度

信息技術與基層治理的深度融合是治理現代化最具時代性的體現。雖然當前師市在信息技術領域取得了突破，基層治理的平臺建設日趨完善，但在這個過程中，也時不時地表現為被動式地向前推進，主動創新的意識和能力明顯不足。尤其是在信息技術人才的引進和培育方面，基層黨組織發力不夠、辦法不多。

四、第十三師新星市依托網格化服務管理創新“五治融合”的對策建議

（一）發揮政治引領作用，加快構建以黨建為核心的基層社會治理新格局

1.明確基層黨建工作的重點。基層黨組織領導地位的發揮并不能囿于“小黨建”，也不能泛化為“黨建筐”，要從網格化服務管理的需求出發，重新探尋基層黨建尤其是網格黨支部黨建工作的功能方向。一是對照“黨委領導、政府負責、群團助推、社會協同、公眾參與的社會共治”的要求，支持幫助多元主體發展，理清各主體之間的職能定位，明確黨的基層組織在推進基層社會自治、德治、法治、智治等方面的引領作用。通過基層黨建工作的科學化、制度化的安排，理順各治理方式之間的融合發展、互相促進的和諧關系。二是切實抓好“三會一課”制度、組織生活會制度、談心談話制度、主題黨日活動等黨內生活制度落實，結合各類學習教育活動，增強制度的實用性，提升教育活動的時效性，讓黨的先進性充分釋放，營造風清氣正的政治環境，推動基層治理現代化。三是堅持以人民為中心的發展思想，充分釋放網格黨支部“服務”功能，以“服務”代替“管理”，讓自上而下的“考核督導”變為自下而上“反饋激勵”，讓服務對象的滿意度、幸福感、安全感成為評判網格黨支部作用發揮是否到位、治理水平高低與否的根本標準。

2.加強基層黨組織隊伍建設。在支部書記的選配方面，注重能力建設的同時應更強調政治建設，把黨的領導優勢轉化為基層治理優勢。為此，加強網格黨支部書記的教育培訓力度是關鍵。要充分重視思想政治教育和黨性修養提升，嚴格落實《中國共產黨支部工作條例（試行）》和《中國共產黨黨員教育管理工作條例》相關要求，扎實推進網格黨支部書記教育培訓強度和深度，并通過交流學習、專題研討、外出觀摩、線上互動等方式，提升黨支部書記黨性修養、政治領導力。

3.發揮黨員先鋒模范作用。增強人民群眾在基層治理中的政治自覺和行動自覺，需要黨員以實際行動去影響帶動，用組織的凝聚力破除基層治理的“碎片化”。當前哈密市“紅色管家”的實踐經驗即可為我們提供黨員先鋒模范作用發揮的借鑒樣板。

（二）發揮自治活力作用，激發基層社會治理主體的內生動力

1.不斷優化基層自治制度。通過自治規則的制定，有效引導人民群眾合法合理行使自治權力，實現自治目標。要根據實際情況和社會發展實際需要不斷完善基層民主制度建設，規范民主選舉的程序，有效指導基層社會開展民主選舉活動，在選舉的具體流程、細節、條件等規則制定方面進行引導，有效提高基層社會協商治理水平。

2.充分發揮基層自治組織作用。自治組織要加強自身代表作用，提高參與社區治理的能力。加強居民委員會建設的同時，還應注重居民事務監督委員會的建設，推進社區事務公開和民主管理。鼓勵支持社區、網格等根據自身特點，制定居民公約，弘揚社會主義核心價值觀，提高社區自治水平。規范網格化服務管理職能，打造“紅色物業”，推動“志愿服務隊”等公益組織發展，促進基層社會矛盾有效化解。

（三）發揮法治保障作用，提升基層社會治理法治化水平

1.有效解決基層普法宣傳供求不對等的矛盾。依托網格化服務管理優勢，深入體察民眾的法治需求，并據此針對性地設置法律工具，比如說哪些問題可以通過勸說、答疑等方式解決，哪些問題可以通過法律解決，使法治在解決實際問題時展示出有效力量。充分利用基層黨建的組織貫通優勢，增強法治資源下沉的可及性，破解“送法下基層”形式化的問題。同時依托黨建的組織化中介，促進法治資源和民眾需求的有效對接，從而有效降低法治下基層治理的成本，增強法治資源的可及性。

2.提高網格員的法律素養，發揮法治人才作用。嚴把“入口關”，注重法律專業背景和法治能力的考評，招錄一批法治思維能力強、法律基本素養高的人才作為專兼職網格員。加強網格員的法治教育和培訓，注重法治觀念的培養和法治精神的培育，增強依法辦事的能力。統籌轄區內法治資源，讓專業人干專業事，鼓勵、支持或以制度化的形式，推動法官、檢察官、律師、法律學者、法律工作者等專業人士，在社區法律服務中心定期服務，確保法律專業人士施展才能，為居民提供法律服務、開展糾紛調解、化解基層矛盾。

3.發揮市場作用，塑造糾紛調解品牌。完善基層法律顧問制度，通過與專業律師事務所協商，簽訂法律顧問服務合同，彌補基層治理主體法治能力不足的短板。充分發揮基層黨員干部、德高望重的居民群眾的影響力，綜合運用支持、培訓、激勵、監督等手段發揮其社會矛盾調解作用，逐步塑造糾紛調解品牌，擴大影響范圍。利用第十三師電視臺、哈密開發報、哈密零距離微信公眾號、抖音平臺等放大調解品牌效應，逐步通過品牌調解的杠桿效應聯動社會調解力，形成基層治理法治化經驗。

（四）發揮德治教化作用，夯實基層社會治理的情感支撐

1.構建道德權威的吸納和合作機制。發揮各行業各領域評選出的相關道德權威的政治引領作用，通過聘用“名譽”書記、兼職等方式將社會的道德權威主體如道德模范、優秀共產黨員、“好鄰居”“好婆婆”等納入黨建人才隊伍中。動員道德權威主體參與基層治理，與各治理主體開展協商合作，構建黨支部與社會道德權威主體的合作機制，共同推進基層治理有序運作。

2.充分發揮社會主義核心價值觀的教化作用。基層黨建的“政治”引領功能應包括以社會主義核心價值觀教化黨員，以黨員的“關鍵少數”模范作用的發揮帶動普通群眾這個“絕大多數”崇德向善。開展形式多樣的主題活動，充分利用黨組織的凝聚力和號召力促使社會主義核心價值觀滲透進社會生活的廣泛領域。注重營造基層社會的文化氛圍，強化以社會主義核心價值觀為基礎的居民公約的共同遵守，激發德治的共同體意識，培育良好的社會風氣，彌補法治剛性缺陷，降低基層治理成本。

3.建立有效的道德評判機制。基層黨組織可發揮組織優勢，借助基層道德權威主體的力量，結合社會主義核心價值觀的具體要求，組織道德評判組織制定道德評判標準，調節道德選擇沖突。如在轄區內設置“積分超市”“模范家庭”“和諧單元”“先進樓棟”等，使人民群眾的道德行為規范有所依據，這將有助于促進群眾的道德自覺和行動自制，從而深化并鞏固基層治理效能。

（五）發揮智治支撐作用，增強基層社會治理活力和效率

1.統籌謀劃，頂層設計畫藍圖。將“智治”納入智慧城市建設總體規劃進行統籌推進。按照因地制宜、分類施策、規劃先行、有序推進的要求，在全面總結當前工作經驗的基礎上，謀劃好基層治理的“智慧”藍圖，并堅持一張藍圖干到底，推進市域社會治理體系架構、運行機制、工作流程的智能化再造，加快市域社會治理方式現代化進程。

2.多措并舉，精準高效解難題。在風險防控、輿情應對與處置、司法實踐、矛盾糾紛化解、公共服務等方面，推動數字化平臺建設，讓數據跑路、讓流程簡化，“打通最后一公里”，加大力度提升“一網通辦”“一站式服務”水平，讓群眾最多“只跑一次”，用“小服務”解決“大事情”，提升人民群眾的獲得感和幸福感。

3.引人育人，筑牢基礎謀長遠。人才是高質量發展的核心動力，技術賦能基層治理需要懂技術的專業人才的智力支撐。面對信息時代的發展需要，對照當前市域內相關人才的嚴重短缺，需要加大力度引進一批信息技術專業人才，同時對現有人才進行專業化培養。

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責任編輯：劉昌龍