地方融資平臺公司金融投融資的風險防范研究

丁良紅

摘?要：過去，地方融資平臺公司實際上只是作為一個地方人民政府的重點投資項目融資服務工具，由于有地方政府為公司債務背書，使其債務被稱為準政府債務，具有很高程度的信用度，競爭優勢極為明顯。但如今，隨著國家先后出臺發布的多個債務監管政策文件，地方人民政府對于地方債務逐步開始進行嚴格化的監控，地方融資平臺公司也逐步與地方政府的信用脫鉤。隨之沒有經營能力和正常經營現金流的地方融資平臺公司，債務風險積聚，信用違約風險加大。本文立足地方各級政府進行債務清理整頓的大背景，從地方融資平臺公司債務風險防范的戰略重要性角度著手，提出了一些新的策略進行轉型探究。

關鍵詞：債務整頓；地方融資平臺公司；地方政府

中圖分類號：F23?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.01.048

1?地方政府債務整頓及地方融資平臺公司主要內容

1.1?地方政府債務整頓概述

近年來，中國的總體杠桿規模持續處于高位，顯性債務負擔增長快，隱性財力債務負擔體量龐大。依據wind統計數據，截至2021年12月31日，地方債存量余額30.3萬億（一般債+專項債），地方融資平臺債也稱城投債（僅包括公司債等標準化債券）存量余額為13.11萬億。推動貫徹落實中央供給側改革，結構性去杠桿實施政策的重要工作之一，就是重點防范、有效化解地方債務風險，牢牢守住不發生系統性金融風險。

自2014年底，中央嚴格控制地方政府債務的《預算法》《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號文）政策正式出臺之后，地方各級政府仍存在通過其在地方設立的融資平臺公司以政府購買、PPP（公私合營）模式等多種方式大規模開展公益性項目，來改善基礎設施，進行重大項目投資，致使地方政府隱性債務繼續膨脹發展并形成較大規模。為進一步防止地方融資平臺公司無序融資致使地方債務風險擴大，中央政府繼續堅持加大力度進行相關金融整頓并發布一系列投融資行為的管理規范。2018年，財政部發布了《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》財金〔2018〕23號文，旨在規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為，與地方政府債務管理等政策形成合力，共同防范和化解地方政府債務風險。緊隨其后，各類金融整頓相關文件，從資金的流向控制再到投資融資行為進行各類規范，地方政府的債務行為也逐步得到了有效規范。

一是2018年資管新規落地，新規中對金融機構關于“打破剛兌、禁止資金池、去通道、非標不能期限錯配、向凈值化轉型”等項的要求，導致地方融資平臺公司非標融資受限。

二是銀保監會2020年印發的《融資租賃公司監督管理暫行辦法》規定，融資租賃業務應當以權屬清晰、真實存在且能夠產生收益的租賃物為載體。地方融資平臺公司前期投入形成的資產大多為公益性資產，不能再作為租賃物進行融資。

三是受2021年最新公司債券發行指引政策影響，地方融資平臺公司不能新增發行債券，僅能借新還。

四是依據最新市場消息，銀保監發布[2021]15號文件，規定地方融資平臺公司存量隱性債務未化解完畢，無法取得金融機構新增流動資金、項目貸款支持。

1.2?地方融資平臺公司概述

根據2010年6月10日國務院印發的《關于加強地方政府投融資平臺管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）文件規定，地方融資平臺是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目投融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。2010年7月30日財政部、國家發改委、人民銀行、銀監會四部委聯合下發了《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》（財預[2010]412號），文件中進一步明確了融資平臺公司具體包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等。

2?地方政府債務整頓背景下地方融資平臺公司金融投融資風險防范的重要性

一方面因為經濟下行、縮減稅費，地方政府財政收入減少、結構不穩，體量不足，同時地方基建建設支出負擔壓力并未減少，導致了地方政府債務負擔壓力日益凸顯。另一方面，地方融資平臺公司作為地方人民政府本質上的一個項目融資服務渠道，存在盈利性差、風險綜合防控能力不足的突出問題。

地方融資平臺公司的大部分建設項目是公共基礎服務建設，如大型鐵路隧道建設、公路隧道建設、機場跑道建設以及大型水利水電工程建設等，這些公共交通基礎設施建設項目往往具備較多公益性的投資特點，建設投資期長、回款慢、財務收益低，缺乏實際產出或者項目產出效率低，這無形中就增加了承辦機構，地方融資平臺公司的財務杠桿。雖然目前地方融資平臺公司已經逐步進行戰略轉型，但是在整體發展過程中卻缺乏合理的項目投資概念，缺乏相關的專業管理技術人員對其項目進行系統的經營管理，因此直接導致了其市場競爭水平較弱，抗風險能力一直處于較低的水平中。加之地方政府債務整頓背景下，各類融資渠道日漸收窄，導致其資金鏈變得格外緊張，在高負債的經營環境中，借新債還舊債，疲于應付各類到期債務。

3?地方政府債務整頓背景下地方融資平臺公司金融投融資的風險防范策略研究

3.1?地方政府投融資平臺轉型

我國國民經濟目前仍然處于向健康高質量快速發展的重要轉型升級階段，經濟社會發展正在進入新常態。意味著整個社會中投機的機會將越來越少，企業更需要通過科學持續的經營為其發展提供保障。地方政府的投融資平臺既然處在戰略性經濟轉型的一個關鍵時期，也必然需要牢牢抓住經濟高質量發展的這個黃金關鍵階段，在投資、融資、業務及經營管理等各功能領域不斷作出重大結構調整，加快探索如何擺脫對于我國傳統地方土地財政的過度依賴，調整體制管理機制，積極主動投身到加快培育新特色經濟、新綠色生態、新特色產業，向新生態城市的發展大潮中走下去。

地方政府投融資平臺需要積極爭取國家政策上的支持，根據城市不同的現有資源以及自身積累的能力逐步推動業務上發展的多元化模式以及投資活動的多樣化形式，繼續在城市交通、市政基礎設施建設等領域實現轉型，實現將平臺公司的戰略與產業戰略、城市戰略以及國家戰略相符合，同時瞄準特色產業發展。

地方融資平臺公司轉型后首先應與政府建立起平等的市場化契約關系，其中包括在人、財、物、決策、經營等運作管理方面，需要按照市場化的服務主體的基本要求來進行管理，構建新的運作管理規則，去除行政化色彩。對于由融資平臺建設的公益性項目，地方政府應先明確資產回購問題或通過適當注入等價資產資源給予平臺公司一些政策方面傾斜。

3.2?拓寬地方政府投融資平臺的低息融資渠道

融資平臺公司是長期承擔地方各級政府債務形成的重要資本載體，不規范的融資運作模式是導致其長期背負地方政府債務的主要形成原因之一。過去平臺公司的融資投資能力主要還是依賴地方各級政府的國有資產管理支持和地方財政的信用背書，在資金籌集使用管理方面并沒有發揮太多的自主性。未來資本運作作為投融資平臺的最核心能力，依舊是最重要的使命和發展方向。這就需要融資平臺公司優化運作機制，不斷提升公司信用評級，借助資本運作提升國有資本的盈利能力，進一步拓寬低成本融資渠道，達到防范化解地方政府隱性債務，助推政府投融資平臺轉型發展，釋放積極性和創造性的目標。探索按照市場化、實體化、規范化、多元化的發展總體目標，剔除低效資產，盤活整合各類資產資源，提升投融資和管理水平，進行一些實質性的體制改造和結構轉變，通過股權混合所有制改革出讓部分股權，合作共贏。探索引進PPP模式、F+EPC模式、ABO模式等創新市場化融資方式，進行規范化發展。

3.3?地方政府投融資平臺債務規模總量合理化

由于自身造血在投融資能力上的不足，地方人民政府的投融資平臺公司往往長期只能通過一種類似滾雪球式的融資進行運作，導致整體地方政府債務規模和總量不斷擴大。為有效保證債務規模總量的合理化，需在準確及時摸清全口徑政府債務底數的基礎上，加快研究融資平臺公司負擔的政府債務如何正式剝離和進行風險化解的相關政策，以有效促進地方投融資經營平臺的整體結構轉型。按照現行國家對于地方政府融資投資經營平臺結構性轉型的總體要求，通過各個環節，疏堵結合，合理控制地方政府投融資平臺公司債務總量合理化，逐步降低債務杠桿，在正式剝離地方融資平臺公司的政府性債務的基礎上，開始真正系統意義上的國有資本的投資和進行企業化投資經營。

3.4?從中央層面，統籌地方政府債務化解工作

根據各地方政府公布的財政收支數據，2021年上半年，通過一般公共預算收入減去一般公共預算支出計算地方財政收支缺口（或盈余），除了上海能實現盈余942.6億元外，其余30個省市均存在收不抵支問題。其中河南缺口最大，大概3500億元以上。收支矛盾嚴重，地方財權與事權不對等，六保六穩壓力沉重，導致地方政府因財政資金匱乏、無計可施，轉而向地方融資平臺施加建設指標、轉移政治任務，債務持續加大。

特別受地區發展不均衡，經濟水平長期較差，短期內沒有化解地區債務能力的區域，應該考慮通過定向幫扶，加大中央統籌管理，防止債務風險一直積聚，長期得不到解決，最終形成大的系統性風險。

3.5?完善公共財政體系，改變投資拉動型經濟發展模式

自我國實行改革開放以來，我國的經濟社會增長在很大程度上仍然是由投資拉動的，地方政府不考慮融資平臺公司建設資金的來源和形成的融資債務如何消化等問題，只給地方融資平臺公司下達有關基礎建設的管理任務。

習近平總書記在黨的十九大工作報告中明確指出，我國的經濟發展水平已由高速平穩增長的階段模式逐步轉向保持高質量健康發展的新階段，正悄然處在加快轉變經濟發展增長方式、優化宏觀經濟要素結構、轉換經濟增長發展動力的關鍵攻關期。國家應該著重于改變投資拉動經濟型的發展模式，提高投資效率，避免低水平投資的周期重演，貫徹落實科學發展觀，并嚴格宏觀調控措施，防止重復建設和浪費，不搞形象工程和超前建設，堅決遏制傳統的低水平投資擴張模式，克服過去投資拉動型經濟模式的弊端。貫徹落實積極的公共財政政策，服務深化經濟供給側整體結構性改革等才是優化經濟要素結構，轉變宏觀經濟發展方式的有效治本良方。只有不斷完善國家公共財政政策體系，營造穩定的市場宏觀經濟環境，加大改革補齊短板工作力度，引導經濟要素結構優化資源配置，才能進一步降低地方政府債務風險。

3.6?構建健全的風險防范體系

推動地方政府在的負債顯性化管理，推動陽光化的地方人民政府舉債體制機制建設，建立健全地方人民政府的債務風險管理機制，提高地方政府金融投融資服務平臺的信息透明度。推動地方人民政府將通過融資平臺形成的隱性負債轉變為可公開信息披露、合規的顯性負債。各級地方政府部門可以隨時結合本地政府財政收支運行狀況以及當地社會整體經濟等基本狀況，綜合參考目前國際國內通行的管理做法，采用債務依存度，債務負擔率等多個指標研究建立具體的地方政府債務負擔風險評價評估標準，逐步建立健全地方政府債務風險報告評估制度和政府債務風險預警評估機制，打通地方政府陽光融資渠道。

構建現代化的金融監管管理體系，健全風險綜合預防、預警、處置和管理問題解決機制，金融監管有關部門也必須始終堅持主動積極作為，防范和有效化解各類惡性金融風險，同時加快建立健全權威高效金融風險預防處置管理制度及高效的監管決策、協調信息溝通工作機制。

構建健全的風險防控體系最終還是要通過地方融資平臺公司自身轉型升級，通過轉型升級從根本上提高公司的債務自我償還能力，改變地方融資平臺公司的資本運營模式低效、流動性差和運營的不可持續，以及低產出甚至無持續產出的經營現狀，實現地方融資平臺公司自身經營的平衡。

4?結語

總體來看，隨著地方各級政府進行債務清理整頓，嚴控新增地方隱性債務，限制政府各種形式的兜底和變相擔保，控制地方融資平臺公司及房地產行業的再融資，目前地方融資平臺公司大多存在經營現金流動力不足、過度嚴重依賴地方政府、經營無法可持續發展以及市場化能力差等突出問題。在地方人民政府債務整頓的大背景下，地方融資平臺公司金融投融資風險防控勢在必行。

面臨“十四五”的高質量發展新階段，地方融資平臺公司需要聯合中央、地方政府形成合力，發揮市場和行政的雙重作用，對其所處的內外環境進行風險評估，實現“不變”與“變”，不變的是要始終以服務城市為中心，變的是要根據實際情況改變服務城市的方式。既要融資平臺公司自下而上的實現“打鐵還需自身硬”自我賦能，主動適應激烈的市場競爭，避免因循守舊，固步自封。又要中央、地方政府加強頂層制度設計，分門別類化解處理各類債務，從根本上杜絕地方融資平臺持續高息借款“飲鴆止渴”，牢牢守住不發生系統性金融風險的底線。

參考文獻

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