美國棉花貿易支持措施歷史演變綜述及啟示

尹珊 阮培英

摘?要：本文結合WTO《農業協議》從棉花供應鏈的國內支持措施和棉花產業鏈的貿易保護措施著手，梳理美國棉花貿易支持措施的演變史。研究發現，美國棉花貿易支持措施堅持法治化，針對性強，靈活多樣，緊跟發展需求，善于國際協作，效果明顯。這一經驗啟示我們，提高本土棉花的貿易競爭力，需要遵守國內法律和國際協定，支持措施應向解決當前面臨的可持續發展問題傾斜并加強推廣、認證及國際互認。

關鍵詞：棉花；國內支持；貿易保護；經驗；啟示

中圖分類號：F74?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.01.017

0?引言

近年美國棉花出口量與生產量接近，國際競爭力強與其貿易支持措施密切相關。美國一方面以國內支持措施提高生產能力，強化棉花供應鏈，另一方面以貿易保護措施降低對手市場競爭力，爭奪市場。研究其歷史演變和經驗，有助于理解目前我國棉花貿易的諸多問題，對構建穩健的本土棉花供應鏈和產業鏈具有重要的現實意義。

1?美國棉花貿易支持措施的演變

《農業協議》簽訂于1994年，宗旨為農產品貿易公平，棉花的國際貿易同樣受到《農業協議》的約束。故本文將美國棉花貿易支持措演變的時間段劃分為《農業協議》前和《農業協議》后。《農業協議》對國內支持措施分為四類：綠箱、藍箱、黃箱、發展箱，黃箱及藍箱措施限制使用，黃箱措施因對貿易扭曲產生明顯的作用，被明確要求各成員國削減。

1.1?《農業協議》前的貿易支持措施

（1）棉花補貼。農業生產通常穩定性低、抵御自然災害能力差，就棉花而言，產量和價格的大幅波動會破壞供求關系，補貼可以保持棉農、紡織企業和出口商收益，穩定供應鏈。表1是1933-1991年農業法案增加的美國棉花補貼項目。

20世紀30年代至60年代，價格支持措施維護了棉花生產，但政府存量壓力大，財政負擔重，而高價棉花不利于出口量的增長。因此，19世紀70年代，美國以收入補貼替代了價格補貼，以幫助棉花市場化銷售，但長期農業補貼增加財政赤字，到了90年代，美國政府不得不大幅縮減包括棉花在內的農業補貼，通過市場化調整來實現支持國內生產。

（2）棉花保險。20世紀30年代，棉花保險誕生被用于降低農產品生產的不穩定性。政府補貼直接干預棉花價格，會導致棉花滯銷，政府財政負擔重。棉花保險作為生產輔助工具可以削減棉花庫存，降低財政負擔，表2為1938-1994年美國棉花保險。

《農業協議》前，美國已發展了有針對性的棉花保險制度，種類多，保障度高，覆蓋面廣，形式多樣，既保障了棉農收益，又改善了農產品貿易靠天吃飯的脆弱生態系統特征。

（3）棉花信貸。20世紀30年代至60年代中葉，美國實施“政府貸款價格支持”制度，農戶抵押棉花獲得政府商品信貸公司的貸款。如市場價高，農戶可選現金還貸，以市場價銷售贖回的抵押棉花；反之，農戶可選用實物（棉花）償還貸款，棉花歸信貸公司。棉花信貸的實質是政府以信貸形式收購棉農的剩余棉花，通過穩固價格確保了種植者的收入，避免棉花市場價格波動帶來的收入損失。

（4）棉花交易中心。棉花貿易的基礎是棉花生產，價格波動達破壞生產積極性和供求關系，棉花交易中心承擔了大部分棉花交易風險的預防功能。1870年設立的紐約棉花期貨交易所主要進行棉花期貨交易，1871年設立的新奧爾良棉花交易所則貿易量非常大，幾乎主導了當時美國三分之一的棉花出口量。

（5）貿易保護措施。美國通過標準化建設在20世紀前期建立了早期棉花貿易技術壁壘。1907年，世界各地棉花行業代表在美國提出了棉花分級的提議，目標是通過棉花分級消除相同產品在不同市場間的價格差異。隨后，美國通過《美國棉花統計和估計法》《美國棉花標準法》和《美國棉花未來法》等一系列標準法案，建立了棉花分級標準，并于棉產區設置18個棉花分級所。1909年，美國第一個獲得公認的棉花標準誕生。孟菲斯棉花檢測中心總部由農業部設立，其職責是分級檢驗并制定美國棉花國家標準、制作實物標準、抽樣復檢其它檢測中心樣品，確保各檢測中心的檢驗結果是一致性的。公正檢驗和棉花貸款、補貼關聯，因此幾乎所有美國出產的棉花都持有棉花分級證書。

1.2?《農業協議》后的貿易支持措施

1.2.1?棉花補貼的變化

《農業協議》實施后，美國即對其棉花國內支持措施做了調整，新的農業法案減少補貼，采用市場化方式調控棉花交易，美巴貿易爭端后大規模棉花補貼，通過收入補貼取代價格補貼，以減少黃箱補貼。

2002年9月，巴西就美國對高地棉的補貼訴諸WTO，認為美國棉花業的這些補貼違反了《農業協議》和《補貼與反補貼協議》中的相關條款。2005年3月，終審裁決美國支持了巴西的訴求，要求美國撤銷或給予巴西補償。2005年巴西的訴求獲得WTO支持后，美國沒有立即停止使用出口補貼，2006年后美國才對棉花產業的補貼做了調整，開始履行裁決。訴訟期間，仍然對棉花產業進行了大量的黃箱補貼。一段時期內，各類補貼相加，美國政府平均每年用于棉花產業的補貼接近30億美元，是同期美棉產業整體凈收入的1.55倍，圖1是2003-2009年美國棉花補貼數額變化情況。

保險對貿易沒有扭曲作用且財政負擔低，能夠穩定市場價格，保證棉農收益，保證產量，因此，2014年《農業法案》實施后，通過保險進行風險管理成為棉花安全網的核心。

1.2.3?新的貿易保護措施

這一時期，新的貿易保護措施以發展本國棉花生產、保持出口優勢為目標，并且繼續通過棉花交易中心鞏固棉花價格的控制權。

（1）采用了更為精準專業的貿易禁運。設立了專業貿易禁運機構，分別為隸屬財政部的海外資產控制辦公室和隸屬商務部的工業安全局，負責制定貿易禁運的相關規則，貿易禁運的制裁范圍也擴大，過去這些制裁僅限于特定國家和地區，這一時期擴大到了特定事項、單個實體及個人。

（2）重視可持續發展。2020年，美國棉花行業協會推出《美國棉花的可持續發展信任守則》，作為棉花生產可持續性的可量化、可驗證標準。2019年美國國際棉花協會（CCI）總會主席在中國的推介會上介紹：“美國棉花一直以來都非常注重土地的可持續性和合作的透明度，這已經成為一個傳統。我們希望通過這些措施獲得客戶的信任，并成為可持續棉花的領導者和首選供應商。”

（3）通過國內法拓展域外效力限制它國。美巴棉花貿易爭端后，美國制定國內法案以貿易制裁的方式拓展域外效力制造新的貿易壁壘越來越常見。如2020年通過《維吾爾族強制勞動預防法》。這一法案要求所有產自中國新疆地區的產品自證與強迫勞動無關，無法自證的產品將禁止進口。2020-2021年期間，美國海關和邊境保護局三次發布了三項與中國新疆地區出產棉花相關的預扣令，其依據是美國海關1930年《關稅法》第307條，即存在強迫勞動的產品不得進入美國市場。

1.3?國際棉花貿易爭端應對

美國解決棉花貿易爭端的方法靈活多樣，應對積極。2002年，巴西就美國高地棉的補貼措施提起WTO訴訟，2005年WTO爭端解決上訴機構發布終審裁決報告，要求美國撤銷補貼或消除這些補貼對巴西棉花出口的不利影響。但是美國以和國內法有沖突為由遲遲不履行承諾，引起巴美之間多輪貿易報復與反報復。2005-2012年間，美國以修改國內法為由進行多輪巴美磋商和承諾，直至2013年才最終解決糾紛。

2?經驗

2.1?立足于綠箱國內支持措施，穩定棉花生產

《農業協議》實施前，美國廣泛運用黃箱措施干預棉花市場，不僅給國家財政造成沉重負擔，還引發美巴貿易爭端。不符合《農業協議》規則的支持措施，短期可以提高本國競爭力，長期看不僅會損害他國利益，本國也需履行賠償義務，而且破壞國際貿易秩序，不可持續使用，應該通過綠箱措施發展國內生產。

2.2?注重標準體系合作推廣，持續發展技術貿易壁壘

從棉花分級制度，到棉花標準法規，到公平檢驗制度推廣，到可持續發展棉花準則，美國堅持以國際合作的方法獲得更多相關組織認同支持自己的標準認證，吸引參與棉花貿易的組織使用美國標準認證，這種合作包括聯合鼓勵和聯合打擊。1873年孟菲斯棉花交易中心設立并隨即推出標準化現貨交易，1923年頒布《美國棉花標準條例》后，與世界其它棉花協會合作，簽訂世界棉花標準協定，據此協定開展美國產陸地棉交易且定期協作修訂。2020年美國推出《美國棉花的可持續發展信任守則》，并至我國推廣。10月，位于瑞典的良好棉花發展協會（BCI），發聲明稱“中國新疆地區持續存在的強迫勞動和其他侵犯人權的指控，以及在農場層面上不斷增加的強迫勞動風險，導致經營環境難以維持，BCI已于2020年3月暫停了對新疆棉花的認證工作，并決定停止在該地區的所有實地活動”，我國新疆產棉花也就此陷入“不良棉花”困局。

2.3?綜合運用各類措施，滿足發展需求

美國棉花貿易支持措施可多項疊加，限制打擊競爭對手，取得競爭優勢。可持續發展理念、貿易制裁和國際協作曾被疊加用于打擊烏茲別克斯坦棉花出口。2007年，烏茲別克斯坦被報道強制使用童工，瑞士良好棉花發展協會宣布抵制，2010年烏茲別克斯坦棉花和紡織品被列入美國制裁名單，烏茲別克斯坦棉花出口受到嚴重打擊，近年烏茲別克斯坦政府和專家多次預測，該國棉花出口額將接近0。

2.4?堅持棉花貿易支持法制化，及時調整

1933年美國歷史上第一部農業法案開始，根據需求每5年修改調整法案，以實現各時期不同的目標。《農業協議》限定了農產品貿易支持措施的范圍，美巴貿易爭端后，美國調整措施以達成二者統一。美國在履行WTO對己方不利的裁定時，是對國內法進行了的合理調整，以符合《農業協議》要求，美國也是世界上最早建立國內履行WTO裁決法律機制的國家之一，內外法規的協調為貿易爭端發揮緩沖作用，避免國內支持措施急剎車對種植者造成的損害。

3?啟示

（1）遵守國內法律和國際協定，通過綠箱措施支持改善棉花種植基礎設施和技術進步。

我國棉花生產受自然條件限制程度高，因此需要加大棉花生產的基礎設施建設，將補貼向棉花科研、技術創新、農業推廣等方面傾斜，以便改進棉花的區域化、專業化種植，推動棉農規模化經營，進而提高棉花生產的現代化水平。有研究表明，新疆地區現有的膜下滴灌技術灌溉棉花，即可實現棉花高于30%的增產，每畝純收入增加600元。國內支持措施不能違反國際協議，在棉花主產區實施綠箱措施，應將補貼用于農業基礎設施建設和科學研究，突破自然條件限制。

（2）設置區域性法律，建立可持續發展的長效機制。

1987年世界環境與發展委員會（Brundtland?Commission，WCED）編寫的《我們的共同未來》（《布倫特蘭報告》）報告，將可持續發展表述為：在不損害子孫后代的前提下，滿足自身和當前需求的發展。首先，可持續發展需要法制化，在棉花主產區設立專門的可持續發展區域性法規。其次，在進出口領域頒布禁止或限制類法令，預防境外非可持續發展原料制造的產品進入國內市場。

（3）加強標準認證體系的推廣，完善認證體系和互認制度。

目前被可持續紡織品合作組織（Partnership?for?Sustainable?Textiles，PST）所認可持續發展棉花標準除了美國的棉花信用守則外，還包含瑞士的良好棉花標準、澳大利亞的良好棉花標準、非洲制棉等多個。而我國2022年才推出可持續棉花的團體標準，發展晚，認可度低。推廣本土可持續發展棉花認證，首先，需要培養本土消費者習慣，像純羊毛標志那樣，讓消費者具備辨識能力；其次，鼓勵本土生產單位和紡織單位使用，對使用單位給予激勵；再次，積極開展國際協作互認，行業協會開展進口產品和境外原料的可持續認證業務，和有協作的其它可持續棉花組織互認。

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