黨建引領基層治理現代化的實踐：問題與推進途徑

任春香

摘 要：目前，黨建引領基層治理現代化已經取得明顯實績，但也存在少量問題：基層黨組織的人員結構不合理，人才保障缺乏有力支持；引領過程中面臨職能部門定位問題；公共能力失衡降低黨建引領效能。這些問題主要歸因于：黨員隊伍建設有待強化；政府職能轉變緩慢；黨建引領的法治環境有待進一步改善。提升黨建引領基層治理現代化效能的途徑主要有：優化培訓機制；有效推進政府職能轉變；優化法治環境。

關鍵詞：黨建引領 基層治理現代化 治理

中圖分類號：D630 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）03-033-03

導言

城鄉二元結構長期存在于我國，這種治理環境給黨建引領基層治理現代化帶來很多挑戰，尤其是基層治理主體在公共服務和人員配置等方面面臨一些困難，影響了黨建引領效能，阻滯了基層治理現代化進程。從已有的研究成果來看，以“基層治理現代化”為主題并含“黨建”一詞的文獻較多，但絕大部分是刊發于報刊上的實例文獻，學術研究成果較少，具有代表性的為：第一，對黨建引領基層治理現代化實例展開理論分析。張文君以北京市“街鄉吹哨、部門報到”為例撰文分析了黨建引領基層治理創新的情況。[1]第二，黨建引領基層治理現代化的優勢。韓志明認為面向治理碎片化的再組織化是基層黨建引領治理的優勢。[2]第三，黨建引領基層治理現代化的途徑。郎帥認為途徑主要有凝聚共識、平衡結構、厘清定位、夯實功能和機制制度化。[3]郭淳認為需要著力于強化基層黨組織隊伍建設、推動建立健全社區治理民主協商制度和領導社區治理建設實踐。[4]這些研究成果均有一定的學術價值，但并未基于宏觀視角分析治理實例，探究黨建引領基層治理現代化過程中存在的問題及成因，進而尋獲提升黨建引領基層治理現代化效能的途徑。當前，我國正在穩步推進基層治理現代化進程，在這一宏觀環境中，以福建省建甌市T鎮的治理實踐為實例，分析黨建引領基層治理現代化的現狀、存在的問題、問題的成因及對策，能夠為我國各地的基層治理現代化提供典型借鑒。

一、黨建引領基層治理現代化：現狀與問題

（一）現狀

1.有效引領“兩不愁”政策全覆蓋。基層黨組織有效引領“兩不愁”政策的實施，其中最為重要的是引領政府等主體穩步展開精準扶貧工作，有效消除該鎮的絕對貧困現象，并在醫療、就業和教育等領域有效推進治理現代化進程，防止脫貧群眾受各種因素影響返貧，夯實黨建引領基層治理現代化的基礎。

2.引領治理主體穩步落實“三保障”政策。基層黨組織是引領農村治理的領導者，需要引領組織政府和學校等主體有效強化義務教育保障，此外，基層黨組織還引領政府和企業等主體強化醫療保障，貧困人口參保率達100%，衛生室達標率達到100%，做到科學合理分配和切實落實保障村一級公益專項資金的惠農補助，全面加強社會保障和民生保障，推進基層治理現代化的進程。

3.引領治理主體穩步推進其他保障措施。在基層黨組織的引領下，政府和企業等主體持續開展飲水建設工程，基層黨組織還引領政府尤其是基層自治組織切實解決貧困村通電問題，強化村（社區）道路硬化、污水管道埋設等農村的基礎建設，改善農村生活和生產條件。

（二）問題

1.基層黨組織的人員結構不合理，人才保障缺乏有力支持。第一，截至2021年7月底，T鎮的基層黨組織中共有90位干部，其中年輕干部占比相對較小，而且這些干部的平均學歷不高，只有部分干部擁有本科以上學歷，一些干部甚至只擁有大專或高中學歷，學歷不高影響了這些干部在黨建引領基層治理現代化過程中展開治理的能力。第二，村黨組織在農村具體工作中事務繁忙，但有極少一部分經濟效益不佳的村在村干部的各項待遇上缺乏基本保障，導致優秀人才流失。第三，村黨組織干部的自我成長及晉升空間都比較有限，缺少較大的個人成長和進步空間，有能力的年輕人不愿意留在村黨組織內工作，大量流入城市中創業打工，村黨組織在人才保障上缺少強有力支持，阻滯了黨建引領基層治理現代化的效能提升。

2.引領過程中面臨職能部門定位問題。鄉鎮是政府機構的最低層次，引領基層治理現代化的過程中，T鎮黨委的作用未能凸顯，尤其是近年T鎮機構改革的效果不佳，降低了黨建引領基層治理現代化的效能。如：T鎮黨組織未能充分發揮組織體系合力，未能充分利用組織資源優勢，沒有形成一級一級抓部署、一層一層抓落實的工作格局；某些公務員認為本部門無須從事“三定”方案未明確列出的工作，導致黨建引領基層治理現代化過程中部分工作無人負責，未能解決黨建引領基層治理現代化過程中職能部門定位問題。

3.公共能力失衡降低黨建引領效能。財政投入不足降低黨建引領效能。近年來，T鎮經濟社會獲得明顯發展，但財政收入、公共服務領域的投入并未明顯增加，有的村黨組織至今沒有固定的活動場所或者場所不達標，有的村黨組織缺少活動經費或者活動經費有限，導致這些村黨組織無法組織黨員開展活動。比如有極少一部分村黨組織遇到拆遷，因為資金未及時到位或者工程進展問題目前還沒有回遷安置，沒有辦公室場所和黨員活動室，無法組織黨員開展活動。這些公共產品的供給明顯不足，阻滯了基層治理現代化進程。

二、黨建引領基層治理現代化：問題的成因

（一）黨員隊伍建設有待強化

1.部分黨員的綜合素質有待進一步提升。黨建引領基層治理現代化過程中，大量黨員直接面對群眾，黨員具有的綜合素質是黨建有效引領基層治理現代化的重要基礎，T鎮在這一方面的不足阻滯了黨建引領基層治理現代化進程。第一，黨建引領基層治理現代化過程中，黨員素質高低直接影響群眾對黨建引領基層治理現代化進程的認可程度。值得注意的是：T鎮部分黨員的綜合素質有待進一步提升，尤其是有的黨員政治信仰不堅定，導致黨建引領基層治理現代化過程受到嚴重的阻礙。第二，T鎮黨員內部的學習氛圍有待進一步優化，尤其表現為對黨建引領基層治理現代化的知識學習不夠，導致服務群眾的本領弱化，而隨著農村生活水平的提高使得農民群眾的需求變得多樣化，這樣在服務群眾的過程中與部分群眾之間出現矛盾，影響了黨建引領基層治理現代化的效能。

2.某些黨員的知識結構偏虛。一方面T鎮的黨組織中的“60后”“70后”干部較多，這些干部的治理理念相對陳舊、工作熱情不夠高，關心農民群眾的生產和生活認可度不高。而另一方面隨著農村經濟的不斷發展導致農村各種利益糾紛排解難度日漸增大，對農村干部統籌協調能力提出更高要求。這些“60后”“70后”干部在實際工作中只滿足于上傳下達，沒有切實回應農村群眾的各種需求，使黨群干群關系進一步疏遠，難以有效助力黨建引領基層治理現代化進程。同時繁雜的工作耗費了黨組織里年輕干部的大量精力，其中一些年輕干部盡管出現了知識恐慌，但這些人員在空閑時間未進一步展開學習，導致對各項政策的把握不準確，影響到各項政策在基層的貫徹落實效果。一些年輕干部宣傳政策的意識不夠強，不能積極主動地配合推動各項政策在基層的貫徹落實，在一定程度上造成黨建引領基層治理現代化過程中出現公共能力失衡問題。

3.某些黨員的法治意識和服務意識淡薄，缺少法治觀念和服務觀念。法治意識、服務意識以及對應的法治觀念的情況如何，對黨建引領基層治理現代化進程的效能具有重要影響。從T鎮的治理實踐來看，依法治理的基礎有待夯實，黨員干部法治理念有待提升，黨員干部法治意識有待強化，鄉鎮缺乏一批高素質的法律專業知識人才和參與人才。除此之外，一些黨員為人民服務的精神不強，無益于推進黨建引領基層治理現代化進程。

（二）政府職能轉變緩慢

1.部門銜接程度不高。機構改革后，“三定”方案已進一步明確部門的責任，但T鎮尚未有效理順部門工作職責，沒有形成一套行之有效的黨建工作機制和監督考核機制，各部門缺乏角色定位，部門之間工作銜接程度不高，未能充分發揮各部門在農村治理現代化中的引領推動和服務保障等功能，導致黨建引領基層治理現代化過程中出現分工不明、相互推諉等現象，對黨建引領基層治理現代化形成一定負面影響。

2.服務職能弱化。一方面，黨建引領基層治理現代化過程中，治理主體的工作增多，尤其是脫貧攻堅、生態環保、鄉村振興等重點工作增多，導致政府服務職能發揮有限。上級部門到鄉鎮調研各類工作，為準備調研，基層需要提前布置，準備匯報材料，安排調研過程的每個環節。某些調研如果對工作了解不夠深入、信息把握不夠準確，就不能為上級作出科學的決策提供有效信息。另一方面，T鎮政府在對農民的農業生產、技能培訓、政策引導、信息提供以及社會化服務等方面，基本依賴相關部門完成日常工作，整體思考和全局統籌仍然不足，未能有效引領相關部門形成合力從而強化整體服務職能，對黨建引領基層治理現代化產生一定負面影響。

（三）黨建引領的法治環境有待進一步改善

1.領導干部對進一步改善黨建引領的法治環境的重視程度不高。黨建引領的法治環境情況如何，對黨建引領基層治理現代化具有重要影響。從當前的情況來看，黨建引領的法治環境有待進一步改善，法治環境的重視程度不高在很大程度上影響了黨建引領基層治理現代化的效能，這一情況很大程度上歸因于一些領導干部對進一步改善黨建引領的法治環境的認識程度不高。

2.司法機關隊伍建設薄弱。黨建引領基層治理現代化并非在黨組織的引領下多元主體有效施力即可，也需要建設情況良好的司法機關隊伍加以支撐，T鎮司法機關隊伍建設還比較薄弱，導致黨建引領基層治理現代化過程中的某些工作還不夠深入、不夠徹底，難以準確到位執行“誰執法、誰普法”的原則，在一定程度上導致黨建引領基層治理現代化過程中出現公共能力失衡問題。

三、黨建引領基層治理現代化：途徑

（一）優化培訓機制

創造一體化在線培訓系統，完善全方位的培訓體系。黨建引領基層治理現代化過程中，為了提升培訓效能，有必要創造一體化在線培訓系統，完善全方位的培訓體系，創造和完善這種系統、體系的本質其實是針對黨建引領基層治理現代化涉及的從省到村五個級別的黨委以及部門、單位等展開科學化、規范化的培訓。創造和完善這種系統、體系的過程中，必須遵循“應進必進”這種準則，使這種系統、體系能夠全面覆蓋黨建引領基層治理現代化過程中涉及的人員，而且在完善這種系統和體系的過程中，必須嚴格參照高層次標準進行，有效推進培訓機制的一體化建設進程。這一過程中尤其要重視優化培訓領域的移動平臺建設。建設并優化培訓領域的移動平臺，能夠有效體現大數據時代的政務互聯網思維，這類移動平臺的建設和優化能夠在黨建引領基層治理現代化過程中匯聚民意，使這一過程中的培訓實現線上展開，有效減少一些主體受時間和空間限制而難以有效展開培訓這種現象，以此助力提升黨建引領基層治理現代化過程中的培訓效能。培訓領域的移動平臺不僅必須與黨建引領基層治理現代化過程涉及的政府部門對接，而且必須能夠支持公民的在線身份認證，黨建引領基層治理現代化涉及的每個主體能夠實名認證而且設置密碼，以完成身份認證以及核驗，實現黨建引領基層治理現代化過程中個人身份信息與培訓事項密切關聯。

（二）有效推進政府職能轉變

一方面，優化統籌協調機制。黨建引領基層治理現代化過程中，有必要根據黨委的宏觀規劃、頂層設計，優化政府中的統籌協調機制。實施這一舉措的過程中，首先需要統一思想、治理理念，積極改變黨建引領基層治理現代化過程中傳統落后的參與觀念，在黨建引領基層治理現代化過程中切實貫徹互聯互通理念，有效踐行協同治理理念，進一步深化多元參與，實現多元主體有效參與黨建引領基層治理現代化過程。優化統籌協調機制的過程中，多元主體尤其是政府部門有必要根據協同治理觀念展開系統化、全面化的探索，及時把握新時代的革新機遇，建立健全一套行之有效的黨建工作機制和監督考核機制，基于機制革新有效助力黨建引領基層治理現代化過程。

另一方面，進一步強化多元主體協同參與基礎。黨建引領基層治理現代化過程中的各參與主體尤其是各級政府必須注意建立統一的信息資源庫，而且這些信息資源庫必須及時更新信息，在這一基礎上有效收集最新數據，為這些數據的真正、有效共享創造條件；構建信息資源庫之后，要注意提高數據共享互動水平，全面消除黨建引領基層治理現代化過程中存在于不同主體之間尤其是不同政府部門之間和政民之間的數據壁壘，使可以共享的數據全部實現及時、全面共享；切實完善虛擬空間和實體空間中多元主體參與平臺的建設，使多元主體參與黨建引領基層治理現代化過程中能夠快速明白這些參與平臺是如何運行的、自己應該如何操作程序才能夠有效參與黨建引領基層治理現代化。

（三）優化法治環境

在提升領導干部對進一步改善黨建引領的法治環境重視程度的基礎上，強化司法機關隊伍建設。黨建引領基層治理現代化過程中，必須強化司法機關隊伍建設，嚴格遵守“培育和提拔人才、淘汰庸才”的準則，構建良好的司法機關隊伍建設機制，這種人才隊伍包括專業人才和參與人才，專業人才能夠提升黨建引領基層治理現代化效能，參與人才則能夠強化對黨建引領基層治理現代化的監督。黨委有必要引領各主體在基層治理現代化過程中有效提高司法機關隊伍的積極性，促使這些主體愿意提升自身水平成為高層次人才，而且必須在黨建引領基層治理現代化過程中注意強化政務云平臺建設，借助這些政務云平臺有效宣傳司法機關隊伍建設政策，并強化司法機關隊伍學習考察的效能，強化司法機關隊伍提升自身水平以有效助力黨建引領基層治理現代化的積極性。

參考文獻：

[1] 張文君.由“點”到“面”：黨建引領的基層治理創新——基于北京市“街鄉吹哨、部門報到”案例的分析[J].新視野，2021（05）：89-95.

[2] 韓志明.面向治理碎片化的再組織化——基層黨建引領的治理優勢及其效能[J].治理現代化研究，2021（05）：80-89.

[3] 郎帥.黨建引領城市基層治理的優化路徑[J].人民論壇，2021（25）：71-73.

[4] 郭淳.社區治理現代化過程中的基層黨建：價值、挑戰與引領路徑[J].長白學刊，2021（05）：133-140.

（作者單位：中共建甌市委黨校 福建建甌 353100）

（責編：若佳）