構建基層社會治理新格局 : 理論意蘊、現實困境與路徑選擇

董宇

黨的十九屆四中全會首次將“構建基層社會治理新格局”列為“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”的五項重要任務之一。黨的十九屆五中全會強調，加強和創新社會治理，要“推動社會治理重心向基層下移，向基層放權賦能”［1］。基層作為治國安邦的根本，是國家政權直達基層社會的“最后一公里”，也是國家回應人民對美好生活向往的重要場域；基層社會治理既是“政府向社會提供公共服務并依法對有關事項進行規范和調節的過程，也是社會自我服務并依據法律法規進行自我規范和調節的過程”［2］。因此，構建基層社會治理新格局，須立足于推進國家治理體系和治理能力現代化這一宏大背景，關注政府治理與社會自治的銜接與互動，從理論上厘清其內涵和外延，從現實發展中探究其困境所在，進而探索出一條具有中國特色的基層社會治理之路。

一、構建基層社會治理新格局的理論意蘊

20世紀70年代末以來，西方發達國家經濟滯脹和政府失效的出現，引發了一場以“重塑政府”為核心的政府管理改革運動。在此背景之下，尋求國家主義與自由主義之間達成某種調和的治理理論孕育而生。治理理論以“國家—社會”這一關系為主軸，將治理的內涵從“引導、控制、操縱”擴展到“協作、共治”；將治理的內容從與國家有關的事務，擴展到社會公共事務；將治理的方式從傳統的政府統治，拓展到現代公共治理。正如格里斯托克所言，治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者；明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴；意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性；意味著參與者最終將形成一個自主的網絡；意味著辦事情的能力并不僅限于政府的權力。［3］不難看出，源于西方的治理理論，強調公私多元主體運用各種正式或非正式的制度和規則，共同參與公共事務的管理，以此促進國家與社會進行良好的合作。

就我國而言，中國特色社會主義進入新時代，每個人都渴望“更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境、更豐富的精神文化生活”［4］。及時、高效、精準、高質量地回應人民對美好生活的需求，就成為國家治理的應有之意。然而，資源和能力有限的壓力使得政府不得不刀刃向內，進行自我革命——通過行政管理體制改革，釋放社會活力，將企業、社會組織、公民等多元主體引入當代公共管理全過程，以破解政府資源有限與民眾需求無限間的張力。正是基于這樣的現實考量，以政府自身職能的重新定位和調整為目標而進行的一場政府管理改革運動孕育而生。在這場持續深入的改革中，由于基層社會既是國家政權的“最后一公里”，又是公民獲取公共服務、參與社會治理的基礎性平臺，其治理有效與否直接關系著國家大政方針能否“落地生根”，關系著公民能否真正在共建共治共享中有更多的獲得感、幸福感和安全感。換言之，這必然涉及國家與社會關系的深刻調整。因此，壓實政府對基層社會的管理和服務職責，并夯實基層社會自身的管理和服務功能，就成為這場改革的核心要義。而這種“一體兩面”的改革任務，勢必會形成新的基層社會治理新格局，使基層社會朝著善治的方向發展。

善治是“使公共利益最大化的社會管理過程”［5］。這在構建具有中國特色的基層社會治理新格局中便體現為基層治理有效、社區自治完善、社會參與充分。其一，基層治理有效。作為“同輩中的長者”，黨委和政府在整個治理網絡中仍然要發揮“元治理”作用，穿針引線地把各種資源引入基層社會。黨的十八大以來，無論是“街鄉吹哨、部門報到”大膽嘗試，還是“自治、法治、德治”相結合的有益探索，“黨委領導”始終是貫穿基層社會治理始終的一條主線，“是引領并統合多元利益訴求、聚合力量、整合碎片化結構并選擇關鍵政策議題的支柱”［6］；“政府負責”一直是壓實屬地管理責任、形成分級分層解決治理痛點的有效工具。其二，社區自治完善。它強調通過體制機制的健全，既充分發揮居（村）民委員會基層群眾性自治組織自我管理、自我服務、自我教育的作用；又能讓居（村）民更加主動、更加積極、更加有序、更加理性、更加合理地參與到社會治理中來。其三，社會參與充分。它強調參與基層社會治理的主體不再局限于與社會工作及社會管理直接相關的特定人群和特定組織，而應涵蓋政府、市場與社會這三大領域內的公共組織、市場主體、社會組織以及作為個體的社會公眾，讓它們各司其職、各盡其能、各展其長，以形成人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

二、構建基層社會治理新格局的現實困境

“上面千條線，下面一根針”一直是我國基層社會治理難以走出的困境，在實踐中突出地表現為：基層工作任務較重、社區自治功能不強、社會參與進展緩慢。究其原因，主要在于條塊分割的張力層層傳導至基層，導致其承擔較重的治理負擔；政府依舊習慣于計劃經濟體制下的管理方式，一股腦地將一些行政事務攤派于村（居）民委員會，擠壓了基層群眾的自治空間；長期以來社會自組織能力不強，無法為社會公眾參與基層社會治理提供肥沃的土壤。

（一）條塊分割張力凸顯，基層工作任務較重

我國行政體制的運行一直遵循歸口管理與屬地管理相結合的原則，地方行政機構既要接受“條狀”結構上各上級職能部門的領導，又要聽從“塊狀”結構上當地黨委和政府的指揮。在“條條領導，塊塊負責”的體制中，無論是上級職能部門的專業事項，還是本地區正在開展的“中心工作”，最終都會落到基層政府身上，名目繁多、花樣百出的檢查、督查背后折射的是基層權少事多、錢少事雜的治理困境。因為“中央及各級政府將屬地管理的事權（治安、就業、經濟發展、公共產品提供等等）一攬子交付下一級政府，而且將下級官員政府官員的任命、考核和管理委托給其直接或隔級上級部門”［8］?？陀^上存在的“權責倒掛”，往往讓基層干部“啞巴吃黃連，有苦說不出”。與此同時，在項目下鄉的今天，由于上級政府在項目實施過程中掌握大量的資源和話語權，街鄉政府想要獲得項目，不得不向相關職能部門拋出“橄欖枝”，鄉鎮政府在項目權責配置中的弱勢地位進一步凸顯，這就導致了鄉鎮主要領導“不是在抓項目，就是在跑項目的路上”［9］，增加了基層的工作任務。

（二）行政慣性依舊存在，社區自治功能不強

計劃經濟體制下，國家在鄉村社會建立人民公社，在城市基層實施“單位—街居制”，通過政治動員和行政投入接管社會、服務群眾，“使黨和政府的組織力量延伸和嵌入基層社會，行政吸納社會并將社會包容進體制之內”［10］。改革開放以后，1983年鄉鎮建制得以恢復，國家設立鄉鎮人民政府作為基層政權的組織形式對鄉村進行管理；同時設置行政村，履行村民自我管理、自我服務、自我教育的自治功能。由此，農村基層社會逐步形成了“鄉政村治”的治理格局。在城市，社會主義市場經濟體制的建立和發展以及商品房制度改革的推進，催化了單位制的解體，“單位人”逐漸向“社會人”轉變。于是，原本由“人民公社”和“單位”承擔的管理和服事項涌入社會。在屬地管理責任不斷強化的背景下，越來越多的事項下放基層，處于壓力體制末端的基層政府既要完成上級下達的各項指標和考核，又囿于人力、物力、權力、資源所限，無法有效履行各項指標和任務，便將許多行政事務轉移給村（居）民委員會，使其從居民的“頭”淪為政府的“腿”，成為事實上行政管理的末梢。如，政府將專業性較強的經濟普查、人口普查等工作下放到社區。近年來，隨著痕跡管理的推行，“凡事留痕”儼然成為社區工作者的“首要任務”，填寫臺賬成為社區治理的“新常態”，繁重的行政事務占用了社區大量的時間和資源，使社區自治的空間遭到擠壓。

（三）社會自組織能力不強，社會參與進展緩慢

社會治理的本質在于重構政府與社會的關系，即通過政府與社會的良性互動，逐步實現政府公共權力與社會自治權力相分離、政府行政職能與社會自組織功能相互補、政府調控機制與社會協同能力相聯系，政府行政資源與社會資本相互動，以此構建新的社會管理體制。在這種體制下，社會治理突出表現為政府、社會、市場、公民的多方參與、多元共治。然而，我國的社會管理體制改革是基于經濟體制改革和政治體制改革而進行的后續改革，它落后于兩者的改革進程，并受到它們的影響和制約，在此基礎上進行社會治理同樣滯后并依賴于兩者。一方面，經濟體制改革釋放的紅利為各類社會組織的生長提供了必要土壤；另一方面，政治體制改革外溢出來社會管理和公共服務事項為社工組織、志愿者組織的成長了提供重要平臺。改革開放以來，盡管中央出臺了一系列政策措施，鼓勵社會組織蓬勃發展，與目前我國的經濟發展水平相比，社會組織的發育和發展程度仍然很低，功能單一、專業化程度不強，參與到基層社會治理中的能力有待提升。

三、構建基層社會治理新格局的路徑選擇

黨的十九屆四中全會首次提出要構建基層社會治理新格局。這一新格局的構建，不僅需要從理論上厘清黨和政府在基層社會治理中的角色和功能、政府與社會在其中的權力邊界和職責范圍，而且還需要從體制機制上給予保障，為多元治理主體在基層社會治理這一場域內各司其、各盡其職、各展其長、各得其所提供制度支撐。

（一）堅持“賦權”與“增能”并重，構建簡約高效的基層管理體制

一方面，加強黨的基層組織建設，凝聚基層社會治理合力。就我國而言，中國共產黨在領導人民建設現代國家的過程中，不僅確立中國的基本政治制度，而且把自身嵌入國家政權體系之中，“占據了核心位置，履行著重要的政治和行政功能”［11］，在國家政權無法到達的地方充分動員社會、組織社會、服務社會。在基層社會治理中，不同利益訴求相互交織、不同價值觀念相互碰撞、不同組織形式相互轉化，這其中必然需要一個公信力極高的公共權威進行協調，承擔元治理的任務。基于此，黨的基層組織在社會治理中就是要依托自身良好的群眾基礎，搭建一個平等對話的“公共空間”，促進基層社會各治理主體在其中理性交流、協商互動，走出理性經濟人的束縛，尋找公共利益的最大化。

另一方面，清理街道辦事處、鄉鎮的條塊職責，實現職能歸位。依托“街鄉吹哨、部門報到”的有效探索，將街道承擔的經濟管理、行政執法、行政審批等職責歸還給政府相關職能部門，使街道辦的工作重心向由經濟向民生轉移、由管理向服務轉變。與此同時，對街道辦事處的內設科室進行“大部制”改革，將職能相近、業務范圍趨同的事項交由一個部門進行管理。必要時還可參照北京魯谷、南京淮海路社區的做法，撤銷街道辦，實行“大社區”制。

（二）優化治理機制，增強社區自治效能

近年來，黨中央從頂層設計的高度提出要加快推進市域社會治理現代化，這為構建基層社會治理新格局提供了良好的政策契機。2015年，我國《立法法》修訂實施之后，全國282個設區的市均可就城市建設、市容衛生、環境保護等與市民生活息息相關的城市管理事項制定地方性法規。這意味著“市域”政府擁有了更加廣闊的行政資源，能夠從更高層面統籌社會治理各項任務，破解基層社會治理中條塊分割導致的碎片化問題?；诖耍袟l件的地方要充分行使其行政立法權，以地方性法規的形式明確基層治理的中政府與居委會的權限。

此外，要進一步明確社區自治組織的性質。我國的城市基層治理既從屬于基層政權建設，又是社區自治形成的過程。因此，作為基層群眾性自治組織的社區居民委員會就兼具政治性與社會性。這就決定了它既有增進社區民主的任務，又有服務居民的職責。故而，一方面要完善社區自治制度，包括民主決策制度、選舉制度、議事協商制度、居務和財務公開制度、自治章程等，確保社區自治依法依規進行；另一方面，要賦予村（居）委會有關社區衛生、社區治安等方面的權力和經費，并以規章制度的形式予以保障；最后，要嚴格落實社區公共服務事項準入制度，將那些原本屬于區政府及其職能部門、街道辦事處職責范圍內的事項，清理出社區居委會的工作范圍，并對委托給村（居）民委員會辦理的有關服務事項，實行“費隨事轉、權隨責走”。

（三）培育多元主體，建設社會治理共同體

馬克思和恩格斯認為，共同體指的是“自由人聯合體”，每個人在其中都能獲得充分自由的發展，并為他人的自由發展提供條件。在特尼斯筆下，共同體接近傳統社會中同質性較強、價值觀相同的一類人群。在涂爾干看來，共同體是基于理性、契約、制度等在不同主體間所形成的“有機團結”。今天的中國，社會階層分化、社會主體多元已經成為一個不爭的事實。如何將多元主體納入基層社會治理的各領域、各環節，并最大限度將他們“粘合”起來，在共建共治中形成新的精神家園、在共享發展成果中形成新的“有機團結”，讓每個個體能實現自由發展，這已經成為我們檢驗我們能否在新時代真正構建起基層社會治理新格局的重要指標。因此，要按照“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”的要求，在發揮政府治理作用的基礎上，充分調動各種力量、鼓勵多種主體參與社區公共事務，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。

第一，要推進城鄉基層民主，增強村民委員會的自治功能?！班l鎮政府要適度放權于民，向鄉村社會輸入基層治理公共規則，建構廣大農民參與村民自治的治理平臺，為普通農民參與公共資源配置提供相應制度保障?！保?2］第二，要培育民眾的公共精神。公共精神是指公民在基層治理中更為積極主動，“公民的任務超越了自利而邁向更大的公共利益”［13］，“公民具有一種‘公共事務的知識，一種歸屬感，一種對整體的關切，一種與自身的命運休戚與共的社群道德契約”［14］。通過義務和有償參與、個人和組織參與務等多種方式，構建社會治理共同體，引導基層民眾有序參與社會治理。第三，要扶持和發展各類社會組織和經濟組織。一方面，通過政策導向和稅收優惠引導它們合理布局，健康有序發展；另一方面，構建法律監督、政府監督、社會自我監督、公眾監督體系，讓它們在陽光下運行，并借助大眾傳媒向公眾進行宣傳，提升其公信力，為其發展營造良好的輿論氛圍。

基金項目：2021年度云南省哲學社會科學規劃項目（省社科研究基地項目）“市域社會治理現代化背景下云南村改居社區治理機制研究”（項目編號：QN202111）、2022年云南省黨內法規研究中心青年課題：“市域社會治理現代化背景下昆明市官渡區黨建引領基層社會治理研究”（項目編號：2022YNDNFG12）階段性成果。

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作者單位：云南行政學院社會和生態文明教研部

責任編輯：鐘學麗