新時代強化維護公民控告權視角下完善檢察機關法律監督的探討

陳衛民 鄭兆龍

習近平總書記在黨的二十大報告中明確指出，要完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施和監督，健全保證憲法全面實施的制度體系，更好發揮憲法在治國理政中的重要作用，維護憲法權威。而我國憲法則把公民的控告權和申訴權并列作為公民的一種基本權利進行了明確規定。關于憲法中規定的公民申訴權，在現有的法律體系和司法實踐中已經得到完備保障和救濟，但是對于憲法中規定的公民控告權，相對來說還存在一些不足。在新時代新征程中，檢察機關作為憲法定位的法律監督機關，應通過能動履職，強化對公民控告權的維護，這既是檢察機關全面加強憲法實施和監督的一種重要體現，更是在全面推進檢察工作現代化中，進一步完善檢察法律監督體系的一種有益探索。

一、控告權行使與檢察法律監督之關系考察

控告權的觸發，一般是因為人民群眾認為國家工作人員或國家機關侵犯了自己合法權益，進而引發控告。控告權本質上是一種訴權［1］，這種訴權不同于民事訴訟法上的“起訴權”或“上訴權”，從憲法規定的字面意思來看，它訴的對象為國家工作人員和國家機關。控告權作為一種實質意義上的一種訴權，應該體現現代訴訟法的一些基本原理。也就是說，關于憲法規定的公民控告權，應該采用符合訴訟規律，體現程序正義的方式處理，而不是用行政或其他方式處理。如果在公民向其提出控告時，相應的職能機關不以正當程序處理或不審慎處理，就群眾更不能感受到公平正義。

在我國，檢察機關是憲法定位的法律監督機關，而公民控告權的行使與檢察機關履行法律監督職責，有著千絲萬縷的聯系。檢察機關作為憲法意義上的法律監督機關，無論是從歷史還是從現實來看，一直都是維護和保障公民控告權的不二機關。探尋歷史不難發現，正是由于檢察機關在履行憲法規定的法律監督職責中，對群眾控告舉報的高度重視，認真負責地辦理每一個控告舉報案件，才在司法實踐中通過一點一滴的積累獲得黨和人民的信任，也是因為如此，檢察機關法律監督的內涵和外延才得以豐富和發展。可以說，人民群眾對檢察機關作為法律監督機關形象的外在感知，正是從檢察機關在維護和強化并正確處理公民控告權的公正程序、辦理公民控告檢舉案件中，逐步建立起來的。檢察機關對控告舉報處理越適當，越彰顯司法正義，在人民群眾看來，檢察機關的法律監督形象才會越閃耀，存在的價值就越凸顯。

隨著全面依法治國戰略進程到加快推進，檢察機關法律監督職權逐漸擺脫三大訴訟框定的場域，不再局限于訴訟監督，出現了向行政執法、立法領域延伸的跡象［2］。在全面依法治國戰略的要求下，作為憲法意義上的法律監督機關，必然要求檢察機關成為憲法法律的守護者，成為公民基本權利的守護者。新時代新征程，檢察機關作為國家的法律監督機關和保障國家法律統一實施的司法機關，對于憲法規定的公民控告權，必須擔負起重大的政治責任和擔當，強化控告權維護，以檢察法治之力服務中國現代化。同時，加強公民控告權維護也是踐行“以人民為中心”發展思想的應有之義，更是學習貫徹黨二十大報告中“加強檢察機關法律監督工作”精神，努力構建新時代檢察機關法律監督新格局的有力舉措。

二、控告權行使視野下檢察法律監督面臨的問題

新一輪司法體制改革后，檢察機關法律監督面臨諸多新的挑戰，尤其是對于公民控告權的維護和落實而言，由于一系列因素的疊加綜合，直接影響了檢察權能發揮，進而影響到檢察法律監督的方方面面。

（一）機構及機制變革帶來控申檢察權能弱化

在控告權行使的視野下，唯有各項檢察權能的充分發揮，才能使檢察機關的法律監督效果更加突出，而檢察機關內設機構的調整和改革則直接影響各項檢察權能。在職務犯罪偵查權轉隸及司法責任制改革后，檢察機關提出“重自強”口號，在檢察權能探索創新方面邁出較大步伐，比如提起公益訴訟成為檢察權擴充的一種新權能；同時為了適應新時代檢察工作發展要求，對內設機構進行了徹底性重整和變革，比如構建發展成了“四大檢察，十大業務”的工作格局；對先前辦案工作機制進行了革新，比如捕訴一體化，強調在辦案中監督，在監督中辦案。在最高人民檢察院，以檢察十大業務為依托，設立十個內設業務辦案機構，在省級及以下的檢察機關則根據各地的實際情況，參照最高檢內設機構設置。根據檢察機關內部機構的重塑和調整，曾經為檢察機關聲譽和法律監督地位的提升立下汗馬功勞的控告申訴檢察業務，作為檢察機關內設職能機構，雖然列在“十大業務之末”，卻不在“四大檢察”之列。在省級及以下檢察機關，控告申訴檢察部門無論是人力資源配備，還是相關資源的集聚，都不足以支撐控申部門對公民控告權的強化維護的要求。從辦案機制來看，控告申訴檢察部門真正納入司法化辦案程序的案件，根據最新《人民檢察院刑事訴訟規則》規定，只有阻礙律師訴訟權利的控告案件，而“立案監督”“不立案監督”“偵查違法”等刑事訴訟法中規定的控告事項的辦理，控告申訴部門（實際是刑檢部門）只是進行形式審查。盡管這種辦案機制的調整，只是檢察機關內部辦案資源重新組合，貌似與檢察權整體運行和法律監督能力無關，但這種調整并不能提升控告事項辦理的質效，還一定程度上影響了各項檢察權能監督質效的整體發揮。

（二）“重慶檢察”樣本機構改革有待改善

結合重慶本地考察，重慶檢察作為全國檢察機關內設機構改革第一批試點單位，大刀闊斧，勇于探索，走出了與全國其他檢察機關不同的特色之路。其主要做法是：一是將控告申訴部門與案件管理部門合二為一，組建成為業務管理監督部門；二是將民事檢察和行政檢察仍然合二為一；三是將技術檢察部門和法警隊合二為一，整合成為檢察業務保障部門。從與最高人民檢察院內設機構相對應關系來看，重慶檢察專門辦案業務機構少了2個，在與最高檢的條線關系上則呈現出一對多的特點；從與全國其他兄弟省市檢察機關比較來看，重慶檢察則表現出內設機構過分精簡，改革之初未周全考慮到實際情況，未結合重慶本土實際，組建具有地方特色的檢察內設辦案業務機構。比如，浙江檢察就組建了以檢察偵察和技術為特色的檢察內設辦案業務機構；云南檢察除了與最高檢對應的十個業務辦案機構外，還另外組建了專司毒品案件辦理的內設業務辦案機構。重慶檢察機關的內設機構改革，其優勢在于精簡了機構，整合了資源，便于內外聯合，特別是其率先推出的12309電話云呼叫等工作創新，更是便于群眾控告和反映；而不利之處在于，控告申訴部門和案件管理部門兩個不同屬性的業務部門相互融合度低、管理成本高、控申檢察權能萎縮，其他檢察業務辦案機構的設置并未彰顯“四大檢察”“十大業務”的業務屬性，也未體現新重慶新發展的地方特色。

（三）信訪化處理控告事項影響法律監督實效

根據最高檢第十檢察廳（又稱控告申訴檢察廳）職能介紹，主要是負責受理向最高人民檢察院的控告申訴，承辦最高人民檢察院管轄的國家賠償案件和國家司法救助案件。據此，關于公民控告權的維護，檢察機關的控告申訴部門承擔著主要職責任務。控告申訴部門通過對公民控告、申訴、信訪的辦理，成為聯系人民群眾，展示檢察機關法律監督形象的重要內設部門之一。原最高人民檢察院檢察長張軍在2019年3月的人大工作報告時提出，“將心比心對待群眾信訪，建立7日內程序回復，3個月內辦理過程或結果答復制度”。該項工作由最高檢第十檢察廳具體承辦，在省級及以下三級檢察機關實際上由控告申訴檢察部門具體落實。由此，控告申訴檢察部門成為全面落實群眾信訪件件有回復制度的重要職能部門。群眾信訪件件有回復制度，是檢察機關踐行以人民為中心發展思想的重要舉措，該制度自實施以來成果突出，效果顯著。但與此同時，控告申訴檢察部門傾覆大量資源在“信訪件件有回復”工作后，實踐中也帶來對公民控告事項信訪化處理的問題，主要表現在：對于刑訴法的明確規定應當由檢察機關辦理的控告事項，由控申部門收受材料后移送給相應的刑檢部門辦理；對于控告司法人員可能涉嫌違法犯罪具有線索價值的，作為線索收受移送給刑執部門辦理；對不屬于檢察機關處理的其他控告事項，則移送給監察委員會或相應的職能部門處理。不難發現，從處理控告事項的特征及流程來看，大多數是信訪化處理。信訪化處理群眾控告事項，不但對于新時代強化公民控告權維護無益，而且不適應群眾對法治的新期待和檢察法律監督的新要求，更不利于檢察法律監督形象的提升。

（四）職偵轉隸帶來的監督力度減弱

檢察機關職務犯罪偵查權及相關從事職務犯罪偵查的相關人員，從2018年起整體轉隸到監察委員會。這一改變對檢察機關處理公民控告舉報的事項而言，職務犯罪偵查權的轉隸讓檢察機關對公民控告舉報的絕大多數事項，不再具備立案、偵查權，甚至不具備調查核實權。盡管從公民控告舉報國家公職人員違法，行使控告權的角度來看，只是職能機關對象發生了變化而已，但是鑒于社會認知慣性，以及檢察機關作為憲法法律監督機關定位和群眾的法律監督機關形象感知并沒有轉變，而事實上根據最新《人民檢察院刑事訴訟規則》規定，檢察機關仍然對公民控告、舉報部分事項有司法化處理權，包含偵查立案、調查核實處理等，比如檢察機關對舉報司法工作人員違法犯罪仍有立案、偵查權。因此，與以往相比，職務犯罪偵查權轉隸對檢察機關來說，只是讓法律監督失去“利劍”，引發監督力度和效果的挫感。但是，由于檢察機關法律監督地位不僅沒有改變，在新時代新征程黨和人民對檢察機關法律監督的要求和期待不減反增，檢察機關不應“失志”于職偵轉隸帶來的困擾，應在積極主動履行憲法法律監督職責中切實做到敢于監督，善于監督。

（五）檢察權能與法律監督理論支撐之不足

我國檢察機關的法律監督地位和檢察權基本屬性直接來源于憲法第134條關于“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”的規定。對于該條規定，有學者卻認為，無論是從實然還是應然的角度來考慮，都只能得出一個結論，那就是我國檢察權的基本屬性應為法律監督權［3］。但是，學界在堅持檢察權基本屬性為法律監督權的同時，卻又否定檢察權法律監督的多元論，進而否認檢察權功能的多元化，認為不能把行政違法監督與法律監督同化，主張憲法規定的法律監督應為廣義的法律監督，該廣義上的法律監督包括權力機關的監督，行政機關的監督，司法機關的監督和社會監督，而我國檢察機關的法律監督就是廣義上的法律監督［4］。

隨著中國特色社會主義檢察制度的實踐和發展，對檢察理論研究的不斷深入，檢察機關對如何完成憲法定位的法律監督機關使命，作了很多有益和大膽的探索，也取得了令人矚目的成就。但是，針對公民控告權的維護而言，目前檢察工作實踐中，依然只是停留在訴訟監督框架內，主要是通過行政訴訟案件監督的受理、抗訴及制發再審檢察建議等方式實現。受固于行政法及行政訴訟法理論框架，檢察機關對公民控告權的維護，實際上飽受不充分性和被動性的阻梗，不僅無益于檢察機關法律監督形象的躍升，而且無法滿足新時代人民群眾對公平正義的需求，更不符合憲法把檢察機關作為法律監督機關定位的期待。

三、完善檢察機關法律監督體系構想

新時代新征程，完善檢察機關法律監督，必須找準問題，持續深化檢察改革。針對檢察工作實踐中存在的問題，考慮以強化對公民控告權維護為路徑，克服檢察權運行及各項檢察權能資源優化組合之不足，持續強化實現檢察機關作為憲法法律監督機關的定位，開創檢察法律監督工作新局面。

（一）探索法律監督新路徑，拓展檢察新權能

根據最新修改后的憲法規定，檢察機關作為法律監督機關的憲法定位并沒有改變，中共中央于2022年發布的《新時代下檢察機關加強法律監督意見》更是為檢察機關在新時代下大力改進和加強法律監督，提供了強力的政策支持和政治保障；隨著二十大精神的全面貫徹落實，檢察機關應該以此為契機，鼓足新時代下法律監督路徑探索的勇氣和智慧，持續深化檢察改革，在積極履行憲法法律規定的監督職責中，通過對公民控告權的加強維護，探索法律監督新路徑，取得立法上的支持，獲取檢察機關對公民一般控告事項的調查核實權，積極打造類似檢察建議書的“檢察機關法律監督結果通知書”，并在檢察工作實踐中逐步使之剛性化和權威化，讓憲法定位的法律監督機關具備“利劍”，夯實監督效果。同時在過去內設機構改革中形成并發展的“四大檢察”法律監督新格局的基礎上，積極總結經驗，為更好地運用各項檢察權能促進法律監督，可以進一步考慮探索新增“控申”“刑執”兩大檢察，構建檢察工作現代化中的法律監督新格局。

（二）構建維護公民控告權司法化審查程序

從目前檢察工作實踐來看，真正納入完全司法化審查程序的控告案件主要是國家賠償類案件，律師被阻礙訴訟權利類案件；而“立案監督”“不立案監督”類案件，只稱得上是半司法化審查程序的案件；比較特殊類的案件比如司法工作人員涉嫌犯罪，由于檢察實踐工作中，對于公民控告的該事項，一般是作為犯罪線索審查后，視其是否有立案查辦的價值，再考慮是否進入司法化辦理，因此此類控告事項，也談不上完全的司法化審查程序。除了上述控告事項外其他類控告事項，則一般都存在信訪化處理的現象。檢察機關構建公民控告事項的司法化處理程序，旨在能動履行憲法規定的法律監督職責，積極審慎處理公民的控告，使之符合現代訴訟的一般原理，提升人民群眾在每一個案件中公平正義的感知。其中處理程序可以分步實施，在改變大部分控告事項信訪化處理的基礎上，最后逐步通過制發“檢察機關監督結果糾正違法通知書”等創新法律文書等形式進行法律監督和結果辦理。

（三）調整辦案機制，組建專門法律監督部門

如前所述，既然控告權作為憲法明確規定公民的一項基本權利，而在檢察機關內部，專司控告處理的控申部門在改革中又被弱化，檢察機關可以嘗試建立一個專門的內設機構，負責對公民控告事項進行司法化程序審查辦理。從歷史和現實來看，控告申訴檢察部門可以擔此重任。檢察機關一是應該重新優化組合配置內部資源，調整相應的辦案機制，對于刑訴法規定的控告事項，應該交由控告申訴檢察部門去辦理，申訴復查案件更應該由控告申訴部門辦理，這樣既能避免內部職責混責不清，更有利于提升檢察機關法律監督專業能力和水平。二是在控告申訴部門名副其實成為檢察機關專業的法律監督部門后，可以進一步考慮，將控告申訴檢察部門對控告事項辦理，具備調查核實權，進行司法化審查辦理，根據辦理結果制發“檢察機關法律監督結果通知書”等對外統一格式的法律監督文書，真正提升檢察機關法律監督形象和地位。

（四）提升檢察權理論研究水平，獲得理論支撐

控告權是憲法規定的公民的一項基本權利，新時代推行全面依法治國戰略，權力的行使，特別是國家公職人員和國家機關權力的行使，必須得到有效監督，如此才符合法治精神。而檢察工作實踐中通過加強對公民控告權的維護，其價值不僅在于可以強化公民對國家公職人員和國家機關的監督力度，還在于構建和重塑以公民監督為群體的另一種監督勢能。從另一種意義上講，這也是依法履行憲法定位的法律監督職能，即檢察機關通過加強維護公民的控告權，實際上是變相強化了對國家公權力行使的法律監督，也是探尋到了運用檢察權能獲得法律監督的新路徑。因此，新時代新征程，檢察機關不應該將憲法定位的法律監督權限制在訴訟領域，更不能讓檢察權的運行止步于訴訟框架內，而是要根據符合中國特色社會主義的檢察理論的實踐和發展，構建新時代符合檢察權運行規律的檢察權理論和法律監督理論。

（五）結合重慶本土特色，打造“重慶檢察”亮點

針對重慶而言，由于重慶市檢察機關是機構改革首批試點單位，當年作了很多有益探索，但也存在不足，其中最突出的是，未與最高檢機構設置形成一一對應，民事檢察和行政檢察業務未單設，控告申訴業務也未單設，導致四大檢察、十大業務發展不均衡，上下級條線關系不清晰。新時代新征程新重慶，重慶檢察應順勢而為，盡快調整完善內設機構設置，參照全國其他兄弟省市檢察機關內設機構設置，盡快將控告申訴檢察業務與行政檢察業務分離出來，單獨組建控告申訴檢察業務機構和行政檢察業務機構，讓重慶的四大檢察和十大業務均衡發展。同時，重慶檢察應抓住重慶新成立成渝金融法院的良好契機，切實做好跨省域金融檢察的“金”字招牌，打造“重慶檢察”特色亮點，凝聚起推動成渝金融檢察工作高質量發展的強大合力，立足重慶本土特色，順勢設置重慶金融檢察內設業務辦案機構，助力新重慶新發展，依法能動履職在服務現代化新重慶建設中展現新作為，為服務成渝地區雙城經濟圈建設、西部金融中心建設貢獻更多重慶檢察力量。

參考文獻：

［1］陳亮，上官丕亮.上訪者控告申訴權的憲法解讀［J］.廣東廣播電視大學學報.2012（92）：02.

［2］魏曉娜.依法治國背景下檢察機關的性質與職權［J］.中國法學.2018：01.

［3］石少俠.論我國檢察權性質［J］.法制與社會發展.2005：03.

作? 者：陳衛民，重慶市檢察院第五分院副檢察長

鄭兆龍，重慶市檢察院第五分院四級高級檢察官

責任編輯：劉小僑