新時代基層黨建引領社會治理的五大關系解析

許寶君

[摘? 要]

面對多元參與給基層帶來的利益沖突和集體行動的困境，推動基層黨建引領社會治理很有必要。但基層黨建與社會治理既有理論上的耦合也有現實中的錯位，化解錯位的關鍵在于，妥善處理好基層黨組織的領導力和其他組織的主體性，黨員服務和居民自治，基層黨組織的責任和權力、能力，黨外服務和關懷黨員以及黨務工作和業務工作等五大關系。合理協調五大關系是基層黨組織有效發揮引領作用的前提和保證，有效統籌五大關系的實質是政黨與社會關系的調適、秩序與活力的平衡。

[關鍵詞]基層黨建；社會治理；五大關系；新時代

[中圖分類號]? D267? ? [文獻標識碼]? A? ? ? ?[文章編號]? 1009-928X（2023）02-0072-05

黨的二十大指出，堅持大抓基層的鮮明導向，推進黨建引領基層治理，持續整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘。堅持黨的集中統一領導是我國國家治理體系和治理能力的顯著優勢，要把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節。社會治理是國家治理的重要組成部分，社會治理重在基層、難在基層。當前，在多元主體參與和多元利益交織沖突的背景下，加強基層黨組織的領導力、引領力、組織力、號召力至關重要，推動基層黨建引領基層社會治理尤為關鍵。但是，從各地開展基層黨建引領基層社會治理的實踐來看，有諸多做法仍值得商榷，有很多關系還待進一步理順。

一、五大關系提出緣由及其相互關系

基層黨建引領社會治理要特別注意處理好一些關系性問題。現有研究側重從宏觀上討論基層黨建與社會治理的邏輯關系，為黨建引領社會治理提供理論依據，其主要體現在：一是修復理論視角，把國家與社會關系拓展為國家、政黨與社會關系。目前，從西方引進的國家和社會關系是研究基層社會治理的主要理論視角，但其由于缺乏政黨維度，存在中國適應性問題。因此，很多學者強調把政黨帶進國家和社會關系之中，并提出了“國家—政黨—社會”三維關系框架。二是論證耦合關系，強調基層黨建與社會治理的聯系互動。很多研究表明，基層黨建與社會治理不是孤立的，而是相輔相成的。基層社會治理創新給基層黨建提出了更高的要求，基層黨建引領基層社會治理創新的方向。這種關聯尤其體現在，基層治理多元參與訴求、運行機制、價值目標與基層黨建角色認同相一致、功能發揮相適應、服務效能同向化。

既有研究從關系維度闡釋了黨建引領社會治理的必要性，但仍存在兩個解釋局限。一是沒有處理好宏觀關系向微觀關系轉換的問題。國家、政黨和社會內部并不是鐵板一塊，而是由多個微觀行動者組成，且每個行動者的價值偏好不一樣，因此，在討論基層黨建與社會治理的關系時，要著重討論黨組織內部行動者之間以及黨組織與社會行動者的關系。二是只看到耦合關系的一面，沒有意識到沖突關系的存在。任何事物之間既有和諧的一面，也有沖突成分。實踐表明，基層黨建引領社會治理存在結構耦合不夠、組織權威不夠、黨員激勵不夠、包辦代替引領等方面的問題，嚴重制約黨建引領社會治理的效能。破解此問題的關鍵也就在于，妥善處理好黨組織內部及外部的關系，使黨建真正融入治理之中。

黨組織外部關系主要包括兩個方面：一是基層黨組織和其他組織的關系，其核心是要處理好基層黨組織的領導力和其他組織的主體性的關系，力爭做到在黨的領導下激發其他組織參與社會治理的積極性。二是黨員和居民的關系，其核心是要處理好黨員服務和居民自治的關系，讓黨員引導居民開展自治而非黨員包辦一切，培養“社會巨嬰”。

黨組織內部關系主要包括兩個方面：一是上級黨組織和基層黨組織的關系，其本質是組織之間的權責能關系，重點是要為基層黨組織賦權增能，提升其權威性和引領力。二是黨組織和黨員的關系，其主要是處理好黨外服務和服務黨員的關系，激勵黨員不斷發揮先鋒模范作用，更好服務群眾。

黨組織內外關系的處理歸根結底要落實在具體工作上，這時，就會涉及黨務工作和業務工作的關系，其關鍵是要把兩者融合起來，避免“兩張皮”的問題。總之，只有正確認識和處理好上述五大關系，才能從理論上更好地理解基層黨建與社會治理的內在聯系，也才能從實踐中更好地找到基層黨建引領社會治理的路徑。

二、基層黨組織的領導力和其他組織的主體性的關系

首先，必須認識到基層黨組織在基層社會治理中處于領導核心地位。基層社會治理的目標是建立一個和諧有序的基層治理共同體，但諸多社會矛盾和社會沖突聚焦基層，增強基層組織的領導力和組織力很有必要。當前，無論是基于學術理論還是地方實踐的考察，多元共治都成為共識。然而，多元共治也會帶來多元沖突，各種力量碎片化的參與可能會導致社會治理失序。實踐中，政府、居委會、業委會、物業公司、社會組織等行動者由于價值追求和利益需求不同而引發的矛盾叢生。例如，部門意識引發的基層政府部門間的權力矛盾；責任下沉引發的基層政府與居委會的權責矛盾；物業糾紛引發的業主委員會和物業公司間的利益矛盾；社會組織因爭奪有限的公共資源而引發的矛盾等。如何化解矛盾、整合力量、形成合力，是新時代基層社會治理面臨的重要命題。

我國社會發展的歷史和實踐證明，只有中國共產黨的基層黨組織才能有效破解這個命題。一是從權力的角度而言，黨具有對各類資源進行權威性分配的權力。黨在社會治理中處于領導核心地位，能夠總攬全局、協調各方。二是從歷史的角度而言，辦好中國的事情，關鍵在黨。在基層社會治理中，用黨的權威去統領各項工作，化解基層沖突，整合基層力量具有無可比擬的優勢。三是從價值的角度而言，黨的執政理念是“立黨為公、執政為民”。基層黨組織能夠有效聯系群眾、服務群眾、團結群眾；能夠在確保群眾利益和公共利益最大化的基礎上，平衡各方利益，達成集體共識，維護基層秩序。因此，加強基層黨組織的領導力至關重要，其不僅關系到基層社會治理的政治方向，也關系到基層社會的和諧穩定。

其次，要認識到其他治理主體的能動作用。基層社會需要秩序，也需要活力。任何單一主體一元化的治理都會禁錮社會的活力。基層社會活力就來源于多元主體能動性的發揮和主體性的釋放。強調基層黨組織領導各方的能力不是要回歸到傳統總體性社會下的單方面控制，而是要規范各方的參與行為，避免無謂的沖突。相反，基層黨組織要利用自身的權威和優勢創造更多條件，把更多的社會力量納入基層社會治理體系和治理結構，激發社會活力。實際上，基層黨組織在社會治理中擔當“元治理”角色，協調各種組織安排的不同目標、行動以及后果。為此，一方面，黨組織要理清職能，明晰自身的角色是“掌舵”而不是“劃槳”，適度為社會力量讓渡治理空間；另一方面，要積極動員，以群眾需求和基層問題為導向，采取項目制方式鼓勵其他組織參與社會治理；同時，要搭建平臺，提高社會力量自我生存和自我發展的能力，破除對政府單方面的依賴，增強參與自主性。

實踐中，關于基層黨建引領社會治理的討論存在一個重大誤區：加強黨在基層的領導力就弱化了其他組織的主體性，相反，增強了其他組織的主體性就弱化了黨組織的領導力。實際上，很多事情不是非此即彼的關系，看似悖論的命題實質是一個問題的兩面。加強黨組織的領導力和其他組織的主體性都有現實必要性，兩者不是相互矛盾，而是相輔相成的。加強黨組織的領導力有利于為各方創造一個更加和諧公平的參與環境，增強其他組織的主體性有利于優化黨組織的領導方式，增強黨在基層社會的認同。

三、黨員服務與居民自治的關系

毋庸置疑，基層黨建引領社會治理需要建設服務型基層黨組織，充分發揮黨員的先鋒模范作用。基層黨組織在社會治理中的引領示范作用是通過個體黨員體現出來的。強調黨員服務群眾，密切聯系群眾，保持黨同群眾的血肉聯系是建設服務型基層黨組織的根本。然而，當前有些黨員先進意識淡薄、服務意識淡化，不愿組織發動群眾、不愿參與基層治理，這不僅不能彰顯基層黨組織的引領功能，而且還會破壞黨在基層群眾中的良好形象，削弱黨的政治認同。因此，在這種語境下，強調黨員服務群眾具有很強的現實意義。

但調查發現，黨員服務群眾過程中存在黨員包辦，充當“超級保姆”的現象。強調黨員服務群眾無可厚非，但黨員過度服務會損傷居民自治。居民自治是基層治理的重要面向，黨的二十大也強調健全充滿活力的基層群眾自治制度。基層很多瑣碎的事情需要居民自我解決，過度強調黨員服務而忽視居民自我服務會讓居民產生依賴思想，他們寧愿坐享其成，也不愿開展自治。實際上，社區居民自治難以推進，一方面與居民自身參與意識淡薄有關；另一方面也與社區兩委大包大攬有關。在全方位的服務中，居民的主體性日益削減，居民自治陷入內卷化困境。破解這個問題的關鍵是要找到“服務”與“自治”的契合點，將兩者有機統籌起來。把黨員服務嵌入居民自治，讓黨員服務帶動居民自我服務才是最優選擇。基層黨建引領居民自治的關鍵是要通過黨員的先鋒模范作用把原子化、個體化的黨員和居民組織起來，而不是一味地單純強調黨員的個體服務。政黨的重要功能就是推進社會建設，其中最重要的提高社會組織化水平，因而統籌黨員服務和居民自治的核心就是要充分發揮基層黨組織的社會再組織化功能。

總之，黨員既要注重為群眾，尤其是為失能群眾提供服務，也要注重把居民組織起來，讓居民自我服務。只有把居民組織起來，改變一盤沙的狀態，才能持續推動居民自治，也才能減輕居民對黨組織依賴，使黨組織從保姆式的關系中抽離出來。

四、基層黨組織的責任與權力、能力關系

基層黨建引領社會治理要求基層黨組織全面統籌各方力量，但實踐中，基層黨組織權責能不匹配，統籌力和領導力受限。一方面，責任大于權力。科層組織的實際運行中常常出現“反功能”化的權責背離傾向，層級權力與終極責任背離。在基層，這種情況就更為明顯。“巴掌大的權力，天大的責任”“權力不大、責任不小”“權力小，責任大，兩頭受氣不落好”等民間說法都很好地詮釋了這種現象。上級黨政部門依靠傳導型體制把責任下沉，基層則是重碼累加，承擔了安全生產、拆遷拆違、綜治維穩、矛盾調解等眾多治理責任，但相關權力又沒有下放，基層黨組織往往只能是望洋興嘆。更有甚者，一些組織無視甚至忽略基層黨組織，基層黨組織被邊緣化、虛化和弱化的現象時常存在。另一方面，能力小于責任。基層黨組織能力不足，經常陷入“心有余而力不足”的困境。這個能力不足主要表現在社會工作專業化能力匱乏上。黨的十九大提出社會治理社會化，這就需要大量運用社會工作方法而不是行政工作方法推動社會治理，而專業的社會工作能力正是長期習慣行政思維的基層黨組織所缺乏的，具體體現在：一是組織能力不足。基層黨組織還是習慣用行政命令、行政動員的方式發動居民，結果愿意參加的居民很少，甚至還適得其反。二是協調能力不足。面對日常矛盾，基層黨組織往往采取行政裁決的方式解決，結果矛盾不但沒有得到化解反而還變得更加尖銳。三是創新能力不足。基層黨組織還是沿用傳統行政的方法開展黨建工作，就黨建抓黨建，缺乏創新黨建的工作方法。

賦權增能是破解現有困境的有效方法。首先是賦權。上級黨組織賦予基層黨組織治理責任的同時也應該賦予相應的治理權力，一些重大治理事項基層黨組織無法統籌，只能由更高層級的黨組織承擔。例如，北京市實施“街鄉吹哨、部門報到”的做法，把資源、管理和服務都放到基層，賦予街道和鄉鎮更多的統籌權和自主權。其次是增能。加強基層黨組織專業化能力訓練，提高他們的居民組織能力、表達溝通能力、矛盾調解能力、資源整合能力、利益協調能力等。尤其是，基層黨組織要掌握專業社會工作方法和技巧，要善于用社會工作方法發動和組織群眾。同時，面對基層錯綜復雜的問題，基層黨組織權力小而分散無力應付時，可以在市、區一級成立綜合領導機構統籌各類事項。例如，成都市委在市一級層面成立了城鄉社區治理發展委員會，有固定的編制、人員和和辦公經費，統籌協調全市社區工作。

五、黨外服務和黨內關懷的關系

基層黨建引領社會治理強調黨外服務，即強調基層黨組織和黨員為廣大群眾服務是非常有必要的。以前黨建工作大多是強調黨組織對群眾的領導，但基層群眾對黨組織的認同度不高，他們認為黨組織總是高高在上。現在黨建工作強調黨外服務，提倡通過優質服務提高黨的領導力和向心力。當前，很多地方推行的黨員“雙報到”制度、黨員幫帶幫扶制度、黨員認領“微心愿”制度都是黨外服務的有效做法，也得到了群眾的一致好評。

但實踐中，往往只是強調黨外服務，而忽視關懷黨員。很多地方提倡黨員要懂得付出，不求回報；要多履行義務，少追求權利；要多為集體著想，少為家庭著想。這些提法對黨員的道德情操教育具有一定的好處，但長此以往，片面的要求會極大挫傷黨員的積極性。其實，黨員自身也需要關懷。黨員首先作為個體的人存在于物質世界，他們也有情感和需求，也渴望得到別人的幫助。這一方面要求要做好黨內關懷。一個黨組織要有吸引力，首先要對黨員具有吸引力。黨組織要加強對黨員的政治關懷、工作關懷、情感關懷、榮譽關懷和生活關懷，讓黨員感受到組織的溫暖，提高黨員的先進性和戰斗力。更為重要的是，要把加強黨員的管理同黨員職業生涯有機結合起來，增強黨員的發展能力。另一方面也要提倡社會關懷。黨員既是服務的主體，也是服務的對象。有能力的群眾要為困難黨員提供服務，讓黨員感受到社會的關愛。

當然，提倡黨員的社會關懷不是目的，而是通過這種方式激發黨員服務群眾的主動性和持續性。更多強調黨員服務居民的出發點沒錯，這是黨員本身應有的擔當，也是黨性的直接體現，但問題的關鍵是，要激發黨員能夠持續為群眾服務的動力。毫無疑問，建立以愛心換愛心、雙向付出、雙向回報的機制才是長久之道。

六、黨務工作和業務工作的關系

基層黨建引領社會治理要求實現黨組織全覆蓋，即橫向到邊、縱向到底在黨政機關、“兩新”組織、商務樓宇、專業市場和流動人口等地建立黨組織，開展黨務工作。現在很多地方也都基本實現了全覆蓋，但實際運作卻并不理想。很多基層黨組織開展黨務工作形式化痕跡明顯，只是為了完成指標任務，應付上級檢查；一些組織的黨內民主生活會也都由于業務繁忙而被擱置。黨組織的功能被弱化，黨組織全覆蓋也就失去了意義。

上述局面歸根結底是由于黨務工作和業務工作的相互割裂和相互排斥導致的，其體現在兩個方面：一是重業務、輕黨務。這種現象不僅在非公有制經濟、社會組織等體制外的單位表現得尤為明顯，而且在黨政機關、企事業單位等體制內的單位也大量存在。他們認為黨務工作是“軟知識”，是一種政治思想的教化，很難出成績。業務是“硬技術”，容易出成績，關系到自己事業的成敗。二是重黨務、輕業務。有些基層黨組織在開展黨務工作時，只是突出工作的政治性，甚至有意識地避開業務工作，就黨務談黨務、就政治談政治。黨建工作形式單一，缺乏吸引力。

本質上，黨務工作和業務工作是相輔相成的。一方面，黨務不僅能保證業務的政治方向，而且還能為業務的開展提供很多資源。例如，基層黨組織能夠幫助社會組織鏈接到政府資源，暢通其參與基層治理的渠道。另一方面，業務為開展黨務工作提供實施載體。業務是開展黨務工作的最好載體，能夠把黨的要求同個人需求結合起來，把強化黨的執政基礎同個人的職業發展結合起來。把兩者統籌起來的有效的方式是把黨務嵌入業務，兩者一起安排、一起總結、一起檢查，這樣既能破除黨建虛無主義，把黨建工作落到實處，也能破除業務實用主義，提升對業務工作的認知。

正確認識和處理五大關系是基層黨建引領社會治理過程中必須要關注的議題，也是基層黨組織有效、正確發揮引領作用的前提。只有在保證基層黨組織具備相應統籌權力和專業化能力的基礎上，才能承擔起引領社會治理的重責。黨員發揮先鋒模范作用過程中，要找到契合點，把“黨性”和“人性”、“服務”和“自治”、“黨務”和“業務”結合起來，更好融入基層治理。

深層次看，妥善處理好五大關系的實質是政黨與社會關系的調適、秩序與活力的平衡。一方面，黨組織要利用自身權威創造條件、搭建平臺，拓展社會力量參與社會治理的渠道，積極為各方提供制度、資金、信息、技術等資源支持，充分激發各方的主體性，吸納集體智慧，增強社會活力；另一方面，要合理制定參與規則，明確各方參與的邊界和范圍、職責和規則，建立多元協商聯動機制，加強各方溝通交流，協調和控制多方沖突，充當各方利益博弈的“平衡器”。

本文系國家社科基金青年項目“基層治理現代化導向下黨建引領城市社區治理的有效性研究”（22CDJ043）的階段性成果

作者系四川大學馬克思主義學院副教授，成都市新時代基層社會治理現代化研究基地研究員

（責任編輯：沈? 陽）