利益相關(guān)者視角下我國城市社區(qū)公共體育服務(wù)整體治理的審視與論繹

孫園

摘 要： 城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理是一項(xiàng)涉及多主體、多環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程。有機(jī)協(xié)調(diào)相關(guān)利益主體，系統(tǒng)整合社區(qū)體育資源要素是社區(qū)公共體育服務(wù)治理現(xiàn)代化發(fā)展的核心要義。運(yùn)用文獻(xiàn)資料、案例分析等研究方法，對(duì)利益相關(guān)者視角下城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理進(jìn)行理論闡釋，構(gòu)建了城市社區(qū)公共體育服務(wù)的多元主體互動(dòng)的治理框架，并以實(shí)踐問題提出城市社區(qū)公共體育服務(wù)整體治理的發(fā)展之策。研究表明，城市社區(qū)公共體育服務(wù)整體治理的困境表現(xiàn)在公共價(jià)值離散疊加自利主義的集體行動(dòng)困境、主體權(quán)責(zé)交織和合作機(jī)制缺失的層層羈絆、行政管理慣性和社會(huì)力量不強(qiáng)的雙重掣肘。推進(jìn)路徑主要包括加強(qiáng)治理文化宣傳，形成共同體意識(shí)；治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化，提高治理協(xié)同能力；激勵(lì)與約束互適，提高資源整合能力。

關(guān)鍵詞： 城市社區(qū)公共體育服務(wù)；利益相關(guān)者；整體性治理；多元協(xié)同；公共能量場

中圖分類號(hào)：G80-05

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008－2808（2023）02－0046－08

Abstract： ?The governance of public sports services in urban communities is a complicated and huge network system project involving many stakeholders and multiple links; organically coordinating relevant stakeholders and systematically integrating community sports resources are key to the modernisation and development of the governance of public sports services in communities. The study uses literature and case studies to explain the structure and functional behaviour of stakeholders in urban community public sports services， and proposes a development strategy for the overall governance of urban community public sports services based on practical issues. The study shows that the behaviour of holistic governance of public sports services in urban communities is characterised by functional reorganisation of multiple governance actors， dual-path feedback and asymmetric dependence， while its dilemmas are manifested in the collective action dilemma of discrete public values overlaid with self-interest， the intertwined powers and responsibilities of actors and the lack of cooperation mechanisms， and the dual constraints of administrative inertia and weak social power. The main ways to promote the holistic governance of public sports services in urban communities include strengthening the culture of governance and forming a sense of community; Networking the governance structure and improving the ability to collaborate in governance; Adapting incentives and constraints to each other and improving the ability to integrate resources.

Key words： Public sports services in urban communities; Stakeholders; Holistic governance; Pluralistic synergy; Public energy field

城市社區(qū)作為基層治理的最小單位格和居民生活共同體，已成為群眾體育參與的重要場域。在供需矛盾的驅(qū)動(dòng)下，城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理體系在簡政放權(quán)和市場需求中發(fā)生流變，其特征表現(xiàn)為治理理念現(xiàn)代性，治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)狀化，治理手段多樣化。轉(zhuǎn)型期，如何充分發(fā)揮治理主體的功能作用，避免治理協(xié)而不同的隱匿風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理的“帕累托最優(yōu)”美好圖景，需要找到治理主體之間均衡互動(dòng)的序參量，而實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理利益相關(guān)者。

為回應(yīng)因新公共管理運(yùn)動(dòng)的“追求競爭”致使公共體育服務(wù)管理碎片化、分散化問題，有效消解復(fù)雜社會(huì)矛盾，推崇合作共識(shí)，國內(nèi)外學(xué)者 ?［1-2］ 提出整體治理，意指面對(duì)治理問題，多元治理主體應(yīng)形成共識(shí)，以自主優(yōu)勢(shì)聚合為整體力量，統(tǒng)籌開展聯(lián)合行動(dòng)，建立一種制度規(guī)范和理性共存，協(xié)調(diào)和整合同步的整體性治理框架 ?［3］ ，致力于優(yōu)化組織架構(gòu)，聚合多方優(yōu)勢(shì) ?［4］ 。在新時(shí)代公共體育服務(wù)治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)背景下，協(xié)同、合作、精準(zhǔn)等治理邏輯正在重塑著城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理體系，已有研究多集中于合作治理的宏觀敘事和實(shí)踐探究，如社區(qū)公共體育服務(wù)治理模式 ?［5］ 、社區(qū)公共體育服務(wù)運(yùn)行邏輯 ?［6］ 、城市社區(qū)體育治理體系建構(gòu)與治理能力建設(shè)研究 ?［7］ 等，鮮有在微觀層面研究城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理主體的運(yùn)行邏輯，諸如社區(qū)體育資源配置不合理，供需結(jié)構(gòu)性失衡等頑癥痼疾，其根源在于利益驅(qū)動(dòng)。城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理利益相關(guān)者意指什么？利益網(wǎng)絡(luò)如何連接？利益相關(guān)者合作規(guī)程如何操作？基于利益相關(guān)者理論視角，深層剖析城市社區(qū)公共體育服務(wù)整體治理策略，為我國城市社區(qū)公共體育服務(wù)提供理論參考與實(shí)踐指導(dǎo)。

1 利益相關(guān)者視角下城市社區(qū)公共體育服務(wù)整體治理的理論闡釋

1.1 理論背景

“利益相關(guān)者”概念由斯坦福大學(xué)的學(xué)者首次提出，利益相關(guān)者是指與企業(yè)密切相關(guān)的利益主體，企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展需要得到他們的有力支持。在《戰(zhàn)略管理—利益相關(guān)者方法》中，弗里曼提出“利益相關(guān)者指所有能夠影響組織總體方針落實(shí)的個(gè)人和團(tuán)體，或者被一個(gè)組織發(fā)展涉及到的所有個(gè)體和群體” ?［8］ ?？_認(rèn)為利益相關(guān)者是在組織中擁有“利益籌碼”的個(gè)人或團(tuán)體 ?［9］ 。目前，學(xué)界對(duì)于利益相關(guān)者概念的內(nèi)涵界定還未統(tǒng)一，但其核心思想已得到普遍認(rèn)同，即利益相關(guān)者的在場與企業(yè)的發(fā)展密切關(guān)聯(lián)，為實(shí)現(xiàn)企業(yè)的長久發(fā)展，合理利益分配及維護(hù)好群體利益。

自20世紀(jì)90年代以來，利益相關(guān)者理論引起了國內(nèi)學(xué)者的普遍關(guān)注，其應(yīng)用范圍廣泛，其內(nèi)涵要義不斷拓展。例如公共事務(wù)治理領(lǐng)域，郝文強(qiáng)以政府?dāng)?shù)據(jù)開放的利益相關(guān)者為研究對(duì)象，識(shí)別了11個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的利益相關(guān)者，并將其劃分為領(lǐng)導(dǎo)型、支持型、受益型、邊緣型四種類型 ?［10］ ；社區(qū)治理領(lǐng)域，吳蕓深入分析社區(qū)治理主體功能，建立了社區(qū)利益相關(guān)者的治理體系，促進(jìn)社區(qū)治理發(fā)展 ?［11］ 。在體育事業(yè)發(fā)展中，體育賽事俱樂部應(yīng)用這一理論 ?［12-13］ 處理組織關(guān)系。而隨著國內(nèi)公共管理領(lǐng)域的“放管服”深化改革，公共體育服務(wù)主體結(jié)構(gòu)趨向于多元協(xié)同，為清晰主體結(jié)構(gòu)功能、行為，學(xué)者們也在應(yīng)用利益相關(guān)者理論視角回應(yīng)公共體育服務(wù)發(fā)展問題 ?［14-15］ ，以協(xié)調(diào)多主體關(guān)系，提高整體服務(wù)效能。

1.2 城市社區(qū)公共體育服務(wù)利益相關(guān)者分析

界定城市社區(qū)公共體育服務(wù)利益相關(guān)者并對(duì)其進(jìn)行科學(xué)分類是進(jìn)行本研究的前提。在參閱國內(nèi)外有關(guān)社會(huì)公共事務(wù)利益相關(guān)者理論運(yùn)用的基礎(chǔ)上 ?［16-17］ ，結(jié)合弗里曼的經(jīng)典定義，認(rèn)為城市社區(qū)公共體育服務(wù)利益相關(guān)者內(nèi)涵界定為： 為實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)公共體育服務(wù)建設(shè)發(fā)展目標(biāo)和保障社區(qū)居民的體育權(quán)益，以正式制度和非正式制度為依據(jù)，作用于城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理方針落實(shí)抑或被城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理過程中交涉的組織及個(gè)體?；诖?，研究認(rèn)為城市社區(qū)公共體育服務(wù)利益相關(guān)者包括政府組織、社區(qū)主體組織、城市社區(qū)居民、社區(qū)體育非營利組織、共享體育資源的轄區(qū)單位、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、媒體、外部社會(huì)組織等組織或個(gè)體（見圖1）。結(jié)合治理理論，城市社區(qū)公共體育服務(wù)各治理主體也可稱之為利益相關(guān)者，主體間的互動(dòng)關(guān)系可通過利益規(guī)則、關(guān)系來確定，在整體共治結(jié)構(gòu)中處于實(shí)然狀態(tài)，而利益相關(guān)者有應(yīng)然性，即利益相關(guān)者與治理主體之間是必要不充分關(guān)系。

1.3 城市社區(qū)公共體育服務(wù)利益相關(guān)者歸類

利益相關(guān)者的分類方法不一，如多維細(xì)分法、Mitchell 評(píng)分法；陳宏輝的分類方法是在前人研究基礎(chǔ)上，把分類標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為主動(dòng)性、影響力和利益性三個(gè)維度進(jìn)行歸類 ?［18］ 。根據(jù)利益相關(guān)者的積極性、實(shí)現(xiàn)利益訴求的迫切性及與整個(gè)活動(dòng)的利益關(guān)聯(lián)性三個(gè)層面上所表現(xiàn)出的不同程度的特征差異，把上述九類城市社區(qū)公共體育服務(wù)的利益相關(guān)者分為三大類（見圖2）。

（1）核心利益相關(guān)者以政府、社區(qū)居民及社區(qū)主體組織為代表。他們?cè)谔峁┏鞘猩鐓^(qū)公共體育服務(wù)過程中功能行使、職責(zé)角色等在場重要，是城市社區(qū)公共體育服務(wù)的既得利益者，可以直接波及整體運(yùn)行過程。公共體育服務(wù)市場化改革推進(jìn)更需要“有為政府”“治理型公民”的角色在場。 （2）蟄 伏利益相關(guān)者是以企業(yè)、社區(qū)體育非營利組織、轄區(qū)單位為代表。他們與城市的社區(qū)公共體育服務(wù)通過顯性制度或者隱性制度建立密切的伙伴式合作關(guān)系，城市社區(qū)公共體育服務(wù)是他們監(jiān)督、服務(wù)或工作的主要甚至唯一對(duì)象，是除政府保障外的另外兩條公共體育服務(wù)供給途徑，即市場分配與社會(huì)再調(diào)節(jié)，對(duì)于推動(dòng)公共體育服務(wù)均等化、整體性治理有著重要意義。（3）邊緣利益相關(guān)者是以外部社會(huì)組織、研究機(jī)構(gòu)及媒體為代表。他們經(jīng)常被動(dòng)地影響，或間接地、斷斷續(xù)續(xù)地影響城市社區(qū)公共體育服務(wù)，而這些服務(wù)并不是他們唯一服務(wù)或監(jiān)督的對(duì)象，只是“兼職型服務(wù)”。

2 城市社區(qū)公共體育服務(wù)整體治理中核心利益相關(guān)者的實(shí)踐發(fā)展

2.1 邏輯起點(diǎn)：案例探析

（1）案例選取目標(biāo)。以《關(guān)于構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系的意見》《全民健身計(jì)劃（2016—2020年）》等政策提出的“政府引導(dǎo)、多方參與，打造共建共治共享的全民健身公共服務(wù)新局面”為指導(dǎo)思想，依據(jù)公共可及、服務(wù)便利及運(yùn)行高效等基本原則，選取了多元合作服務(wù)遞送和組織管理建設(shè)兩個(gè)方面的典型案例。

（2）案例選取方式。在國家體育總局、地方體育局等政府網(wǎng)站檢索社區(qū)體育相關(guān)信息公告，在中國體育報(bào)、光明日?qǐng)?bào)等權(quán)威性媒體網(wǎng)站瀏覽城市社區(qū)公共體育服務(wù)的相關(guān)報(bào)道，以此來獲取相應(yīng)案例（見表1）。

服務(wù)遞送例：為滿足居民健身需求，上海市楊浦區(qū)四平路街道主管部門主導(dǎo)，通過購買服務(wù)、協(xié)商合作等方式，聯(lián)合四平社區(qū)體育俱樂部、轄區(qū)內(nèi)中小學(xué)、轄區(qū)企業(yè)共同參與 ?社區(qū)體育服務(wù)資源整合化，居民健身指導(dǎo)便捷化 ?街道主管部門、社區(qū)居民、四平社區(qū)體育俱樂部、轄區(qū)內(nèi)中小學(xué)、轄區(qū)中國電信分部 ?街道主管部門：購買服務(wù)、協(xié)商合作 社區(qū)居民：培訓(xùn)合格后，家庭健康指導(dǎo)員 社區(qū)居委會(huì)：協(xié)助上級(jí)部門、回應(yīng)居民需求 ?社區(qū)體育鍛煉人數(shù)增多、居家健身指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)上門服務(wù)

組織建設(shè)例：北京市東花市街道廣外南里社區(qū)鄰里服務(wù)中心，社區(qū)工作人員、居民代表、自管會(huì)，物業(yè)公司、轄區(qū)內(nèi)企業(yè)提供資金支持、物資幫助，打造了活動(dòng)豐富、場地舒適的社區(qū)鄰里服務(wù)中心 ?社區(qū)居民自我管理積極性高，體育服務(wù)公益性良好 ?社區(qū)工作人員、居民代表、共建單位、物業(yè)公司、轄區(qū)內(nèi)企業(yè) ?東花市街道：承擔(dān)服務(wù)中心的運(yùn)營支出70%左右，統(tǒng)籌管理 社區(qū)工作人員：負(fù)責(zé)中心社會(huì)化管理，對(duì)接體育組織協(xié)會(huì) 社區(qū)居民代表：收集居民意見、協(xié)助管理 ?社區(qū)體育生活化，協(xié)商式管理

2.2 邏輯內(nèi)容：治理主體論

毋庸置疑，城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理各利益相關(guān)者在運(yùn)作行為中都帶有自身利益考量的印記，他們?cè)诟髯栽捳Z體系內(nèi)保持相對(duì)獨(dú)立，在復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)型治理體系中承擔(dān)一定的結(jié)點(diǎn)功能，有著獨(dú)特價(jià)值?；鶎诱⑸鐓^(qū)主體組織、社區(qū)居民三者構(gòu)成了城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理的主體架構(gòu)，作為核心利益相關(guān)者的價(jià)值導(dǎo)向在于更好地促進(jìn)城市社區(qū)公共體育服務(wù)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展、推動(dòng)社區(qū)建設(shè)以及滿足居民需要。囿于傳統(tǒng)視野中，城市社區(qū)是政府管理社會(huì)的指揮棒，城市社區(qū)公共體育服務(wù)更是政府部門的他管理，而非民主參與的協(xié)商式治理。雖然這種舊意識(shí)在城市社區(qū)公共體育服務(wù)領(lǐng)域仍然存在，但在服務(wù)型政府推進(jìn)、公共體育服務(wù)市場化改革、治理復(fù)雜化等多種因素作用下，城市社區(qū)公共體育服務(wù)社會(huì)化成為了大趨勢(shì)。北京、上海、廣州等城市積極創(chuàng)新、運(yùn)用政府購買公共體育服務(wù)，雙軌制認(rèn)證管理體育社會(huì)組織等系列社會(huì)化改革舉措，城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理正逐漸形成一種非對(duì)稱性、相互依賴的利益相關(guān)者格局，核心利益相關(guān)者構(gòu)成了穩(wěn)定的三角支撐，蟄伏型、邊緣型利益相關(guān)者成為一種離散性、嵌入式的重要支持。結(jié)合上述的指導(dǎo)思想，本文構(gòu)建了城市社區(qū)公共體育服務(wù)的多元主體互動(dòng)的治理框架（見圖3）。

2.2.1 政府：政策制定者、資源提供者、主導(dǎo)實(shí)施者

公共體育服務(wù)隸屬政府的基本職能范疇。中國情境中，城市社區(qū)是由政府主導(dǎo)建構(gòu)起來的、兼具社會(huì)服務(wù)和行政管理的社會(huì)治理網(wǎng)格。實(shí)踐表明，政府依然是社區(qū)發(fā)展和建設(shè)的話事人。首先，政府擔(dān)負(fù)著城市社區(qū)公共體育服務(wù)的政策設(shè)計(jì)、人員安排、契約合作、監(jiān)督激勵(lì)的機(jī)制構(gòu)建等諸多流程，處于合作治理的責(zé)任中心；其次，政府為社區(qū)發(fā)展提供資源和服務(wù)。物質(zhì)、人力和制度等資源要素是城市社區(qū)公共體育服務(wù)的基本保障，而政府是最為重要的資源提供者。政府一方面通過行政手段直接向社區(qū)配置體育指導(dǎo)員、項(xiàng)目資金、體育器材等要素；另一方面，政府通過購買服務(wù)方式來吸納社會(huì)力量進(jìn)入城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理體系中，剝離服務(wù)生產(chǎn)功能，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲗?dǎo)者。

政府作為社區(qū)公共事務(wù)的局內(nèi)人，既是“政治人”“經(jīng)濟(jì)人”又是“社會(huì)人”，具有多元利益訴求。一方面是政治效益，社區(qū)公共體育服務(wù)作為轄區(qū)公共事務(wù)的重要部分，事關(guān)基層政府的政績建設(shè)，需接受上級(jí)政府和社會(huì)公眾的考核。另一方面是社會(huì)效益，從單位制衰退到社區(qū)制的興起，社會(huì)處于一種動(dòng)蕩的轉(zhuǎn)型時(shí)期，在解構(gòu)與重構(gòu)之間的張力作用下，暗藏社區(qū)個(gè)體化，社區(qū)公共性消退、社會(huì)資本流失等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。社區(qū)作為社會(huì)發(fā)展的根基，政府需借助社區(qū)公共體育服務(wù)這一社會(huì)性治理工具來滿足社區(qū)居民的體育健身需求的同時(shí)，累積社區(qū)社會(huì)資本，進(jìn)而推動(dòng)社區(qū)共同體建設(shè)。

2.2.2 社區(qū)主體組織：組織者、服務(wù)者

社區(qū)組織（黨組織和居民委員會(huì)）在社區(qū)事務(wù)中發(fā)揮著核心領(lǐng)導(dǎo)作用 ?［19］ 。社區(qū)黨組織著力行使政治領(lǐng)導(dǎo)、民主主張和文化規(guī)引。社區(qū)居民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織，以居民發(fā)展為工作內(nèi)容，擁有居民自治權(quán)。在城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理中，社區(qū)居委會(huì)受街道辦事處體育部門的委托與指導(dǎo)，承擔(dān)協(xié)助社區(qū)居民完成內(nèi)部協(xié)商、需求表達(dá)與體育活動(dòng)開展。綜上，社區(qū)黨組織與社區(qū)居委會(huì)共同承擔(dān)執(zhí)行、參與、組織、動(dòng)員、監(jiān)督等多重功能。

社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)黨組織互為補(bǔ)充，二者協(xié)調(diào)推動(dòng)城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理現(xiàn)代化。社區(qū)居委會(huì)與政府之間是一種“互補(bǔ)增益的伙伴關(guān)系”，是城市基層治理的重要支柱 ?［20］ 。在建設(shè)城市社區(qū)公共體育服務(wù)過程中，社區(qū)主體組織應(yīng)當(dāng)通過剛性法治、柔性情感、技術(shù)智能多種方式來進(jìn)行管理，維護(hù)居民的體育健康權(quán)益，可以定期或者專題組織居民代表座談會(huì)和社區(qū)體育精英交流會(huì)，精準(zhǔn)篩選合理需求，及時(shí)反饋、盡力解決治理問題。

2.2.3 社區(qū)居民：受益者、監(jiān)督者

與其他城市社區(qū)公共體育服務(wù)利益主體不同，社區(qū)居民一方面接受著公共體育服務(wù)，另一方面，民主政治的時(shí)代背景下，在社區(qū)公共服務(wù)治理中社區(qū)居民有著法律支持和角色分配，逐步參與到治理體系之中。社區(qū)居民是城市社區(qū)公共體育服務(wù)的受益者和監(jiān)督者，具有雙重性，深入?yún)⑴c到?jīng)Q策、服務(wù)、評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)，社區(qū)居民代表以主人翁的姿態(tài)借助社區(qū)體育組織、社區(qū)體育精英或社區(qū)居委會(huì)等組織進(jìn)行評(píng)價(jià)、反饋、監(jiān)督，極大推動(dòng)城市社區(qū)公共體育服務(wù)建設(shè)進(jìn)程。在城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理中，社區(qū)居民的利益訴求主要是保障體育權(quán)益和滿足體育健身需求，即城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量是否滿足社區(qū)居民的需求和達(dá)到期望匹配度。

3 利益相關(guān)者視角下城市社區(qū)公共體育服務(wù)整體治理的現(xiàn)實(shí)困境

3.1 利益主體：公共價(jià)值離散疊加自利主義的集體行動(dòng)困境

伴隨社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)型，社會(huì)規(guī)范與公共價(jià)值體系不斷變革，推動(dòng)著社會(huì)價(jià)值體系向多樣化、復(fù)雜化發(fā)展。在中國式現(xiàn)代化語境下，公共體育服務(wù)是實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的承載，公平民主、平等享用是其價(jià)值取向 ?［21］ 。在公共體育服務(wù)市場化改革推進(jìn)下，政府不再是唯一責(zé)任主體，市場組織、體育協(xié)會(huì)通過多類型外包工具進(jìn)入服務(wù)市場，逐漸形成了多元競合發(fā)展格局，而主體多元化意味著公共價(jià)值出現(xiàn)離散性張力。外加新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下，公共體育服務(wù)組織結(jié)構(gòu)都是由自利主義的個(gè)體組成，當(dāng)個(gè)體自利動(dòng)機(jī)過度，形成大于公共服務(wù)動(dòng)機(jī)的“擠出效應(yīng)”時(shí)，就會(huì)造成依托公共體育服務(wù)來發(fā)展自利行為，忽略或損害公共效益，組織行動(dòng)目標(biāo)異化、分化而陷入集體行動(dòng)困境。在政府傳統(tǒng)的行政模式中，行政部門處于決策的主導(dǎo)地位，這在一定程度上阻礙了民主治理模式的形成 ?［22］ ，造成了公共服務(wù)供給的觀念和理念發(fā)展滯后、社區(qū)體育工作審批流程復(fù)雜、形式主義嚴(yán)重，治理改革仍需不斷深入。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型加快，追求效率的基本價(jià)值觀念下，以市場為代表的社會(huì)力量對(duì)自身價(jià)值的追求向個(gè)人本位轉(zhuǎn)型，關(guān)注己身利益，漠視了自身承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任與公共服務(wù)精神，造成了基層體育發(fā)展工作的滯后。

3.2 利益客體：主體權(quán)責(zé)交織和合作機(jī)制缺失的層層羈絆

長期以來，中國的體育發(fā)展模式是畸形的，以 “全民健身計(jì)劃”為主導(dǎo)的群眾體育發(fā)展大幅落后于 “奧運(yùn)爭光”導(dǎo)向的競技體育 ?［23］ 。人民群眾公共體育服務(wù)需求快速增長且多層次、多元化，但是公共體育服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性失衡和高品質(zhì)服務(wù)供給不足 ?［24］ 。具體表現(xiàn)一是職權(quán)集中化，權(quán)責(zé)不對(duì)等。政績工程導(dǎo)向驅(qū)使下，擁有更多話語權(quán)的街道辦事處掌握著更多資源和權(quán)利，來自社區(qū)居委會(huì)、體育組織的基層聲音難以得到有效回應(yīng) ?［25］ ，且基層政府更多關(guān)注安全、衛(wèi)生等服務(wù)項(xiàng)目，體育難以得到關(guān)注，社區(qū)體育在發(fā)展過程中還沒有真正得到應(yīng)有的關(guān)注和支持。如學(xué)者李燕（2016）在調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)處于最后一公里的社區(qū)體育的活動(dòng)內(nèi)容、方式與服務(wù)對(duì)象的運(yùn)動(dòng)喜好、行為習(xí)慣不相適配 ?［26］ ，究其原因是權(quán)責(zé)模糊化下有關(guān)治理主體的角色功能缺失，如居民監(jiān)督、反饋角色失能、失效，服務(wù)目標(biāo)逐漸異化，供需嚴(yán)重失調(diào)。二是資源共享機(jī)制不完善，出現(xiàn)“肥胖型”的資源閑置、過剩問題。社區(qū)體育資源總量不足，《2021年全國體育場地統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)》表明，截止到2021年底，我國體育場地面積已達(dá)34.11億m 2，人均體育場地面積達(dá)到2.41m 2；其中，在體育場地面積方面，企事業(yè)單位達(dá)到20.52億m 2，約為總面積的6成。而在人均體育場地面積上我國距離美、日等發(fā)達(dá)國家的10m 2以上的發(fā)展水平還有一定的差距。此外，轄區(qū)內(nèi)的體育設(shè)施對(duì)外開放程度較低，體育設(shè)施資源共享機(jī)制尚未建立，資源整合效果不佳，造成了社區(qū)體育資源貧乏，而轄區(qū)范圍內(nèi)社會(huì)性的體育資源卻時(shí)常處于閑置的狀況。在社區(qū)體育資源和治理主體協(xié)同機(jī)制缺失下，城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給失衡，社區(qū)居民旺盛的體育健康需求與不充分的體育資源之間的矛盾逐漸顯現(xiàn)，成為社會(huì)矛盾的一條導(dǎo)火線。

3.3 利益環(huán)境：行政管理慣性和社會(huì)力量不強(qiáng)的雙重掣肘

以往政府秉持的剛性管治、強(qiáng)調(diào)權(quán)威的行為方式即便在當(dāng)前推崇民主協(xié)商的大背景下有所改觀，但社會(huì)組織和公眾等主體仍被視為政府的“管治對(duì)象” ?［27］ ?；鶎诱畱T用行政指令式工具來進(jìn)行干預(yù)體育社會(huì)組織和體育市場，根本未轉(zhuǎn)變公共服務(wù)觀念，在合作途徑、協(xié)作方式、組織結(jié)構(gòu)等方面對(duì)體育社會(huì)組織、企業(yè)等參與治理的包容性不足，開放性不夠，另外還存在社會(huì)組織力量發(fā)育不充分的社會(huì)因素。全能范式下的政府管控能力較強(qiáng)會(huì)導(dǎo)致基層體育社會(huì)組織主體地位逐漸弱化 ?［28］ 。就我國社會(huì)組織管理制度來看，體育社會(huì)組織發(fā)展受到政府管理行為的影響，設(shè)定“雙重許可認(rèn)證”管理制度，即一個(gè)準(zhǔn)備申請(qǐng)獲得組織合法性的體育社會(huì)組織首先要通過所屬業(yè)務(wù)主管部門批準(zhǔn)，才能在民政部門登記注冊(cè) ?［29］ 。現(xiàn)如今，各地方的管理改革辦法如直接登記制、備案制雖然在操作流程上推動(dòng)了體育社會(huì)組織的認(rèn)可，但缺失完善的具體措施，也就成了空心化形式 ?［30］ 。雙重認(rèn)可的體制存量和合法認(rèn)可的自由裁量權(quán)依然牢牢把握在行政手中，客觀上加強(qiáng)了對(duì)體育社會(huì)組織的監(jiān)督管理，但也讓體育社會(huì)組織的發(fā)展帶有深刻利益依附性，缺乏獨(dú)立自主性，在發(fā)展運(yùn)作過程中處于被動(dòng)地位。

4 利益相關(guān)者視角下城市社區(qū)公共體育服務(wù)整體治理的路徑選擇

4.1 價(jià)值認(rèn)同：加強(qiáng)治理文化宣傳，形成共同體意識(shí)

在城市社區(qū)公共體育服務(wù)中， 政府作為公權(quán)者、主導(dǎo)者， 擁有更強(qiáng)大的權(quán)利， 如社區(qū)公共體育服務(wù)的規(guī)劃、決策、供給、監(jiān)管等大多由政府控制，社區(qū)主體組織更是成為依附者。而社區(qū)居民由于資源有限、公民意識(shí)弱， 關(guān)注度少，處于治理邊際。實(shí)現(xiàn)利益主體之間共生的首要問題是要通曉利益主體的本身需求，通過公平的話語權(quán)來實(shí)現(xiàn)利益有機(jī)協(xié)調(diào)，為不同利益主體尤其是弱勢(shì)群體平等表達(dá)自身訴求，打破階層壁壘，建立公平話語體系。（1）加強(qiáng)對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行公民權(quán)利知識(shí)、體育法律法規(guī)的宣傳教育， 提高社區(qū)居民的整體素質(zhì)， 增強(qiáng)公民意識(shí)，塑造參與式服務(wù)模式。（2）借助發(fā)達(dá)的互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，以政府為主導(dǎo)，企業(yè)、社區(qū)體育組織、社區(qū)居民、轄區(qū)單位等主體引入，共建共享信息管理平臺(tái)，建立多維暢達(dá)的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，將不同利益相關(guān)者關(guān)于城市社區(qū)公共體育服務(wù)的現(xiàn)實(shí)訴求和所能提供的資源及時(shí)分享，多元主體精準(zhǔn)全面地掌握服務(wù)信息，以促進(jìn)供需耦合，提升治理效能。（3）建立科學(xué)民主議事機(jī)制。運(yùn)用“聯(lián)席會(huì)議、社區(qū)民意調(diào)研”等現(xiàn)代管理方法，就城市社區(qū)公共體育服務(wù)的境況、解決方案等進(jìn)行充分且民主的協(xié)商討論，以推動(dòng)治理進(jìn)程民主化、精準(zhǔn)化。（4）建立科學(xué)調(diào)研機(jī)制，在城市社區(qū)公共體育服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施不同階段、專業(yè)技術(shù)，可以以項(xiàng)目制外包給社會(huì)專業(yè)組織來找尋解決方案，并以調(diào)研報(bào)告等形式及時(shí)反饋給相關(guān)部門。同時(shí)激勵(lì)有社會(huì)責(zé)任感、心系民生的專家學(xué)者關(guān)注社區(qū)體育。

4.2 組織優(yōu)化：治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化，提高治理協(xié)同能力

隨著城市社區(qū)公共體育服務(wù)非政府組織參與程度不斷深入， 協(xié)作關(guān)系日趨復(fù)雜。城市社區(qū)公共體育服務(wù)利益相關(guān)者共生沖突的一個(gè)重要原因就是沒有構(gòu)建公平公正、民主中立的利益相關(guān)者協(xié)調(diào)組織，僅僅依靠街道辦事處、社區(qū)主體組織與體育協(xié)會(huì)等為單鏈紐帶對(duì)整體利益格局協(xié)調(diào)，勢(shì)單力薄，且其難以保持立場中立，全盤調(diào)控，利益沖突風(fēng)險(xiǎn)難以有效紓解，無法從源頭上控制利益相關(guān)者沖突，制約利益相關(guān)者合作的深度、廣度。根據(jù)區(qū)域公共事務(wù)特點(diǎn)，構(gòu)建由社會(huì)公共事務(wù)管理部門、社區(qū)主體組織、體育社會(huì)組織和社區(qū)居民等多種成分民主性質(zhì)的城市社區(qū)公共服務(wù)協(xié)調(diào)委員會(huì)體育事務(wù)分會(huì)，獨(dú)立于區(qū)政府、街道辦事處、社區(qū)主體組織，并對(duì)其行為具有監(jiān)督與約束的權(quán)力。協(xié)調(diào)委員會(huì)可以以第三方獨(dú)立性質(zhì)的組織直接參與到城市社區(qū)公共體育服務(wù)的立項(xiàng)、規(guī)劃、供給等實(shí)施主體決策的監(jiān)督中，對(duì)可能存在的違規(guī)行為進(jìn)行曝光、約束。此外，協(xié)調(diào)委員會(huì)能夠匯集、處理各方訴求，尤其是弱勢(shì)群體的合理訴求，并組織召開包括區(qū)政府社會(huì)公共事務(wù)管理部門或文體局、街道辦事處、體育社會(huì)組織等參與的協(xié)商會(huì)議就自身發(fā)展訴求進(jìn)行充分討論，有效迅速地解決項(xiàng)目中利益相關(guān)者沖突，推進(jìn)城市社區(qū)公共體育服務(wù)可持續(xù)開展。

4.3 環(huán)境保障：激勵(lì)與約束互適，提高資源整合能力

面對(duì)老年人、婦女、普通社區(qū)居民等較為弱勢(shì)社會(huì)群體的體育權(quán)益和健康需求，城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理發(fā)展要關(guān)注其權(quán)益的保障與實(shí)現(xiàn)，避免因制度缺陷導(dǎo)致社會(huì)性排斥和不公平問題。包容性治理的理念內(nèi)核體現(xiàn)為關(guān)注社會(huì)全體成員的貼身需求、發(fā)展機(jī)遇和利益分配，融合了包容性發(fā)展的價(jià)值關(guān)懷與社會(huì)治理的技術(shù)理性 ?［31］ 。城市社區(qū)公共體育服務(wù)整體治理也是一種包容性發(fā)展組織模式，具有一定的開放性，內(nèi)部整合和外部協(xié)同處于動(dòng)態(tài)運(yùn)行過程，而這一過程的穩(wěn)定運(yùn)行需要利益分配的激勵(lì)性和利益監(jiān)督的約束性加以規(guī)范化，以此來提高整體系統(tǒng)治理能力。一是利益分配。（1）社區(qū)體育組織、社區(qū)居民等運(yùn)用利益表達(dá)機(jī)制，保障自身在城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理中的話語權(quán)，通過多種途徑維護(hù)自身利益，反映自身訴求。（2）建立資源整合機(jī)制， 加強(qiáng)對(duì)社區(qū)體育資源的統(tǒng)籌管理， 以街道辦事處的行政領(lǐng)導(dǎo)力為主導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)不同主體行為， 共建共治體育事務(wù)。（3）政府積極推動(dòng)管辦分離，對(duì)于可以外包的城市社區(qū)公共體育服務(wù)，做到應(yīng)包盡包。政府運(yùn)用項(xiàng)目制、合同外包、特許經(jīng)營等方式向社區(qū)體育組織購買公共體育服務(wù)， 以資金、政策等外部動(dòng)力扶持社區(qū)體育組織內(nèi)生發(fā)展，逐年增加購買預(yù)算額度， 對(duì)積極參與社區(qū)公共體育服務(wù)的企業(yè)組織實(shí)施減免稅收等優(yōu)惠政策，對(duì)投入多和風(fēng)險(xiǎn)較大的利益主體要預(yù)留出合理利益空間和設(shè)置保險(xiǎn)措施。二是利益監(jiān)督。（1）完善信息公開機(jī)制，對(duì)社區(qū)居民、體育社會(huì)組織、企業(yè)的生產(chǎn)行為、項(xiàng)目進(jìn)程定期檢查，并促使各主體之間在透明、公正的環(huán)境下展開配合，消除腐敗風(fēng)險(xiǎn)。（2）拓寬投訴渠道，簡化辦理手續(xù)，其一是對(duì)社會(huì)資本履約情況，政府要在事前事后進(jìn)行監(jiān)督，其中包括提供的公共產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格、成本和運(yùn)營安全等，過程和結(jié)果并重；其二是增加除政府之外的各治理主體的監(jiān)督話語權(quán)，形成行業(yè)專家和社會(huì)公眾多方共同參與的監(jiān)管機(jī)制，明確相關(guān)主體監(jiān)管責(zé)任，并制定清晰可執(zhí)行的監(jiān)管條例。

5 結(jié) 語

站在構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系的新征程上，城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理已進(jìn)入“多元利益主體共治”時(shí)代，各類利益相關(guān)者圍繞著公共體育服務(wù)供需這一基本邏輯不斷聯(lián)結(jié)、分化，逐漸形成一個(gè)相互依賴、協(xié)同整合的行動(dòng)者互動(dòng)合作及利益水平協(xié)調(diào)的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)。在公共服務(wù)市場化改革背景下，基于利益共識(shí)下的多元主體聯(lián)結(jié)、合作，形成整體性組織形態(tài)，已經(jīng)在城市社區(qū)公共體育服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行了積極實(shí)踐。便捷、優(yōu)質(zhì)的城市社區(qū)公共體育服務(wù)不僅是社區(qū)建設(shè)和公共體育服務(wù)治理現(xiàn)代化的核心要義，更是建設(shè)“讓人民有獲得感”之幸福社會(huì)的必然要求。現(xiàn)實(shí)境況中，城市社區(qū)公共體育服務(wù)核心利益相關(guān)者因管理界限不同和話語體系差異是不同質(zhì)的，因此，以利益相關(guān)者理論為視角，以案例展現(xiàn)利益相關(guān)者的行為邏輯，以城市社區(qū)公共體育服務(wù)為戰(zhàn)略基點(diǎn)，統(tǒng)籌治理全局，協(xié)調(diào)服務(wù)供需，對(duì)促進(jìn)城市社區(qū)公共體育服務(wù)主體合作、資源整合、效能提升和增進(jìn)社區(qū)居民獲得感具有重要意義。

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