關于行政事業單位預算績效管理問題的思考

董強

摘要：近年來，隨著我國經濟形式和社會需求的不斷變化，我國財政政策積極作為、改革創新，著力提升行政事業單位預算績效管理的有效性、針對性，持續做好成本控制，推動實現財政資金聚力增效。在此背景之下，各級財政部門和單位積極推廣落實預算績效管理的相關政策，提高了對財政資金產出和效益的重視程度，并取得了階段性進展。本文立足于預算績效管理理論與實踐，并結合當前行政事業單位特點，對推行預算績效管理進程中所面臨的一些問題進行闡述并附以相應對策。

關鍵詞：行政事業單位；預算績效管理；政府會計

當前我國各項財政工作正處在改革轉型期，為加強行政事業單位預算資金管理并提高財政投入對社會貢獻的轉化，近年來在財政部門的大力推廣下，各級行政事業單位逐步落實預算績效管理工作，并取得了一定的社會效益。但由于該項工作起步較晚，一些部門和單位在具體實踐過程中存在一些問題，因此對預算績效管理的對策研究就有其必要性。

一、行政事業單位預算績效管理的重要性

（一）有利于優化財政資金配置和使用效率

行政事業單位的資金收入主要來源于財政撥款，其收支規模和使用方向取決于年度預算安排，因此預算編制就顯得十分重要。然而，財政資金作為有限的公共資源，其使用必須順應國民經濟發展方向并最大限度地滿足社會公共服務需求，所以如何科學合理的配置預算資金以及確保資金使用準確高效，就成為預算績效管理的首要目標。通過建立事前績效評價體系，對各項預算支出設定各項效益指標，可以使單位或部門負責人更加專注于對支出項目的前期調研，結合可行性分析評估財政投入的可能產生的社會效益，以及對執行進度、成本控制等問題制定風險防控措施，清理剔除無效低效投資項目。在預算實施過程中，績效管理也發揮著事中監督管理的作用，通過與年初預算進行對比分析，及時調整業務實施方案和預算結余，切實解決政府投資項目超規模、超標準、超概算等問題。

（二）有助于完善單位內部管理制度建設

預算績效管理可以有效融合行政事業單位財務管理和其他業務管理制度，以預算為抓手引導單位各項管理措施逐步形成統一協調的制度體系。通過績效管理，可以進一步明確業務發展目標，尤其是對基礎設施建設、公共服務品質提升等政府職能性較強的項目進行指標量化，補充完善了相關管理制度中存在的概念模糊、操作性不強等缺點，為政策落實的具體方案提供了重要參考。另外，預算績效管理對改善單位內部治理結構也有著積極作用。由于績效管理強調評價和監督，重點考察整體預算支出的執行效率和社會效益，因此要求各級行政事業單位內部必須形成統一思想，形成協調聯動的組織架構，推進管理層級的扁平化以保持對預算項目執行的敏感性和執行力，進而推動績效目標的實現。

（三）有助于激勵業務模式創新發展

根據有關法律、法規，各級行政事業單位當年需要對上一年度實施的支出開展預算績效評價，涉及范圍包括全部基本支出和項目支出，是對財政預算支出所體現的行政能力和預期社會效益進行綜合考評，客觀反映單位一年來的業務發展情況。尤其在貫徹落實績效評價公開這一背景下，各級行政事業單位的預算支出與業務開展都要接受公眾的監督，因此如何提升業務管理水平、改善公共服務品質并最終達到財政資金與社會效益精準匹配，成為了當前各級政府部門所要面對的全新課題。其次，預算績效管理落實促進了業財融合的推廣，也進一步打破了單位間和部門間的溝通壁壘，一方面強化了單位內部財務與業務的聯系機制，另一方面也推動了同行業單位間的協調交流，有助于形成良性競爭環境，激發行政事業單位服務創新意識，為新經濟形態下社會發展提供有力支撐。

二、行政事業單位預算績效管理問題分析

（一）預算績效管理制度不完善、責任意識淡薄

雖然預算績效管理的相關規章制度已推行多年，但一些行政事業單位仍存在認識不足、執行力低下等問題，使績效管理未能發揮出應有作用，很大程度上源自單位相關責任人績效管理意識淡薄。行政事業單位預算績效管理相關法規在推行初期，各級財政部門只專注于對某些重點項目支出進行績效管理，只對所涉及行政事業單位的財務部門、項目部門和主管領導傳達臨時性的通知文件，并未開展體系化的培訓工作，再加上政策宣傳缺失，致使績效管理沒有引起各級預算單位的充分重視。其次，一些單位的管理人員仍然保持著傳統的預算管理理念，認為預算的制定和執行不需要過多關注業務開展，只要保證全年預算不超支即可，缺乏對資金配置、成本控制、價值貢獻等指標進行調研的主動性。由于財務部門往往承擔著預算績效管理的牽頭工作，在缺少業務部門的配合情況下，財務人員難以獲得真實、準確的業務需求信息，使得預算績效難以做到精細化管理，也進一步加深了各部門管理人員對績效工作的忽視。

（二）制定預算績效目標缺乏科學性、合理性

行政事業單位預算績效管理以目標為指引，整合財政資金和社會資源達到預期社會效益。但是，由于設定預算績效目標的相關規范缺乏一定的行業細分和專業指導，使得部分行政事業單位在制定績效目標過程中難以結合自身行業特點和項目具體用途，造成目標內容流于形式、脫離實際，對后續的績效監管和考評喪失指導意義，甚至自相矛盾。其次，一些單位在設計制定績效目標時，缺乏與部門或單位的發展規劃、工作計劃和政策要求相結合，不是一味追求業績提升而抬高預期目標，就是謹慎求穩而壓低目標，造成目標制定與財政支持力度和實際執行能力相脫節。再次，由于缺少對預算所涉及的經費支出規模和執行力可控性開展充分的前期調研評估，使得在設定績效目標時沒有準確劃分總體目標和年度目標，造成后續預算在執行過程中發生不合理的超支或結余，降低了后續績效管理效果；同時，由于缺乏對社會效益、可持續影響、服務滿意度等指標的準確理解，一些單位在設定該類指標時往往憑主觀意愿進行定性描述，尤其是對于重大項目支出所產生的宏觀社會價值缺少專業性評估，造成財政績效目標不能準確體現其公共屬性。

（三）成本預算績效分析缺乏有效落實

成本預算績效分析是全面實施預算績效管理的重要組成部分，但長期以來行政事業單位因預算機制等原因所形成的“花錢”思維，造成了一些單位為完成工作目標而不計成本，忽視對投入產出效率的控制，因此成本預算概念對于許多單位管理者來說缺乏現實意義。另外，再加上當前績效管理工作仍處于較為初級的階段，制度體系和手段措施尚不完善，各級行政事業單位的預算績效管理意識才剛剛形成，其理念并未完全消化，成本預算績效分析概念的引入并不能完全適應一些單位的實際工作，加劇了對該項工作的抵觸情緒。其次，雖然政府會計制度將權責發生制下的成本費用要素引入行政事業單位的財務核算之中，但由于缺乏對成本管理應用的相關規則明細，一方面導致各級財政部門難以開展有效宣傳培訓，另一方面造成各級單位難以找到相適應的成本分析工具進行應用，使成本預算績效分析理論無法在實踐中發揮作用。再次，成本預算績效分析的結果缺乏應用場景，其中行政事業單位的成本效益分析、成本定額標準等相較于企業所處的經營環境，難以形成有針對性的指導。尤其是對于公益性的政府服務，其產生的價值往往具有更加長遠的社會影響，其成本效益和定額標準難以通過歷史數據進行合理估算，一定程度上造成成本預算績效分析與現實情況相脫節。

（四）預算績效評價體系不夠全面客觀

預算績效評價是對行政事業單位支出的經濟性、效率性、效益性和公平性以及預算資金的投入、使用過程、產出和效果進行客觀、公正的測量、分析和評判，但在實施過程中往往在指標設定、執行反饋等方面存在問題。一些單位在績效評價指標確定過程中，容易忽視自身行業環境對預算支出的影響，對項目決策、產出和效益指標缺乏足夠量化，使指標的相關性不能滿足評價要求。同時，績效評價標準缺乏針對性的統一，如計劃標準、行業標準或歷史標準所參照的背景和執行方法有所不同，其評價結果也會不同，進一步影響后續整改落實的效果。另外，還有一些單位對于評價結果沒有引起足夠重視，只是按流程做完績效評價就草草收場，對于評價所反映的問題沒有進行反饋落實。

三、強化行政事業單位預算績效管理的對策建議

（一）完善預算績效管理責任制，打造良好的預算績效管理理念

行政事業單位預算績效管理體系的建設與落實離不開持久有效的宣傳和專業系統的培訓。為打破長久以來形成的傳統預算和業務管理模式，應以各級財政部門進行牽頭，大力營造學習貫徹預算績效管理相關法規的良好氛圍，并組織各級行政事業單位的主管領導、財務部門和業務部門共同參與培訓，從上而下樹立全面的預算績效管理理念。同時，單位內部也應成立專門的預算績效管理小組，一方面定期或不定期開展績效工作方案研討，建立健全相關的內部績效管理制度，另一方面向單位全體職工開展有針對性的績效管理培訓，使業財融合的理念深入人心，營造上下一心做好預算績效精細化管理的良好氛圍。其次，進一步將預算績效管理制度與內部控制、人員業務考核相聯系，將績效內容的編制、執行納入相關部門和人員年度整體考核，強化各級管理人員責任意識，主動將業務工作向預算績效管理方向延伸，參照各項指標自覺發現問題、解決問題；同時，通過內部控制將績效管理整合到預算全流程監管之中，并利用風險控制、任務分解等手段，優化預算績效管理在執行過程中的積極效果。

（二）完善預算績效管理目標體系，強化前期調研評估

一是財政部門應對預算績效管理相關法規進行專業細分，針對市政、教育、醫療等有行業特點的領域制定專門的績效目標操作細則，并結合財政預算層級和區域實際情況開展系統性的宣傳培訓，深化各級行政事業單位相關責任人的預算績效管理意識，使制定績效目標的標準更加清晰明了。二是緊緊圍繞單位的年度工作目標或長遠發展規劃，在符合國家宏觀政策以及政府在相關領域開展改革目標的前提下，對關鍵性的業務項目設定明確工作任務。同時，單位內部可以組織績效目標研究小組或外聘專家對項目的執行過程和預期效果進行研判，進一步明確不同階段所應投入的財政資金和形成的產出價值，并將績效管理過程中的具體職責與任務分解到每一個相關部門或負責人上，形成層次分明、脈絡清晰的績效目標體系，便于管理有的放矢。三是針對資金量大、受益范圍廣、社會影響力大的項目加強外部專業咨詢機構的介入，借助同類案列分析、數據統計、政策解讀等研究手段，加強前期調研評估的客觀性、準確性。同時針對不同項目的特點，可以從政策扶持力度、資金來源渠道、具體實施內容、受眾影響范圍等不同維度開展定向研究，深化目標的指導意義。

（三）樹立科學的績效成本意識，提升成本分析的應用價值

成本預算績效分析是行政事業單位預算績效管理的關鍵一環，既是考察預算制定和執行是否合理有效的重要手段，也是對未來各項財政投入開展前瞻性研究的必要鋪墊，因此應加快推廣成本分析的實際應用。一是財政主管部門應從政策制定上加快完善預算績效成本分析各項規章制度，針對行政事業單位的行業特點出臺具體的技術規范，使單位管理人員對于成本分析的對象形成明確的認識。同時，各級財政部門可以結合本區域和下屬單位實際情況開展成本分析的培訓宣傳工作，并向各級行政事業單位提供專業技術指導，營造出嚴控費用成本、提高財政效率的政策風向。二是各級政府應將成本預算績效考評與其下屬單位的綜合績效相掛鉤，提高成本預算績效分析在整體績效管理中的考核比重，確保在全周期預算管理中實時關注財政支出的規模和性質是否偏離績效目標，并定期評估預算在設定之初是否合理、準確，倒逼各級行政事業單位管理者提高對成本預算績效分析的重視。三是各級財政部門和行政事業單位應積極開展對成本預算績效分析的理論實踐，一方面結合政府會計制度對成本費用核算的準則要求核定具體的成本內容和范圍，另一方面可以借鑒企業成本會計中的成本效益分析法、作業成本法等理論工具，摸索符合行政事業單位特點的成本預算績效分析方法。

（四）提升預算績效評價指標的客觀性、合理性，建立評價結果反饋機制

績效評價指標在設定過程中應遵從科學公正、統籌兼顧的原則，以嚴謹務實的的態度充分借鑒相關管理理論和方法，并按照財政相關工作要求和內控管理規范進行績效評價指標制定，為指標的客觀性、公正性提供制度保障。為使績效指標能真實、全面地反映預算執行、運籌決策、組織管理、投入產出等環節，指標的設立應緊密結合績效對象的特點，并提煉出有代表性并直接反映社會價值或經濟效益的關鍵性指標。對于指標的分解和定義，應盡量遵從可量化、可獲取的原則，確保后續績效管理的實踐成果可以全面分解展開，便于對評價結果進行比對分析。其次，評價結果應作為各級行政事業單位安排預算、制定政策和改進管理方式的重要依據，各級財政部門可據此設定評價等級并進行相應的獎懲；同時，財政部門和預算單位可逐步推進績效信息的全面公開，自覺接受社會各界監督，進一步發揮預算績效管理的激勵約束作用。

四、結束語

行政事業單位的預算績效管理是近年來各級財政部門的工作重點，為將預算和績效管理全面融合，無論是頂層設計還是基層落實，都做出了一定成績。但隨著社會需求和經濟形勢的不斷變化，預算績效管理的現實意義也在發生著變化。一方面預算績效管理可以激勵各級單位管理者利用有限的社會資源創造更多的社會價值，另一方面還可促進單位內部組織結構的協調統一，形成以預算績效目標設立、執行落實、考評反饋等內容為核心的管理體系，進一步提升行政事業單位的綜合治理能力。

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