湖南省“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃編制試點(diǎn)實(shí)踐總結(jié)與思考

熊威　李歡　李帥　劉佑杰

摘? ?要：村莊規(guī)劃工作是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性工作。本文基于湖南省村莊的現(xiàn)狀，結(jié)合湖南省“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃編制試點(diǎn)實(shí)踐，分析總結(jié)試點(diǎn)中的經(jīng)驗(yàn)做法和存在問題，解讀國土空間規(guī)劃背景下編制村莊規(guī)劃的新要求，梳理“多規(guī)合一”實(shí)用性的村莊規(guī)劃的編制要點(diǎn)，為后續(xù)湖南省推進(jìn)村莊規(guī)劃編制工作總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并提出工作建議。

關(guān)鍵詞：多規(guī)合一；村莊規(guī)劃；試點(diǎn)實(shí)踐；湖南省

中圖分類號(hào)：TU982.29? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1672-5603（2023）01-28-05

Summary and Reflection on the Pilot Practice of

"Multi-planning Integrated with One" Village Planning in Hunan Province

Xiong Wei1， Li Huan1， Li Shuai2， Liu You Jie1

（1.Hunan Architectural Design Institute Group Co. LTD， Changsha Hunan 410012;

2. School of Architecture and Urban Planning， Tongji University， Shanghai， 200092）

Abstract： Village planning is the guiding and basic work for implementing the strategy of rural revitalization. Based on the current situation of villages in Hunan Province， combined with the pilot practice of "multiple planning integrated with one" of village planning in Hunan Province， this paper analyzes and summarizes the experience practices and existing problems in the pilot， interprets the new requirements of village planning under the background of territorial space planning， and summarizes the key points of the practical village planning of "multiple planning integrated with one"， so as to sum up the experience and inspiration for the subsequent promotion of village planning in Hunan Province， and make some work suggestions.

Keywords： multiple planing in one;village planning;pilot practice;Hunan province

0 引言

2019年3月，習(xí)近平總書記在參加河南代表團(tuán)審議時(shí)談到鄉(xiāng)村振興，要求“按照先規(guī)劃后建設(shè)的

原則，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承，編制‘多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃”[1]。2019年5月，自然資源部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》，強(qiáng)調(diào)村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)的法定依據(jù)，并做了工作部署。如何編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，成為當(dāng)下探索的熱點(diǎn)，本文全面總結(jié)湖南省村莊規(guī)劃編制試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)與問題，以期為下一步村莊規(guī)劃編制工作提出有益建議。

1 湖南省村莊現(xiàn)狀及規(guī)劃存在問題

1.1 湖南省村莊現(xiàn)狀

全省共計(jì)約2.4萬個(gè)行政村[2]，根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年湖南省常住人口6 644.49萬，農(nóng)村常住人口2 739.87萬[3]，平均村莊人口約1 147人。較江蘇、廣東等其他省份，湖南省村莊數(shù)量多、規(guī)模小、密度大，且自然村分布分散。第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全省農(nóng)村建設(shè)用地87.65萬 hm2，農(nóng)村人均建設(shè)用地面積320.48 m2/人[4]，是城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地面積的3.2倍，農(nóng)村土地利用較為粗放。由于村莊分布分散，加上過去貧困村較多，資金投入不足，在公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，還存在明顯短板。與此同時(shí)，湖南省大部分村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較差，發(fā)展動(dòng)力不足。

1.2 原村莊規(guī)劃存在的問題

在機(jī)構(gòu)改革前，原住建、國土、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文旅等部門在鄉(xiāng)村地區(qū)開展了不同類型的規(guī)劃編制，目標(biāo)導(dǎo)向不一，規(guī)劃內(nèi)容各有側(cè)重。原村級(jí)規(guī)劃在目標(biāo)導(dǎo)向、編制方法和規(guī)劃內(nèi)容上，與“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃的新要求存在較大偏差。一是原村莊規(guī)劃類型繁多，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)向不一，缺乏對村莊建設(shè)發(fā)展的綜合性指導(dǎo)。原住建部門主導(dǎo)編制的村莊規(guī)劃重村莊集中建設(shè)區(qū)而輕全域、重建設(shè)而輕保護(hù)、重設(shè)計(jì)而輕管理；原國土部門主導(dǎo)編制的村莊規(guī)劃重用途管控而輕建設(shè)引導(dǎo)、重資源保護(hù)而輕人居環(huán)境、重?cái)?shù)字指標(biāo)而輕設(shè)計(jì)布局。二是各種類型的村莊規(guī)劃內(nèi)容不全面，不符合當(dāng)下“多規(guī)合一”的要求。原村莊規(guī)劃多數(shù)是建設(shè)規(guī)劃，對土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問題考慮不足，沒有統(tǒng)籌考慮永久基本農(nóng)田和耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、歷史文化保護(hù)、土地綜合整治以及設(shè)施布局建設(shè)等內(nèi)容。三是規(guī)劃的實(shí)用性不夠。究其原因，一是由于以往照搬城市規(guī)劃的手法與內(nèi)容，導(dǎo)致規(guī)劃建設(shè)引導(dǎo)過度城市化，沒有凸顯鄉(xiāng)土田園風(fēng)光，對村莊的特色資源挖掘不足；二是由于規(guī)劃編制村民沒有深度參與，老百姓的意愿沒有得到充分體現(xiàn)，生產(chǎn)生活的問題沒有得到落實(shí)解決，宏偉的規(guī)劃藍(lán)圖因脫離實(shí)際難以實(shí)現(xiàn)。

2 湖南省村莊規(guī)劃編制試點(diǎn)實(shí)踐總結(jié)

2.1 村莊規(guī)劃編制試點(diǎn)與要求

機(jī)構(gòu)改革以來，湖南省積極探索“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)。湖南省自然資源廳于2019年印發(fā)了《關(guān)于開展“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃編制試點(diǎn)工作的通知》，2020年印發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真做好多規(guī)合一村莊規(guī)劃試點(diǎn)工作的通知》，分兩批次推進(jìn)了1 032個(gè)村莊規(guī)劃編制試點(diǎn)。

試點(diǎn)工作要求明確按照“多規(guī)合一”的要求探索新時(shí)期村莊規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)，試行新的村莊規(guī)劃編制技術(shù)大綱，并總結(jié)問題以便進(jìn)一步完善。要求結(jié)合三線劃定工作，重點(diǎn)謀劃村民住房和公共與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過土地綜合整治優(yōu)化空間布局，探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)劃布局。同時(shí)強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化和突出村民主體地位，鼓勵(lì)創(chuàng)新探索編制組織模式，對地理空間相鄰、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似、資源共享的多個(gè)行政村采取連片編制的方式。通過村莊規(guī)劃編制試點(diǎn)工作，總結(jié)了有益經(jīng)驗(yàn)，也發(fā)現(xiàn)了需進(jìn)一步改進(jìn)的諸多問題。

2.2 村莊規(guī)劃編制試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)

2.2.1開門編規(guī)劃，廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)力量

在村莊規(guī)劃編制試點(diǎn)中，各地積極探索，按照開門編規(guī)劃的要求，廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與規(guī)劃編制。長沙市采取“校企聯(lián)合”，即“高校+國土規(guī)劃編制單位+城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)單位”的方式編制規(guī)劃；常德市開展“我助家鄉(xiāng)編規(guī)劃”志愿者駐村規(guī)劃活動(dòng)，廣泛發(fā)動(dòng)自然資源系統(tǒng)干部職工、當(dāng)?shù)卦盒：拖嚓P(guān)領(lǐng)域?qū)＜衣?lián)點(diǎn)村莊，充實(shí)基層規(guī)劃力量；長沙縣開慧鎮(zhèn)人民政府積極探索“鄉(xiāng)村規(guī)劃師”駐點(diǎn)服務(wù)模式，并建立“規(guī)劃—設(shè)計(jì)—實(shí)施”全流程的鄉(xiāng)村規(guī)劃技術(shù)、管理服務(wù)機(jī)制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃培養(yǎng)人才；瀏陽市、長沙縣建設(shè)高校鄉(xiāng)村實(shí)習(xí)基地，發(fā)揮鄉(xiāng)村對于學(xué)生實(shí)踐教育的積極作用，同時(shí)發(fā)揮高校知識(shí)力量對于鄉(xiāng)村建設(shè)的指導(dǎo)作用，也為培養(yǎng)鄉(xiāng)村規(guī)劃人才、增強(qiáng)村民規(guī)劃意識(shí)、宣傳村莊規(guī)劃理念發(fā)揮積極作用。

2.2.2 探索編制模式，創(chuàng)新技術(shù)手段和成果表達(dá)

在編制組織模式上，各地因地制宜，積極探索適用于地方的編制方式。長沙市形成了鎮(zhèn)村一體化規(guī)劃編制模式，特別是瀏陽市形成了“市鎮(zhèn)同步、鎮(zhèn)村一體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)連片”的編制模式，將上位規(guī)劃下達(dá)的任務(wù)及時(shí)分解落實(shí)到鎮(zhèn)村，上下聯(lián)動(dòng)，整體確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃與上位規(guī)劃進(jìn)度統(tǒng)一、內(nèi)容一致，做到“國土空間現(xiàn)狀一張圖、指標(biāo)分解一盤棋、基礎(chǔ)設(shè)施一張網(wǎng)、規(guī)劃成果一張圖”。郴州市積極探索村莊規(guī)劃連片編制，按照“多規(guī)合一、區(qū)域統(tǒng)籌”的思路，打破城鄉(xiāng)之間、行政區(qū)劃之間、行業(yè)之間的壁壘，科學(xué)謀劃空間和產(chǎn)業(yè)布局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，優(yōu)化資源配置，以線串點(diǎn)、從線到面編制“能用、管用、好用”實(shí)用性村莊規(guī)劃，成功將西河流域打造成“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃樣板；在技術(shù)手段上，長沙以“平臺(tái)化”的思維推進(jìn)規(guī)劃編制工作，開發(fā)了村莊規(guī)劃調(diào)研和編制軟件，為湖南省統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃提供基礎(chǔ)支撐；在成果表達(dá)上，各地針對不同的需求主體，創(chuàng)新探索適用管理版和公眾版的成果表達(dá)。

2.2.3 全域全要素管控，預(yù)留規(guī)劃彈性

試點(diǎn)村莊規(guī)劃以第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，全面梳理村域范圍內(nèi)各要素，明確用途與邊界，制定管制要求，實(shí)現(xiàn)全域全要素的管控。同時(shí)，各地積極推進(jìn)全域土地綜合整治試點(diǎn)，盤活存量，嚴(yán)控增量，積極探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地布局和管控方式。在剛性管控的同時(shí)，探索規(guī)劃“留白”機(jī)制，通過劃定“定空間，不定用途”、“定空間、不定時(shí)序”和“定指標(biāo)、不定空間”三類留白（不超過村莊建設(shè)用地總面積的5%），實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的彈性可操作。

2.3 村莊規(guī)劃編制試點(diǎn)存在問題

2.3.1 在工作組織上，有待進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)籌、壓實(shí)責(zé)任

鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩委工作責(zé)任壓實(shí)還不到位，基層參與度不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是村莊規(guī)劃編制法理上的責(zé)任主體，村兩委和村民是村莊規(guī)劃編制的主體。在試點(diǎn)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對工作任務(wù)不明晰，在組織動(dòng)員、成果把關(guān)和實(shí)施監(jiān)管等方面參與不深；村兩委及村民參與積極性雖高，但受限于政策與業(yè)務(wù)水平，難以很好地把握工作要求，村民參與的實(shí)效不高。

政府和主管部門對村莊規(guī)劃工作統(tǒng)籌存在不足。省市縣各級(jí)政府和主管部門應(yīng)負(fù)責(zé)村莊規(guī)劃的統(tǒng)籌推進(jìn)和技術(shù)指導(dǎo)，但在試點(diǎn)過程中側(cè)重于工作進(jìn)度把控，對于過程中出現(xiàn)的問題掌握不全面，未能及時(shí)提出對策；沒有真正從“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略實(shí)施的高度看待村莊規(guī)劃，加之歷來重城輕鄉(xiāng)的慣性思維，以致重視程度不高，部門合力不足。

2.3.2 在規(guī)劃編制上，需進(jìn)一步提高實(shí)用性、明確標(biāo)準(zhǔn)和政策

編制過程中對國土空間規(guī)劃背景下村莊規(guī)劃的新要求認(rèn)識(shí)還不到位。通過對村莊規(guī)劃編制試點(diǎn)成果的分析，反應(yīng)全省各地在村莊規(guī)劃的認(rèn)識(shí)和理解上仍然存在偏差，對土地利用仍然較粗放[5]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1 032個(gè)試點(diǎn)村莊規(guī)劃成果中，多數(shù)村莊農(nóng)村住宅用地戶均面積在180 m2左右，但仍有39.5%的村莊新增農(nóng)村住宅用地戶均面積超過300 m2，明顯高出上限要求，節(jié)約集約用地意識(shí)不強(qiáng)。

村莊規(guī)劃編制試點(diǎn)成果實(shí)用性還有待進(jìn)一步提升。在村莊規(guī)劃編制過程中，少數(shù)規(guī)劃成果沒有很好地落實(shí)“多規(guī)合一”實(shí)用性的要求。規(guī)劃成果反應(yīng)編制過程中存在調(diào)查不深、研究不透、程序不到位等問題，規(guī)劃編制中組織村民學(xué)習(xí)、討論、座談等交流溝通不夠充分，規(guī)劃內(nèi)容與村民真實(shí)需求、村莊發(fā)展實(shí)際結(jié)合不夠，對“多規(guī)合一”或技術(shù)大綱理解不充分，仍然按照原來的思維慣性開展工作，城規(guī)和土規(guī)的專業(yè)痕跡很明顯。村民建房用地、鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施用地、耕地后備資源等保障沒有在規(guī)劃上落圖落細(xì)。成果表達(dá)不夠通俗易懂。

村莊規(guī)劃編制的相關(guān)技術(shù)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和政策還不明確。在村莊規(guī)劃編制過程中，反應(yīng)村莊規(guī)劃的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)尚不完善，特別是人均村莊建設(shè)用地、各類設(shè)施建設(shè)用地等具體指標(biāo)需進(jìn)一步明確。同時(shí)，村級(jí)組織對產(chǎn)業(yè)用地有較大訴求，特別是農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地，但在核定項(xiàng)目規(guī)模和配套農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地時(shí)無相關(guān)依據(jù)。與村莊規(guī)劃編制實(shí)施緊密相關(guān)的政策目前也還不夠明確，新的土地管理法規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地可出讓出租，各地訴求較大，但對于集體經(jīng)營性用地類型、管控要求仍在探索當(dāng)中，實(shí)施路徑還不清晰。此外，由于農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)到戶，村集體公益事業(yè)建設(shè)以及村民建房跨組“調(diào)地”實(shí)施難度大，引導(dǎo)集中建房的鼓勵(lì)政策和實(shí)施路徑有待進(jìn)一步研究。

2.3.3 在規(guī)劃實(shí)施上，存在管理力量薄弱、實(shí)施合力不足等問題

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層規(guī)劃組織機(jī)構(gòu)支撐薄弱，存在規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管不到位的情況。村莊建設(shè)管控職能納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源和生態(tài)環(huán)境所，但全省的普遍配置僅為2～3人，難以有效支撐村莊規(guī)劃編制和實(shí)施管理工作。加之農(nóng)村建設(shè)面廣點(diǎn)散，據(jù)統(tǒng)計(jì)全省農(nóng)村每年平均建房約13萬戶，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理人員配備較弱，絕大部分村民建房并未取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。

規(guī)劃實(shí)施項(xiàng)目多集中于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，部門合力不足。通過對全省村莊規(guī)劃試點(diǎn)實(shí)施情況摸底，試點(diǎn)中共有28.7%的村莊已經(jīng)實(shí)施或正在實(shí)施規(guī)劃，多數(shù)為城郊融合類村莊。對實(shí)施項(xiàng)目的類型分析，實(shí)施項(xiàng)目主要集中在村民建房、公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境整治項(xiàng)目。從摸底情況反饋來看，地方普遍反應(yīng)村莊規(guī)劃實(shí)施動(dòng)力匱乏，且目前涉及村莊的各類支持政策、資金等分散于各職能部門，如住建部的農(nóng)村垃圾處理專項(xiàng)資金、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的耕地保護(hù)與質(zhì)量提升補(bǔ)貼、生態(tài)環(huán)境部的農(nóng)村黑臭水體治理專項(xiàng)資金等，且支持對象也未統(tǒng)籌，難以精準(zhǔn)靶向“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略實(shí)施的重點(diǎn)需求區(qū)域，尚未形成有效的部門合力。

3 新時(shí)期湖南省村莊規(guī)劃編制思考

在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要?dú)v史階段，為了推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，要將村莊規(guī)劃納入鄉(xiāng)村振興全局中去謀劃、安排和部署。結(jié)合湖南省1032個(gè)試點(diǎn)的村莊規(guī)劃探索實(shí)踐，筆者對新時(shí)期湖南省村莊規(guī)劃編制要點(diǎn)進(jìn)行了思考總結(jié)，并提出了相關(guān)建議。

3.1 關(guān)于“多規(guī)合一”和實(shí)用性的理解

“多規(guī)合一”的要求是要整合村土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃、歷史文化保護(hù)規(guī)劃等鄉(xiāng)村規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合；要聯(lián)合發(fā)改、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建、生態(tài)環(huán)境、交通等多部門，落實(shí)各部門的項(xiàng)目、計(jì)劃和要求；要通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、宅基地布局、人居環(huán)境整治等全域全要素的內(nèi)容。

“實(shí)用性”的要求是要滿足能用、管用、好用。在規(guī)劃調(diào)查上，要細(xì)致摸底，把握需求，做到全域全要素細(xì)化調(diào)查，根據(jù)基礎(chǔ)底圖，結(jié)合扶貧摸底、農(nóng)業(yè)工作數(shù)據(jù)、各部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和地勘數(shù)據(jù)，把情況核準(zhǔn)核實(shí)。保證村民參與度，充分了解村民訴求和意愿；在規(guī)劃研究上，要全面梳理，精準(zhǔn)剖析問題，把握村莊在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的發(fā)展導(dǎo)向；在規(guī)劃目標(biāo)上，要尊重村莊發(fā)展階段，符合村莊發(fā)展實(shí)際；在規(guī)劃內(nèi)容上，要守底線、抓重點(diǎn)，科學(xué)把握村莊的特征和差異，精準(zhǔn)施策；在成果表達(dá)上，要滿足不同使用主體的需求，村民版本要簡潔明了、易讀易懂；在計(jì)劃制定上，要結(jié)合實(shí)際量力而行，切實(shí)解決急需要解決的問題，分步實(shí)施；在編制組織上，要發(fā)動(dòng)村兩委、駐村書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、鄉(xiāng)賢能人，落實(shí)村民主體、做到多方參與；在工作推進(jìn)上，要循序漸進(jìn)，有條件、有需求的要抓緊編、提前編，防止一哄而上，片面地追求規(guī)劃全覆蓋。

3.2 新時(shí)期湖南省推進(jìn)村莊規(guī)劃編制工作的啟示和建議

3.2.1 堅(jiān)持區(qū)域統(tǒng)籌分類推進(jìn)，鼓勵(lì)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域?yàn)閱卧幹?/p>

湖南省村莊面廣量大，且大部分地區(qū)同質(zhì)化明顯，個(gè)體村莊資源有限，單獨(dú)逐個(gè)地編制村莊規(guī)劃，既不能在鄉(xiāng)村振興全局統(tǒng)籌資源配置，也容易造成同質(zhì)化競爭，是資源的極大浪費(fèi)。因此建議堅(jiān)持分類推進(jìn)，分類指導(dǎo)。堅(jiān)持區(qū)域統(tǒng)籌，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元或區(qū)域?yàn)閱卧七M(jìn)村莊規(guī)劃編制，優(yōu)化空間布局和資源設(shè)施配置。鼓勵(lì)將地理空間相鄰、地形地貌相近、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似、各類資源共享，特別是特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等連片的多個(gè)村莊合并組織村莊規(guī)劃編制。對重點(diǎn)村莊，單獨(dú)編制規(guī)劃，并根據(jù)村莊功能類型進(jìn)行分類指導(dǎo)。

3.2.2 堅(jiān)持全域土地綜合整治引領(lǐng)，提升土地利用效率優(yōu)化空間布局

堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，強(qiáng)化土地綜合整治，不局限于村莊建設(shè)用地的整理開發(fā)復(fù)墾，更要對國土空間全域進(jìn)行綜合整治，明確全域土地綜合整治目標(biāo)任務(wù)、整治區(qū)域、整治內(nèi)容、空間布局等。制定農(nóng)用地整理、未利用地開發(fā)等實(shí)施方案，提高土地利用效率，優(yōu)化生態(tài)生產(chǎn)生活空間布局；積極推進(jìn)村莊存量建設(shè)用地整治利用，制定村莊建設(shè)用地整理方案，對農(nóng)村空心房、閑置宅基地以及閑散存量建設(shè)用地進(jìn)行整治，明確騰退建設(shè)用地的規(guī)模和位置，明確安置新建和節(jié)余建設(shè)用地的規(guī)模、布局及用途，利用增減掛鉤政策，節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先滿足本村組產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展或村集體經(jīng)營性建設(shè)用地[6]。

3.2.3 突顯鄉(xiāng)土田園風(fēng)光，傳承地域特色，彰顯村莊風(fēng)貌特征

從村莊本底特色出發(fā)，把握村莊文化和風(fēng)貌特征，特別注重村莊山水田園的保護(hù)，挖掘歷史文化資源要素，提煉當(dāng)?shù)卮迩f特色，塑造和體現(xiàn)出各個(gè)村莊的“魂”和特色。針對丘陵、山區(qū)、濱水、濱湖等地形地貌和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，優(yōu)化住宅和公共建筑的外觀設(shè)計(jì)，體現(xiàn)地域特色、民族特色和文化特色。湘西山區(qū)村莊主要是苗族、土家族、侗族及白族等山地少數(shù)民族，要重點(diǎn)突出靈活自由的布局形式和民族建筑的鮮明特色；湘南山地地區(qū)以漢族、瑤族為主，受儒家禮制宗族文化深遠(yuǎn)，要突出傳統(tǒng)建筑的特點(diǎn)；湘北平原湖區(qū)村莊，受洞庭湖文化、移民文化影響，要突出沿水沿路橫平豎直布局，建筑色彩明亮的特色；湘中淺丘地區(qū)村莊多在山腳田邊地帶布局，要突出保護(hù)好商賈大戶院落；湘東山區(qū)地區(qū)村莊紅色文化資源豐富，名人故居等紅色遺跡眾多，要重點(diǎn)突出紅色文化。

3.2.4 堅(jiān)持以村民為中心，提升生產(chǎn)生活設(shè)施水平，助力產(chǎn)業(yè)振興

村莊規(guī)劃不僅要對資源要素進(jìn)行管控，更要關(guān)注村民老百姓的實(shí)際需求。以行政村為單元的村莊規(guī)劃要高度重視村莊的道路交通系統(tǒng)規(guī)劃，特別是要加強(qiáng)對外交通與周邊路網(wǎng)的銜接，要考慮機(jī)耕道等生產(chǎn)設(shè)施的建設(shè)。完善基礎(chǔ)設(shè)施，要確定各類設(shè)施的規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。要考慮農(nóng)田灌溉等水利設(shè)施建設(shè)。對于特色保護(hù)類村莊，要注重核心保護(hù)區(qū)的人居環(huán)境改善。位于城市郊區(qū)的村莊，建立城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享。村莊規(guī)劃建設(shè)要配建農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心，同時(shí)結(jié)合農(nóng)村人口年齡結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，增設(shè)面向老年與兒童需求的老年兒童友好型公共服務(wù)設(shè)施，打造讓群眾滿意的美麗宜居鄉(xiāng)村。預(yù)留產(chǎn)業(yè)發(fā)展彈性空間，助力鄉(xiāng)村振興。

4 結(jié)論與討論

國土空間規(guī)劃體系新背景下的村莊規(guī)劃還處于探索階段，要將村莊規(guī)劃納入鄉(xiāng)村振興全局統(tǒng)籌考慮，還有諸多問題待研究明確。村莊規(guī)劃不僅要研究村莊建設(shè)用地布局、耕地保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、設(shè)施建設(shè)等，更要關(guān)注鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)壯大、農(nóng)民收入提升等。村莊規(guī)劃的編制內(nèi)容還有待進(jìn)一步深化研究，需在規(guī)劃建設(shè)管理實(shí)踐中針對相關(guān)問題進(jìn)一步探索。

參考文獻(xiàn)/Reference

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[5] 陳小卉，閭海.國土空間規(guī)劃體系建構(gòu)下鄉(xiāng)村空間規(guī)劃探索——以江蘇為例[J]城市規(guī)劃學(xué)刊，2021（01）：74-81.

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收稿日期：2022-12-02;? ? ? ? ? ? ? ? 改回日期：2023-01-15。

*基金項(xiàng)目：國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃“特色村鎮(zhèn)保護(hù)與改造規(guī)劃技術(shù)研究”（編號(hào)：2019YFD1100700）。

*第一作者簡介：熊威（1989—），男，碩士，工程師，注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師；研究方向?yàn)閲量臻g規(guī)劃；E-mail：1161991651@qq.com。