宅基地使用權適度放活：繼承爭議與破解路徑

羅湖平　邢媛媛

摘? ? 要：適度放活使用權是宅基地“三權分置”改革的關捩點。源于宅基地 “一戶一宅”的原則限制、宅基地繼承主體的身份限制、繼承客體的無償性和無期限性限制，宅基地使用權的繼承問題爭議不斷。研究認為，應完善宅基地繼承取得條件，明確繼承的合法性以及權利主體的屬性，完善宅基地使用權的權能；構建宅基地使用權繼承條件，堅持“房地一體”原則與附期限繼承方式；積極探索宅基地使用權繼承制度，不斷完善登記確權制度、有償退出制度和有償使用制度，有效放活宅基地使用權。

關鍵詞：宅基地使用權；繼承；一戶多宅；有償使用

中圖分類號： F321.1? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1672-5603（2023）01-59-04

The Right to Use of Curtilage Being Appropriately?Extended： Inheritance Disputes and Solutions

Luo Huping，Xing Yuanyuan

（Research Center for Rural Revitalization of Hunan University Of

Technology and Business，Changsha Hunan 410205）

Abstract：Appropriately extend the right to use of curtilage is the key point of the reform of "three rights separation" of homestead.Due to the homestead "one family and one house" principle limitation，identity limitation the subject of inheritance of homestead，the gratuitous and indefinite limitation of the object of inheritance，the succession issue of the right to use the homestead is controversial constantly. According to the study，the conditions for inheritance and acquisition of homestead should be improved， clarify the legitimacy of inheritance and the attributes of the right subject，improve the right to use the homestead; Establish conditions for inheritance of homestead use rights， adhere to the principle of "real estate integration" and the way of inheritance with time limit;Actively explore the inheritance system of homestead use right，continue to improve the registration and confirmation system， the paid withdrawal system，and the compensated use system， we will effectively release the right to use homestead.

Keywords：the right to use of curtilage; inheritance; one family more than one house; compensated use

0 引言

自2018年宅基地“三權分置”改革以來，各試點地區對宅基地的相關探索已經處于改革的深水區，宅基地經濟價值提升的同時，其最基本的居住保障功能在相應減弱，適時適度放活宅基地使用權不失為一種平衡宅基地財產與居住價值沖突的好辦法。宅基地使用權的繼承，依托農民的血緣紐帶，通過繼承方式來適度放活宅基地使用權，有利于緩沖宅基地的保障功能與財產功能之間的矛盾。在鄉村振興背景下，探索以繼承方式盤活閑置宅基地，有利于維護農村社會穩定，提高農民經濟收入以及完善相關繼承制度。

1 問題溯及：宅基地使用權繼承爭議

1.1 學界爭議不明

有關宅基地使用權的能否繼承，學界爭論由來已久。持可以繼承觀點的學者認為城市居民應當享有宅基地繼承權，并提出可以將城市身份轉化為農村身份后繼承宅基地使用權[1]；在城鄉二元化結構不斷打破的今天，宅基地非流轉特性阻礙了新型城鎮化發展，應當積極推進宅基地制度改革，允許它的繼承[2]；“一戶一宅”原則并沒有限制宅基地使用權的繼承，根據“房地一體”原則是可以合法繼承宅基地使用權的[3]；在“三權分置”改革背景下，打破宅基地使用權身份性限制是大勢所趨，應當允許宅基地使用權的繼承[4]。

持不能繼承觀點的學者認為，由于宅基地自身所獨有的特征決定了它不能夠繼承，且宅基地所蘊含的身份性也不能夠被打破，故其使用權具有不可繼承性[5]；承認了宅基地使用權的繼承就相當于承認了宅基地使用權的無償使用，在當前土地閑置問題突出的背景下，不利于農村閑置土地問題的解決[6]；從現行宅基地制度框架中得出宅基地繼承制度未有與之相對應的權利體系，屬于一種“合理”的法外樣態[7]。

1.2 法律規定不清

目前法律缺乏有關宅基地使用權繼承的直接規定，之于立法層面多為有關繼承權的籠統規定，未有系統詳盡的宅基地使用權繼承的相關規定。根據《憲法》《民法典》的相關規定，宅基地之上房屋為農民自有，為其私產，可以繼承。實踐中，對于房屋與土地的關系，一直遵循著“房地一體”原則，房屋轉移后，其土地權利只能隨著房屋的轉移而轉移，宅基地使用權的繼承也應當遵循該原則。然而，《土地管理法》卻規定集體外部成員不能夠通過流轉獲得宅基地使用權，這就產生了立法上的矛盾[8]。在部門規章以及政府有關規定方面，對于有關宅基地使用權繼承有著明確的支持態度，可以基于“房地一體”原則允許非集體成員繼承宅基地使用權。

1.3 地方實踐不同

由于現行法律對于宅基地使用權的規定不明確，各個地方的行政規章制度又存在不同規定，往往導致各地在處理有關宅基地使用權繼承問題時存在不同操作。在具體實踐中，集體組織對于不屬于集體內部成員繼承宅基地的處理辦法主要包括：允許繼承人繼承，但是繼承人需要繳納一定的費用；允許繼承，但不允許修葺翻建，在房屋滅失后由集體經濟組織收回；不允許繼承，直接收回[9]。

2 問題溯源：宅基地繼承問題根源所在

由上述爭議可知，無論是在理論研究層面還是實踐研究層面，有關宅基地使用權的爭議焦點多聚集于其長期以來的政策性限制：“一戶一宅”、無償性、無期限性、身份性等。由于歷史因素影響，現行宅基地制度所起到的居住保障功能有著明顯的“福利性”性質。但隨著土地改革的日益深入，現有的宅基地制度所蘊含的特性，已經成為對宅基地經濟價值發揮的阻礙。在繼承方面，宅基地制度的基本特征限制了繼承人對宅基地的順利繼承。如何打破這種限制，平衡集體經濟組織與繼承人個人的利益，使得宅基地繼承制度可以更好地回應實踐需求，是現階段宅基地改革需考慮的首要問題。因此通過對宅基地制度特征的梳理與分析，打破其內在固化與矛盾的地方，方可化解宅基地使用權的繼承問題。

2.1 “一戶一宅”的繼承原則限制

在實踐中，通常存在著“一戶多宅”現象，由于宅基地登記信息不規范[10]，當同一集體內部已有宅基地的子女通過繼承取得其父母的宅基地時，便導致了“一戶多宅”現象產生。由于《土地管理法》規定一戶只能申請一處宅基地，從而導致了該種繼承是否違背“一戶一宅”原則的爭議：一種觀點認為，法律所規定的“一戶一宅”是僅僅對于以前沒有申請過宅基地的農民而言的，沒有限制其他方式獲得宅基地，因此通過繼承而產生的“一戶多宅”現象并沒有違反法律規定；另一種觀點認為，農村一戶只能擁有一處宅基地[11]。因此，“一戶一宅”的不同認定標準對宅基地使用權的繼承產生了消極影響。

2.2 繼承主體的身份性限制

宅基地使用權對于不同身份的繼承成員也存在著不同限制。首先，當宅基地使用權由處于同一集體經濟組織的成員所繼承時，極易引發“一戶多宅”問題。例如：本就擁有宅基地的集體成員，因繼承又獲得一處宅基地。這種“一戶多宅”現象，客觀限制了宅基地使用權的繼承。其次，宅基地使用權由其它集體經濟組織的成員所繼承時，其典型例子就是“外嫁女”繼承問題。有關婦女權益的保護在農村宅基地改革中，是改革工作的重點所在，在《婦女權益保護法》中，就強調了保護農村婦女宅基地、承包地的基本權益，《民法典》中更是明確提出“出嫁的女兒享有平等財產繼承權”，因此農村外嫁女其權益應當受到同等保護。最后，宅基地使用權由非集體經濟組織成員所繼承時，由于現有法規規定限制了宅基地只允許集體內部流轉，這就導致了其繼承名義的不合法性，盡管已有相關規章允許，但是在實踐中集體經濟組織通常并不允許繼承。

2.3 繼承客體的無償性與無期限性限制

由于宅基地使用權沒有期限性限制，當繼承宅基地使用權后，可能會產生以下弊端：一方面，繼承人無期限地去繼承宅基地使用權，導致該宅基地使用權一直無限存續在非集體經濟成員手中，這勢必會對集體經濟組織享有的宅基地所有權產生影響；另一方面，由于宅基地經濟價值增顯，存在大量已有城鎮住房的繼承人員，通過繼承獲得宅基地使用權后，往往利用一些隱性交易來流轉宅基地上的房屋，造成集體經濟組織利益受損[12]。同時，由于宅基地的初始獲得具有無償性，他人通過繼承所得宅基地后很可能使得宅基出現閑置，造成土地資源浪費。如果有新加入的集體成員請求分配宅基地時，往往又會存在無地可分現象。現實中，新加入的集體成員所獲得的宅基地往往是有償的，這與因繼承而無償取得宅基地相比，未免有些不太合理[13]。出于上述因素考慮，集體經濟組織在實踐操作中，往往不允許集體外成員繼承宅基地。

3 路徑破解：宅基地繼承問題的法律構建

3.1 完善宅基地使用權繼承取得條件

一要明確宅基地使用權繼承的合法性。僅根據規章規定還不足以明確宅基地使用權繼承的合法性，仍需要法律明文規定來確立其合法性。二要明確宅基地使用權權利主體的屬性。在實踐中，“戶”這一主體一般被認定為宅基地使用權的主體，這就妨礙了宅基地使用權的繼承，由于“戶”這一主體不是適格的繼承主體，那么當繼承人想要繼承宅基地使用權時往往會因為主體不適格而不允許繼承。作者認為宅基地使用權的主體應當認定為戶內的各個成員所共同共有，當戶內成員全部死亡后，其他繼承人方可繼承[14]。三要完善宅基地使用權的權能。宅基地使用權作為一種用益物權，一直以來處于權能不圓滿狀態，農戶僅享有對宅基地的占有使用權能和部分處分權能。因此，可以適當放寬使用權的處分范圍，包括對宅基地的轉讓、出租入股等權利。通過放寬處分權，可以適度放活宅基地，提高宅基地的經濟價值，落實農民對宅基地的收益權能。目前農民對宅基地的經濟價值需求日益顯增，落實收益權能有利于保障農民的經濟補償權利，為農民創收增添渠道。

3.2 構建宅基地使用權的繼承條件

一方面，堅持“房地一體”原則。允許非集體成員繼承宅基地使用權，必然要存在前提條件，即宅基地上附有房屋，否則該宅基地認定為空閑宅基地，應當被集體回收。如果宅基地上沒有修建房屋，就允許非集體成員繼承，那必然會侵害集體經濟組織權益，因此無任何附著物的宅基地不屬于公民可以繼承的范圍。此外，依照《確定土地所有權和使用權的若干規定》：“房屋坍塌、拆除后兩年內沒有恢復使用的宅基地，由集體經濟組織收回。”這就將宅基地的繼承條件限制在必須是于正常使用狀態下的附有房屋的宅基地。因此，堅持“房地一體”原則是宅基地使用權得以繼承的理論基石，不可動搖。

另一方面，堅持附期限繼承。當宅基地使用權允許非集體成員繼承時，應當對其進行一定的期限限制，要在集體成員住有所居的前提下，結合新時代土地發展需要合理保障宅基地的居住性與財產性功能。有學者提出將城鎮戶口轉為農村戶口，同時將宅基地使用權期限與城鎮建設用地使用期限相同，限定為70年使用權限，這一構思具有一定可行性。但是戶口的轉化存在諸多不便，可以直接將城鎮子女繼承而來的宅基地的使用權限限制為70年，這樣一來集體權益得到一定程度的保障，也不會阻礙非集體成員繼承宅基地。

3.3 探索宅基地使用權繼承制度

第一，完善登記確權制度。由于隱形交易以及“一戶多宅”現象長久存在，這對宅基地使用權的繼承存在著阻礙。由于宅基地信息登記存在不全面、錯登記、少登記等信息混雜現象，這也不利于宅基地使用權的確權登記。登記確權制度是構建宅基地有償使用以及退出制度的前提，只有摸清宅基地的面積數量以及相關信息，才能夠對后續制度的發揮提供支持。政府應當加大宅基地確權登記的力度，對“一戶多宅”、違規亂建宅基地等現象進行處理，排查清晰相關宅基地信息，與大數據信息平臺相結合，構建清晰齊全完善的登記信息制度。

第二，完善有償退出制度。有償退出這一方式符合目前政策號召與法律規定，目前我國有些地區宅基地閑置情況嚴重，如不加以有效利用，容易造成土地資源的浪費。近年來，國家不斷鼓勵閑置宅基地的盤活利用，大力推進有償退出制度建設。如果繼承人已有住房，可以鼓勵繼承人自愿退出宅基地使用權并給予適當補償，這也有利于集體再分配宅基地使用權[15]。

第三，探索有償使用制度。目前而言，大部分學者鼓勵對宅基地使用權進行有償使用，實踐當中也存在著一些有償使用的做法，但大多是基于經濟性價值使用方式的有償。針對帶有明顯身份性特征的繼承方式，是否應當允許其有償繼承？這就需要對宅基地使用權的繼承主體分類討論：一類是對宅基地的剛性需求主體，主要包括進城失敗退回農村的人員、在本集體內部沒有其他宅基地順位繼承的人員等。應當允許其無償繼承宅基地使用權，宅基地的首要功能在于保障農民“住有所居”。此類人員出于對居住保障功能的需求繼承宅基地，應當保障其權益，不宜收取費用。另一類是對宅基地還存在一些情感維系的彈性需求主體，主要包括已分家子女繼承、進城落戶人員繼承等。應當采取漸增式收費，可以10年為單位層級增加使用費用。因對私主體權利保護的原因，繼承人的繼承權利應當予以保障，故不宜直接剝奪其繼承權。但出于土地資源價值的考慮，此類人員繼承宅基地后很可能使得宅基地變為“死產”，出于放活閑置宅基地的需要，應當對其收取一定費用，為村集體經濟創收。

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收稿日期：2023-01-17;? ? ? ? ? ? ? ? 改回日期：2023-02-26。

*基金項目：國家社科基金項目“共享發展權視域下宅基地適度放活的增值收益分配機制研究”（編號：21BJY230）；

湖南省社科基金重點項目“宅基地‘三權分置的農戶行為響應與實現途徑探索”（編號：18ZDB017）。

*第一作者簡介：羅湖平（1977—），男，教授，碩士生導師；研究方向為土地經濟與政策；Email：luohp2008@126.com。