“放管服”導向的高校科研經費管理變革及啟示
——結合W學院的實踐考察

王偉 田五星（副教授/博士后）

（文華學院財務處 湖北武漢 430074 華僑大學工商管理學院 福建泉州 362021）

一、引言

《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》）實施以來，黨中央、國務院高度重視科技創新，財政科技投入快速增長，為我國科技事業發展提供了資源基礎和強大動力。優先重點保障科技創新投入是國家戰略部署，我國中央財政科技支出總額僅在2013—2020 年期間就達到2.3 萬億元，即便在中央本級支出繼續負增長的2021年，也通過調整財政支出結構安排科技支出預算3 227億元。

2016年《政府工作報告》中提出要推動簡政放權、放管結合、優化服務改革向縱深發展。各領域、各部門、各城市也開始陸續推行“放管服”具體改革措施，全面落實有效配置公共資源和提升政府現代化治理水平的要求。從本質上講，“放管服”的內在邏輯與我國改革開放的路徑一致，也就是使政府從以微觀管理、直接管理為主，轉向以宏觀管理、監督管理為主，實現各種政府職能越位、缺位和錯位的切實“歸位”。作為科技領域“放管服”改革的重要實踐，高等院校的科研經費管理一直廣受關注，既要確保一線科研人員的科研工作得到足夠的項目經費支持，又要充分發揮預算、檢查、評價等各種功能，加強對經費投入和使用的合理監管，滿足科研經費投入的成本管控需求（田五星等，2017），有時經費管理者與使用者之間難免會產生一些矛盾。尤其是一線科研院校和機構的科研人員反映的“經費不足”“監管過死”“激勵不夠”等問題，一定程度上束縛了科研積極性、限制了科研產出，逐漸引起了國家的關注和重視，專門針對高校和科研院所的科研經費管理出臺了一系列改革制度和措施。科研“放管服”政策中的放權、管理、服務要求是手段不是目的，激發科研人員積極性、促進科研高質量產出才是最終目標（袁璨，2021）。

本文以科研“放管服”改革為背景，簡要梳理總結了我國高校科研經費管理改革的過程及特點，并結合W學院的實踐，探索性地提出若干持續提升改進我國高校科研經費管理績效的對策思路。

二、科研“放管服”與高校科研經費管理變革歷程

“放管服”重大政策措施有利于最大限度地激發市場活力、調動人的積極性和社會創造力。提升科技創新能力、建設科技強國是國家戰略，科技開發、科學研究和技術創新領域理所當然地成為“放管服”改革的重要戰場和主要發力點。簡言之，科研“放管服”的“放”，就是通過減輕科研人員身上的包袱來激發其活力，擴大科研經費管理自主權；“管”是加強科研經費使用過程中的監督和使用后的績效評價與考核；“服”是為科研人員提供良好的經費使用報銷便捷性，免除科研人員在科研工作中為了跑腿報賬而導致的精力分散和瞻前顧后。科研“放管服”改革旨在提高科研人員的積極性、創造性和獲得感，充分釋放政策紅利，創新服務理念，本著“能放則放、能簡則簡、放管結合、服務到位”的原則，解決科研經費管理中存在的難點與痛點問題，使科研更自主、更積極、更便捷，從而優化科研經費管理和提升科研績效。科研“放管服”改革的成效主要體現在多項重要政策文件和改革措施的持續推出和不斷落實上，同時也可視為我國高校科研經費管理變革歷程的一個縮影。本文按時間線對主要的政策文件和改革措施作了簡要歸納，如下頁表1所示。

表1 科研經費管理主要政策文件與關鍵改革措施一覽表

早在2006年8月，財政部和科技部就根據《規劃綱要》的全面部署，聯合發布出臺了《關于改進和加強中央財政科技經費管理的若干意見》，從完善科技資源配置的統籌協調和決策機制、優化中央財政科技投入結構、創新財政經費支持方式推動產學研結合、健全科研項目立項及預算評審評估制度、強化科研項目經費使用的監督管理等五個方面規范財政科技經費管理，以確保財政科技投入穩定增長的同時提升經費的使用效益。自《規劃綱要》實施以來，不斷增長的財政科技投入為我國科技事業的蓬勃發展提供了基礎支撐和不竭動力，但項目資金使用與管理問題也日益突出。國務院于2014年出臺《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》，以激發科研人員積極性和創造性、規范高效管理釋放創新活力、提升財政資金使用效益為總體要求，統籌項目與資金管理，并從制度建設與明確責任兩方面提供保障機制。上述兩個《意見》激發了科研活力，促進了我國科技事業的發展。

2016 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》更大程度地賦予了科研自主權、增強了科研人員的獲得感與成就感，以更富活力的管理方法和機制更好激發科研人員的積極性與創新能力。2017 年教育部等五部門聯合發布的《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》提出規范高教領域“放管服”改革要求，涉及科研經費管理的較少，主要表述為項目資金統籌使用和強化經費預算，在進一步擴大科研項目資金自主權的同時強化事中事后的監管。黨的十九大報告中指出我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。科技創新是促進新技術、新產品、新業態從而實現經濟高質量發展的不竭動力，為激勵科研人員潛心研究、攻堅克難，大力提升科技創新能力、多出高水平成果，2018 年國務院印發《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》，首次提出誠信、能力、減負科研管理理念，以激勵、績效、責任為特征進行科研管理綠色改革試點并期望可以向全國推廣。隨后國家自科基金委與財政部聯合發布《關于進一步完善科學基金項目和資金管理的通知》，提出為激活科研人員創新活力、切實減輕科研人員負擔，基于明確責任和簡化流程的原則，從材料信息填報、預算編制、過程檢查、經費自主權、結題、驗收、評價、責任等十三個方面對科研項目和資金管理進行了詳細規范和要求，特別強調了科研倫理和效果評價。2019 年4 月，全國哲社工作領導小組會同財政部發布了《關于進一步完善國家社會科學基金項目管理的有關規定》，針對社會科學研究領域也作出了與自然科學研究領域類似的相關要求，同樣重點強調了科研經費使用自主權和科研誠信。一系列政策措施的推出取得了良好的科研經費管理優化效果，但經費報銷難、間接費用比例低、項目管理柔性差、政策落實不及預期等問題仍存在。2021年國務院辦公廳印發《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》，從7大方面25 項要求提出了繼續改進、提升科研項目與經費管理的政策措施，對于回應科技界關切、完善科研經費管理、激發科研創新創造活力多出高質量科技成果，具有重要意義。

科研“放管服”改革思想引領著我國高校科研事業發展。高校是我國科技開發和創新研究活動的主戰場，數據顯示，僅2017—2019 年間，我國高校科研經費總支出就分別達到1 154億元、1 301億元、1 602億元，科研經費支出規模的不斷增加，反映出政府對高校科研的支持與重視。如何有效管理好高校科研經費，使來自于廣大社會公眾的受托公共資源能在確保安全的基礎上得到科學合理的配置，實現高質量的科研產出績效，不僅是科研經費管理部門和工作者的義務，更是對社會公眾的一份莊嚴受托責任。回顧發展歷程，我國高校科研經費管理經歷了一個由重過程、控使用、輕結果向重服務、強監督、講績效轉變的漸進式過程。總結發現，高校科研經費管理變革過程中提出了許多新理念、新方法、新舉措，政策文件的放權、增效、重激勵、促服務精神都得到了充分的體現，而且科研項目管理部門和經費管理者與科研工作者之間的關系發生了根本性變化，正在由原來的“被動管控型”向“合作伙伴型”轉變。“被動管控型”意味著科研工作者作為經費使用者是經費管理者的監控對象，由于目標上的不一致（經費管理者的目標是經費安全且使用合規，經費使用者的目標是自身利益最大化），容易引發矛盾，導致內耗大、效率低、績效差；“合作伙伴型”則是一種全新的管理模式，經費管理者需要通過多種信息溝通途徑（包括政策宣傳、聯誼會、培訓、走訪、樹標兵等）獲得經費使用者對科研經費管理工作意義和價值的理解，加深科研人員對科研經費管理辦法的認識（葉茹，2021），經費使用者能夠主動接受并配合管理者的要求，二者目標一致，都是科學合理使用科研經費，經費管理者因得到理解、有強烈的共情感而工作高效服務周到，經費使用者感覺到被充分尊重同時擁有極大的自主權，二者通力合作，有效保障了更多、更高質量的科研產出。

三、W學院的科研經費管理實踐

W 學院是2003 年經教育部批準的民辦普通全日制本科高校，學校辦學定位于培養具有高度責任感和創新能力的高素質應用型人才，建設高水平應用型大學，立足地方優勢、服務區域經濟發展、向外輻射全國。盡管W 學院成立時間不長，綜合積累還不夠，但學校以主動服務地方經濟和社會發展為宗旨，堅持教學與科研兩手抓，在培養符合社會需求的高層次人才的同時，努力為國家科學研究和科技發展做出自己的貢獻。

科研“放管服”改革覆蓋面廣、力度大、措施多，各高校、科研院所都應積極響應，付諸行動，狠抓落實。W 學院深入貫徹落實中辦發50 號文和國辦發32 號文精神，放管結合，優化服務，激發創新創造活力，促進了學校科研事業發展。學校制定或修訂了縱向科研經費、橫向科研經費、國防科研經費、間接費用、勞務費、結余經費、采購管理、科研外協項目管理、科研業務接待費管理、科研財務助理崗位管理等十多個相關科研經費管理制度。這些管理制度以學校科研工作實際為基礎，以兄弟院校好的做法為借鑒，經反復修改完善，通過校長辦公會審議，最后上網公開發布。為便于廣大教師、科研工作者了解和重視新制度、熟悉新規定，學校還專門組織了會議和培訓對管理制度中的政策要點、主要變化內容等進行宣傳介紹，取得了較好的成效。總體來看，W學院科研經費管理實踐具體做法可以歸納如表2所示。

表2 W學院科研經費管理具體措施明細表

由于W 學院成立時間短，科研基礎薄弱，因此科研經費的總體規模較小。自2012年至2021年十年間，科研經費總額從不到100萬元增長到近500萬元，其中縱向科研經費所占比例不到20%。近年來，學校科研經費的增長除了源于學校教師和科研人員自身的科研實力與科研熱情，另外很重要的一個動力來源于學校的政策引導和良性科研管理舉措。總結W 學院的科研經費管理舉措，體現在兩個方面：一是放權，二是服務。下放預算調整權、增加項目組經費支配權、增加間接費用的績效支出比例、勞務費預算不設比例限制、明確結余經費管理和支出范圍、增加科研儀器采購自主權等，無不反映出學校賦予科研人員充分的經費支配權，以信任和精神鼓舞激發活力，為科研人員積極參與科研項目申報、多產出高質量的科研成果提供了動力。與此同時，在充分放權的基礎上，學校要求科研經費管理部門（如財務部）積極做好日常的經費到賬通知、經費報銷核算、經費結余情況反饋等經費使用情況的管理和服務，切實保障科研人員無后顧之憂、全心全意地專注于科研工作。W學院“放權+服務”科研經費管理實踐的經驗與成效值得其他高校學習和借鑒。

四、經驗與啟示

黨中央、國務院及各部委多項政策文件、重要措施的推出、落地和高校、科研院所的科研經費管理經歷的一系列變革是科研領域“放管服”改革的具體體現。多年來，長期困擾我國財政科研經費管理的“老大難問題”一直得不到有效治理和解決，如資金管理和使用的碎片化、科研經費管理過于死板、關注財務合規性遠高于科研人員的積極性、重視對報銷流程的嚴格管控而忽視科研成果的真正績效、科研人員缺少對經費使用的自主權和結余資金管理權等。國際上對于科研經費項目單位的內外監管結合措施和以預防為主的服務舉措（李勁等，2021），值得我們學習并加以借鑒。近年來國家相關政策文件的持續推出，為高校和科研院所科研經費的高效管理提供了政策支持。結合政策與實踐兩個層面綜合來看，對我國高校科研經費管理能力的提升和良性發展可以得出以下一些啟示：

（一）以人為本。科技興國是我國國家發展戰略，科技創新能力和科技產出的基石是科研人才。來自于我國各高校和科研院所的科研人員都是各行業、各領域的佼佼者，是社會的精英群體，是未來創新和產生新技術、新產品、影響社會發展的源泉。科研經費管理首先應當建立起以人為本的理念，以尊重、相信科研人員的人品和職業道德為出發點，圍繞如何激發科研人員潛能和積極性、使科研人員充分感受到成就感和獲得感來發力，在科研項目的申請、立項、經費預算編制與執行、項目結題、項目評估等全流程、各環節都賦予人性化關懷，尊重并輔助科研人員付出的智力勞動，使科研人員體會到科研經費管理始終是以服務科研工作、創造科研成果、實現科研價值為目標的。

（二）誠信為基。建設誠信社會、幸福社會是我們的永恒追求和不朽信念，真誠做人、言而有信是誠信社會、幸福社會的基礎。高校科研人員的文化知識水平、文明素質程度較高，要以相信科研人員的言行誠信為科研經費管理的基本前提。當科研人員感受到被信任時，主動違規犯錯的動機會顯著減弱，科研經費管理者也容易在信任對方的基礎上得到科研人員更好的管理配合。科研管理者充分尊重、相信科研人員的人品和言行，科研人員切實理解科研管理者的用意和目的，構建一個相互尊重、雙方互信的良好氛圍，可以使科研經費管理過程變得更和諧有效，有助于更好地實現最終的科研經費管理目標。

（三）績效導向。高質量的科研產出和科技創新始終是財政科研經費投入的最高目標，科研經費管理應當始終以科研績效為導向。力爭有數量足夠多且質量足夠高的科研成果和技術創新是科研經費管理的終極追求，國家政策文件也明確指出要進一步強化績效導向，從重數量向重質量、重過程向重結果轉變，并要求根據科研項目類型不同建立差異化的分類績效指標評價體系，引導科研資源向優秀人才和團隊傾斜，大力提升科研經費的使用效益。不同高校的科研效率存在較大差異（韓小滕等，2021），高校科研經費管理應以科研產出績效為導向，構建符合科研活動規律、體現科研工作成果又切實可行的績效評價標準，作為科研工作者經費使用科學合理性的考核依據。

（四）放管平衡。以人為本、基于誠信，賦予科研人員充分的自主權，可以為科研人員松綁，有利于科研人員放開手腳、全身心地投入到科研活動中去。國家政策文件明確提出要擴大預算編制和調劑自主權，擴大經費包干范圍，擴大結余資金留用權等。但放手不等于放任，適當的監管是必須的，也是對公共資源委托人——社會公眾的一種責任。更好地平衡“放”與“管”的關系，可以更有效地發揮績效支出的激勵作用（謝新偉，2019）。應構建一套科學有效的科研經費管理體系，明確權利和責任，同時輔以切實可行又不影響科研經費使用效率的具體監管措施，科研經費管理者尊重科研人員的智力勞動、相信科研人員的誠信、在明確的操作范圍內行使管理權限，科研工作者擁有充分的經費自主權但同時也需遵守基本的原則和要求，做到合理的放管平衡，使雙方能愉快合作，從“管與被管”關系演變為“合作伙伴”關系。強化項目承擔單位法人責任，對項目單位和科研人員實行信用檔案管理，對失信行為進行追責和懲戒，探索建立負面清單，明確科研經費使用的禁止性行為。此外，充分利用大數據等新興技術手段，創新監督檢查方式，發揮數據傳遞、數據穿透、數據共享功能來替代人工操作，既準確及時又高效高產，實現科研經費管理的低成本低能耗。放管平衡，既釋放科研人員活力，促進更多科研產出，又給予科研經費使用適度監督，有利于在確保財政資金安全的基礎上提高科研資源配置效益。

（五）重在服務。科研管理者要從傳統的“管”的角色中擺脫出來，在保持適當監督功能的基礎上，秉持始終為科研工作者服務的理念和態度，從科研項目立項一直到項目結題，做好全程服務，幫助科研工作者妥善解決經費取得和使用過程中可能出現的一切問題，使科研工作者心無旁騖地投入到科研創新工作中去。科研經費報銷向來被視為科研經費管理的最大“癥結”，科研管理者苦于不斷宣傳、解釋相關制度要求卻總是得不到理解，而科研工作者則感覺遭到故意刁難耗費了寶貴的工作時間和精力，信息不對稱和目標不一致導致科研經費管理過程混亂、效果差。國家相關政策條款和具體措施中提及的配備科研財務助理、改進包括實行包干制的財務報銷管理方式以及推進無紙化報銷等都體現出濃重的“服務為主”的科研經費管理色彩和基調。科研管理者服務于科研工作者的科研創新工作，一切以促進科技產出最大化為工作標準，科研工作者全心投入科研工作，努力實現科研工作績效最大化，目標一致性最終使科研管理者和科研工作者勁往一處使，既實現了科研經費的產出績效，又順利完成了科研經費的管理任務。