高校財會監督、審計監督、紀檢監察監督協同路徑研究

楊樹芳（浙江外國語學院 浙江杭州 310023）

2018 年3 月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《監察法》；2020年6月，十三屆全國人大常委會第十九次會議表決通過《政務處分法》；2021年9月，國家監察委員會發布公告，公布《監察法實施條例》開始實施。《監察法》是國家監察體制改革的重要保障，《政務處分法》著力加強對職務違法犯罪的預防和懲戒，《監察法實施條例》是對《監察法》的具體落實。“兩法一條例”一脈相承，形成了有效的工作閉環，既明確了監察監督的范圍、權限、程序、標準，是紀檢監察機關調查職位違法犯罪的有力清單，也向廣大黨員干部、公職人員提出了履行職責的底線要求，是與黨員領導干部廉政建設休戚相關的重要法律規范。

監察機關開展外部監察監督一般以紀律監督、派駐監督及巡視監督為基礎統籌銜接，與審計監督、財會監督、統計監督、行政監督、司法監督等貫通協調形成監督合力。對于組織內部監督，需進一步強化財會監督、審計監督與紀檢監察監督三位一體的監督機制構建，形成合力，發揮協作優勢，以及“1+1+1＞3”的監督成效，從而建設高效能、高質量的監督執行方式。本文試探索高校財務部門、內部審計部門與紀檢監察部門在構建三位一體全面監督機制中具體發揮的作用，以及融合監督機制構建的具體措施。

一、高校財會監督、審計監督及紀檢監察監督相應特征

（一）財會監督特征。高校的財會監督是指財務部門以預決算管理和財務收支管理為基本內容，對高校財務收支和經濟活動事項所實施的監督，具體監督對象包括單位對外經濟業務和所涉及的與經濟業務有關的權力運行。實踐中，所有經濟業務均需通過財務部門接受財會監督，因此財會監督的優勢在于具有較強的時效性、客觀性、全面性和完整性，同時財會監督作為單位整體監督鏈條中的第一道經濟關卡，監督更加細致，更注重微觀層面，但是以單位整體經濟行為管理為出發點的宏觀視角較為欠缺。作為高校內部財務工作管理部門，財務部門需要參與會計主體日常經濟決策，為決策層提供必要的財務信息支持，因此其監督的獨立性相對不足。財務部門在日常監督中對違法違紀違規行為可予以駁回或糾正，但缺少震懾力，且不涉及處罰措施，違規人員犯錯成本相對較低，不能達到警示效果。

（二）審計監督特征。高校審計監督主要是指內部審計部門通過開展財務收支審計、經濟責任審計、內部控制審計、建設工程審計、專項審計等方式，對高校內部控制、重大事項決策與執行以及對外經濟活動具體情況是否遵循相應的制度準則進行的評價。審計監督具有較強的專業性和針對性，高校通過審計監督能夠準確發現問題，從而發揮一定的監督預警作用。內部審計部門查找問題雖然相對精準深入，但在行使監督權力時仍存在諸多不足之處：一是財務審計業務本身具有滯后性，難以對經濟事項進行過程監督，往往在發現問題時已出現違法違紀違規現象；二是在審計發現問題中，大部分屬于有待規范的苗頭性問題，缺乏定性依據，僅以審計建議的形式加以提醒，缺少震懾力度，難以引起管理層的關注；三是內部審計部門雖已普遍建立并完善了審計整改閉環管理機制，但面對“屢審屢犯”“拖延整改”或“虛假整改”等問題，缺少有力的懲戒措施。

（三）紀檢監察監督的特征。高校紀檢監察監督是指高校內部紀檢監察部門通過廉潔宣傳教育、黨風廉政建設監督檢查、信訪舉報查處、違紀線索調查審理等方式對黨員及其他公職人員展開的監督執紀問責過程。紀檢監察監督依照法律法規能有效打擊違紀違法行為，具有政策性強、震懾力大等特征，但紀檢監察監督在日常工作中缺少有力抓手，尤其是在“三轉”之后，主動獲取信息的機會與途徑顯著減少，直接導致監督的廣度與深度均不夠。具體體現在：一是紀檢監察部門依靠日常監督檢查獲取并掌握的信息往往不夠深入，從中發現苗頭性問題的可能性較小，主要通過問題轉交或信訪舉報來開展調查，但紀檢監察人員與其他教職人員同屬一個組織，僅通過談話詢問等方式查深查實問題具有一定難度；二是存在政治問題、作風問題的監督對象往往伴隨有經濟問題，從經濟業務中查找線索是紀檢監察干部的短板，需要具有財務背景人士的協助；三是紀檢監察部門進行信訪調查和案件查處均屬于事后手段，往往依賴于信訪舉報或其他調查反映，監督滯后且較為被動，因此風險防范和問題預警效果不佳。

二、財會監督、審計監督及紀檢監察監督相互協同現狀

（一）全面監督機制和監督體系尚未形成。高校財會監督、審計監督與紀檢監察監督的協同融合在高校日常監督管理中雖有發生，但僅限于個別監督管理事項，同時具有偶發性，尚未構建基本的機制和體系，遇事往往被動交流。財務部門某項工作推進遇到困難，會臨時借助紀檢監察部門、內部審計部門的權威性加以推進。內部審計部門在領導干部經濟責任審計中可以委托協查的方式向財務、紀檢監察部門征求意見，但僅能以審前調查的名義，缺少相應的制度規定，出于保密原則及其他不確定性等原因，協查收效甚微。紀檢監察部門一般在巡察中廣泛征求財務、內部審計部門意見，但由于尚未建立相應制度，所提供意見的范圍、口徑、性質等標準尚未統一，易造成遺漏或重復。以上不定期的、形式較為單一的監督協同從某種程度上來說更多是任務式的，統籌的、主動的、具有常態化的監督協同機制有待建立完善。

（二）監督協同效率受到監督主體獨立性的制約。高校財務部門、內部審計部門與紀檢監察部門三個監督主體獨立設置，協同融合受到監督職能與政策的雙重制約，如財務部門執行的是《會計法》、會計準則和會計制度，以及高校內部制定的財務相關規定，由副校長分管，受政府財政部門管理及業務指導；內部審計部門執行的是《審計法》、審計條例和審計實施細則，以及高校內部制定的審計相關規定，由校長直管，受政府審計部門管理及業務指導；紀檢監察部門執行的是《監察法》《監察法實施條例》《政務處分法》及黨內監督條例和黨內相關規定，由紀委書記分管，受紀檢監察部門管理及業務指導。三方融合既需要部門負責人的配合，還需要分管校領導的支持，以及各自上級主管部門的協同。

（三）監督主體之間缺少信息共享渠道。高校尚未開啟大數據管理模式，各部門各自為政，財務系統、審計系統、紀檢監察系統互不兼容，甚至個別系統有較高級別的保密要求，各部門工作聯系以線下為主。而現實中加強三方溝通的載體較少，例如財務部門以財經工作會議為主，內部審計部門以審計聯席會議為主，紀檢監察部門以紀委會議為主，且三個部門的負責人未參與到其他部門牽頭主持的會議中，容易形成監督盲區或重復監督。

三、高校財會監督、審計監督、紀檢監察監督協同的必要性分析

高校財務部門、內部審計部門和紀檢監察部門在行使監督職能時各司其職、各有利弊，若各自孤立，必然會形成監督不到位、不全面、不深入等問題，或出現重復監督等資源浪費現象。只有將三方力量有效融合、有機貫通，構建形成三位一體的監督體系，才能真正提高監督質量和效能。在日常工作中三者協作融合，具有很強的必要性及重要現實意義。

（一）財會監督、審計監督、紀檢監察監督具有目標的趨同性和對象的重合性。從工作目標看，三者雖然作為獨立的黨務或行政職能部門分別開展工作，且主要職責、工作性質和工作方式均不相同，內容各有側重，但在貫徹黨的路線方針政策，落實黨中央決策部署，確保黨中央政令暢通、令行禁止等方面，三者職責使命高度一致。從工作對象看，紀檢監察的監督對象為行使公職權力人員，其中受監督的重點對象——部門負責人，同時也為審計主要對象，尤其是在高校內部經濟責任審計中，既對事又對人進行綜合評價，同時指定相應責任。同樣地，部門負責人往往作為“財務一支筆”受到財務部門的審核與監督。因此，把財會監督、審計監督與紀檢監察監督等有效貫通起來，加強協作配合，發揮各自優勢，必將形成更強的監督合力。

（二）構建融合監督體系后將促進監督關口適度前移。結合高校財務部門在收入與票據管理、支出與報銷管理、日常財務問題咨詢等環節發現的苗頭性、傾向性問題，內部審計部門在審計中提到的不規范事項，以及紀檢監察部門掌握的有關重要信息，應及時介入，將監督關口前移，從事后監督轉為事中監督或事前提醒，將違法違紀違規問題扼殺在萌芽階段，補齊內部審計與紀檢監察監督相對滯后的短板。

（三）融合監督體系構建后將顯著擴大監督覆蓋面。內部審計在財務收支審計和經濟責任審計兩種主要類型的審計中監督評價的對象一般為單位主要負責人，與紀檢監察部門的重點監督對象高度重合，而財務部門面向廣大師生，范圍更廣，通過信息共享等方式，可以增加內部審計和紀檢監察監督掌握問題線索的渠道，掃除了內部審計和紀檢監察部門對除領導干部之外的普通公職人員的監督盲區，為紀檢監察監督提供了有力抓手。

（四）融合監督體系構建后監督將更加精準深入。紀檢監察部門在履行全面監督或個別信訪、案件調查時充分利用財務、內部審計部門提供的重要信息，既可以借助相關財經法規制度舉一反三擴大監督面，也可以有針對性地查找線索，降低辦案成本，提高效率，有效彌補專業背景等方面的不足。另外財務、內部審計部門可以按照紀檢監察部門的風險提示，在日常監督中對個別事務與個別對象予以重點關注。

（五）融合監督體系構建后總體監督震懾力將顯著加強。紀檢監察部門可以分析提煉財務、內部審計部門提供的苗頭性問題，恰當利用監督執紀四種形態中的第一、第二種形態加強提醒教育，使黨員干部與其他公職人員時刻保持警惕，規范自身行為，避免觸碰到紀律紅線，造成無法挽回的局面。通過以上方式，可以有效規避財務與內部審計部門在監督中可能存在的震懾力問題。

四、融合監督協同機制構建建議

（一）完善監督體系，形成一體化監督模式。現階段相關法律法規尚未指明財會監督、審計監督和紀檢監察監督等監督體系間的協同路徑及方式，高校財務部門、內部審計部門和紀檢監察部門目前可進一步利用好現有載體，內部審計部門和紀檢監察部門負責人可以作為財經工作會議小組成員，參加財務部門組織的財經工作領導小組會議，對財務決策發表意見，及時了解資金預算執行情況與財務運行情況；財務部門、紀檢監察部門負責人可以作為內部審計聯席會議成員，參加審計聯席會議，參與年度審計工作計劃制定、審計質量和審計整改情況評價等工作，提高內審成效；財務部門、內部審計部門負責人可以參加或列席紀律檢查委員會，及時學習有關黨和國家監督理論體系的重要文件會議精神，對紀檢監察工作計劃、校內紀律監督檢查方案、有關問題情況分析發表意見，了解廉政風險防控情況，助力紀檢監察工作更深入、細致、全面。

（二）優化監管合力，促進信息共享。高校財務部門、內部審計部門和紀檢監察部門可以“求同存異”為宗旨構建監督融合機制，由紀檢監察部門牽頭組織，定期召開監督事項聯席專題會議進行交流。主要針對各部門日常工作中發現的廉政苗頭性問題、存在的重大潛在隱患、接受審計或紀檢監督檢查反饋問題的整改落實情況等信息進行商討。財務、內部審計部門提供的教職工財務報銷傾向性問題和審計發現的不規范問題有助于紀檢監察部門積累問題線索；紀檢監察部門根據需要將日常監督中群眾所舉報的信息提供給財務和內部審計部門，內部審計部門將其作為重點審計內容予以參考，財務部門可根據以上兩個部門的工作重點和信息反映制定合理的監督計劃。

（三）合理配置資源，加強部門聯動。紀檢監察部門在處理信訪線索核查或在進行案件調查時往往以經濟業務為切入點，此時需要財務部門或內部審計部門專業人士的積極配合。因此案件調查小組在成立時應重視相關人力資源配置，調配審計或財務人員組成聯合專案組，充分發揮各自專業優勢，恰當利用法紀、財經等方面的專業知識，保障后續調查和案件審批工作的順利進行，形成案件發現、移交、查處和審理的定向良性循環。

（四）加強成果運用，完善整改機制。在外部巡視與內部巡察中，巡視巡察人員一般會以審計發現問題為突破口，以“經濟業務問題”為線索，順藤摸瓜查找“政治問題”，以此督促領導班子及成員切實履職盡責，層層落實相關問題，不折不扣實施整改。在審計報告階段，內部審計部門可將審計報告抄送財務部門及紀檢監察部門，在整改階段，圍繞整改效果，對虛假整改的責令其加強整改深度，舉一反三徹底整改，推動責任部門認真切實履行整改職責，并在規定時限內反饋整改情況或結果。對于拒不整改或經多次督促整改不力的部門，內部審計部門可會同紀檢監察部門采取整改責任人談話制度，確保整改工作有效完成，同時與紀律檢查、追責問責、年度考核等結合起來，形成閉環管理。

（五）監督關口前移，筑牢風險防控網。高校可將內外部審計結果積極運用于風險提示、制度建設和干部管理中，將審計結果作為財務管理工作的“警示繩”，作為紀檢監察工作的“探測器”，監督關口前移，增加財務管理審核與日常監督事項的前瞻性。例如2020 年某高校總結了歷年內外部審計發現的問題，制定了《審計發現常見問題防范清單》，清單具體按照問題性質及類別，指出了審計工作中發現的學校在管理中出現的常見問題及薄弱環節，并針對相應問題的正確處理方式，結合相關制度提供了明確建議，以此提升廣大教職員工的財務規范意識和舞弊防范能力，預防和減少領導干部及公權力教職員工在履職中廉潔事項的發生。

五、總結

“兩法一條例”背景下，黨風廉政建設和反腐敗斗爭已向縱深發展，嚴肅財經紀律、建設法治校園、促進學校事業健康發展是高校財會監督、審計監督和紀檢監察監督的共同目標。財務部門、內部審計部門和紀檢監察部門的工作內容和方式相互交叉又相對獨立，只有求同存異協同監督，將監督工作融為一體，創建機制、搭建平臺，合理利用信息資源、人力資源，才能避免陷入監督漏洞或重復監督等被動局面，進一步提高監督效率，促進單位經濟活動合法合規，財經秩序規范有序，提高學校綜合治理能力，向法制校園建設邁進一步。