完善高校內部控制體系的思考
——借鑒檔案管理工作思路

志偉（北京工業大學檔案館 北京 100124）

一、引言

2012年11月29日，財政部頒布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，將內部控制定義為“單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控”。同時要求全國范圍內所有行政事業單位自2014 年1 月1 日起實施該《規范》，這意味著行政事業單位內部控制體系建設工作的全面正式啟動。2014 年10 月23 日，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調，“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用。”更是將內部控制工作提升到一個前所未有的戰略新高度，標志著行政事業單位內部控制工作已進入到法治保障、制度配套、科學規范的新發展階段。

對于高校來講，內部控制體系建設更是有著十分重要的實踐意義，從其核心功能進行分析，既能完善高校自身治理結構、提高治理能力、規范權力運行，真正實現“制度優先”“依法依規治校”；又能突出工作重點環節和關鍵技術標準，明晰機構、人員責任和各項業務流程要求，并預防各類風險；還能促進人、財、物、信息等各項資源有機整合，不斷提升管理效能。因此，內部控制體系建設是高校各項工作開展所必需的生命線。

二、高校內部控制體系的現存問題

經過多年的發展，我國高校內部控制體系建設已經取得了長足進步，高校內部治理結構逐步完善、運行機制日趨規范、制度體系不斷健全、工作方法日益豐富，但面對復雜多變的內外部客觀環境，高校內部控制體系仍存在以下急需改進的問題。

（一）內部控制體系的覆蓋面有限。目前高校主要的內部控制活動仍集中在預算管理、收支管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理、合同管理六大傳統經濟活動領域，并未涵蓋同樣作為高校工作重點的招生管理、教學管理、后勤保障、國際交流等業務范疇，存在一定的局限性。雖然有些高校也在著手探索將內部控制體系實施范圍逐步擴大，但由于缺少有效的工作抓手和充足的成功經驗，加之高校內部控制建設牽頭部門多是審計或財務部門，其對于其他相關職能部門的業務運行規律缺乏深入了解，致使實際工作效果并不明顯。

（二）內部控制體系的整體性不足。第一，內部控制體系存在條塊分割的問題。雖然《行政事業單位內部控制規范（試行）》將內部控制劃分為單位和業務兩個層面，并從崗位設置、工作程序等維度提出了較為詳盡的實施要求，但在工作實務中，不少高校的內部控制工作往往更加關注具體業務環節，缺少校級層面的統一規劃和統籌協調，且存在部門權責接口不清晰的問題。第二，內部控制工作體系存在重結果、輕過程的整體布局缺陷。自2016 年6 月財政部發布《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》以來，不少高校已將基礎評價作為自身內部控制體系建設的重點內容，每年僅圍繞內部控制評價報告的編制開展相關工作，而對內部控制日常建設工作關注不足，例如，編寫的內部控制手冊中雖然控制目標、控制措施、控制證據等要素一應俱全，但過于強調形式上的流程列舉，忽視執行頻率、執行效果評估等具體細節要求，實際工作指導意義不強；開展的風險評估活動很多流于表面，提煉出的風險問題過于宏觀、抽象，缺少科學的定性和定量分析，風險應對有效性自然無法發揮；欠缺深入的體系評審和問題挖掘，未明確內部控制體系整體優化方向等。第三，內部控制工作配套資源有限，與業務工作之間的界限劃分不甚清晰。以資產采購管理為例，由于高校崗位設置受編制數量限制，除高校國有資產管理部門外，其他各二級機構往往只有一名資產管理員，按照崗位職責要求，需要承接本部門采購申請、采購開展、資產驗收、資產保管等全流程工作，與內部控制不相容崗位設置的工作原則不符，但在高校現實工作中，當業務要求與內部控制要求不一致時，囿于客觀條件限制，首要考量因素往往是業務要求能否實現，內部控制體系的整體性和效益性自然無法充分體現，這也對內部控制相關崗位工作人員正確履行職責、選擇職業生涯發展路徑和提升綜合能力等方面產生了一定影響。

（三）內部控制文檔體系建設方面存在短板。在目前的高校內部控制體系中，文檔體系建設工作長期不受重視，文檔的價值不能充分發揮，主要表現在：第一，在內部控制文檔形成方面，缺少科學的體系策劃，尚無統一的制度規范和技術標準，也欠缺有效的歸集渠道和管理程序。第二，在內部控制文檔應用方面，不同年度、不同類型的文檔之間欠缺足夠的聯系和呼應，文檔深入挖掘和相互之間借鑒的工作力度明顯不足。

（四）內部控制工作的信息化水平不高。目前，不少高校尚未開發出集中、統一的內部控制核心數據庫及綜合管理信息系統。各層次、各類別的內部控制信息廣泛分布在資產、采購、合同、基建、財務、人事等各分項業務管理系統中，并按照不同的規律要求運行；此外，由于現有的各分項業務管理系統在建設之初，缺少全盤統籌設計和規劃，是由不同的服務商進行開發，遵循的技術標準并不一致，致使各系統相互之間的接口十分復雜，不兼容現象較多，無法充分實現各類工作信息的自動流轉和有效匯集，同時也缺少電子簽章等自動授權、審批工具，給后續的內部控制工作信息充分利用帶來了不小的難題。

三、高校內部控制與檔案管理

針對上述問題，迫切需要進行科學分析以找到合理的解決方法。本文認為，在眾多的客觀因素中，理論支持體系相對缺失，對高校內部控制體系建設產生的負面影響不容忽視。

目前，《行政事業單位內部控制規范（試行）》是高校開展內部控制體系建設的主要依據，其在制定時主要參考了COSO 委員會于1992 年發布的《企業內部控制——整合框架》中關于控制環境、風險評估、信息與溝通、控制活動、監督活動等相關思路，從風險評估和控制方法、單位層面內部控制、業務層面內部控制、評價與監督等維度對行政事業單位內部控制工作進行要求。然而，COSO 報告主體內容植根于企業，且更適合已具備一定內控工作基礎（如經營規模、組織架構、報告程序、資源管理等）的企業，而高校與企業在功能定位、目標規劃、服務對象、資源運作方式等方面存在明顯差異，導致高校內控工作指導依據與現實工作需求之間匹配度不高。從本質上講，肩負著人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承與創新、國際交流合作五大重要職能的高校更需要構建一個包含多重學科知識在內的、符合自身實際的綜合性內部控制理論支持體系，在這其中，哲學、法學、教育學、管理學、經濟學、社會學等傳統重點學科必不可少，而檔案管理學的作用同樣值得深入探討。

檔案管理是指對各類檔案實體、檔案信息進行有效管理的活動，一般包括檔案收集、整理、保管、利用、鑒定、銷毀等工作環節。從定義上分析，檔案管理似乎與內部控制相關性不大，但相關研究發現，檔案管理與內部控制之間存在著緊密聯系。如覃兆劌、羅琴（2012）發現，企業檔案管理對企業憑證信息的合目的控制及其“知識監控體系”的特征，與企業內部控制強調對象運動過程“可溯性”和“可驗證性”的功能訴求相關聯，決定了企業檔案工作與企業內部控制活動必然相互作用、相互影響。張倩、徐擁軍（2014）研究發現，檔案管理對企業內部控制具有監督控制、證明備查、記錄參考等作用；企業內部控制影響檔案管理，使其重新發現價值、轉變管理模式、提升管理水平。徐擁軍、張馨藝（2018）發現，檔案管理與企業內部控制的關系密切，強化檔案管理能夠在一定程度上推動企業內部控制的發展，二者是相互促進、良性互動的關系。

由此可見，適度借鑒檔案管理的工作思路和方法，將其有效應用到內部控制體系建設中，可促進高校內控體系的發展，同時也為完善高校內部控制體系提供了新的研究方向。

四、借鑒檔案管理工作思路，完善高校內部控制體系

（一）以檔案管理的歸檔工作為起點，不斷擴大內部控制工作實施范圍。《高等學校檔案管理辦法》（中華人民共和國教育部令第27號）明確規定了各類文件材料的歸檔范圍及劃分類別，提出了十一大類應歸檔的文件材料。同時，各高校又結合工作實際對上述文件實施要求進行了細化，形成了具有自身特色的歸檔體系和保管期限，基本上覆蓋了黨政管理、教育教學、招生就業、科學研究、對外交往、社會服務、經濟活動等各個方面，記錄了高校發展的各類重要信息，這也為高校內部控制體系建設工作向更為寬廣的范圍拓展奠定了堅實的支撐基礎。

一方面，高校應在準確掌握科學工作規律的基礎上，合理借助現有檔案管理歸檔要求和歸檔渠道，將預算、收支、政府采購、資產管理、建設項目、合同管理六大傳統內控活動以外的各項關鍵職能業務工作的開展運行材料收集全、整理細；另一方面，高校應適時將后端文件材料收集整理工作引申過渡到前端各項關鍵內部控制點和關鍵內部控制活動挖掘上來，從各類關鍵職能業務材料中深入梳理、分析其中蘊含的內部控制要素和管理要求，探索不同業務在內部控制方面的運行規律，借此凝練、開拓新的內部控制工作方向，真正做到以點到面，由淺入深，從后至前，將內部控制工作向傳統六大業務領域之外持續拓展，逐步實現內部控制體系在高校內部的業務全覆蓋。

（二）領悟檔案管理的“三納入、四同步”工作要求內涵，不斷提高內部控制體系的整體性。“三納入”“四同步”是目前高校檔案管理工作的整體指導性原則，為高校檔案工作的平穩有序發展提供了有力的支撐。“三納入”是指需要將本單位的檔案工作納入單位工作的計劃，納入管理制度，納入有關人員的職責范圍。“四同步”是指本單位在布置、檢查、總結、驗收各項工作的過程中，同時布置、檢查、總結、驗收檔案工作。“三納入”“四同步”的核心內涵在于要將對檔案工作重要性的認識上升到單位整體戰略高度，給予充足的配套資源；要對檔案工作實施全生命周期管理、全過程管理和全方位管理，特別是開展單位整體層面的規劃統籌，并使檔案工作開展與其他業務工作實施緊密結合。這對高校內部控制體系整體性的提升同樣有著重要的啟示性作用。

第一，加強對內部控制體系的統籌協調。一方面，高校應將內部控制工作納入單位整體發展規劃、年度重點工作計劃，予以足夠的資源保障，避免出現因資源不足導致內部控制要求無法落實的情況；另一方面，可通過成立校級層面的內部控制工作統籌管理機構以及各相關部門的日常溝通協調機制和爭議問題處理機制，為高校內部控制的有序實施提供組織保障。此外，不應僅局限于制定某些關鍵崗位的工作職責，還要開展科學的工作分析，明確每一位與內部控制相關人員的勝任力要求、工作細節、所需的工作培訓、績效指標以及薪酬標準等，為其營造良好的職業生涯發展路徑。第二，做好內部控制體系的整體布局。高校要對包含內部控制體系策劃、體系工作運行實施、實施效果的監控、總結和評價等各個層面的內容，進行全過程、全方位的配比設計，避免出現只重體系結果評價、忽視體系過程建設的情況。第三，保證內部控制工作與其他業務工作之間的緊密聯系。一方面，高校在內部控制體系建設時，要做好橫、縱兩個維度的工作聚合。橫向維度建設工作指的是內部控制不同類型的活動以及內部控制工作不同參與部門之間，即橫向水平開展的內部控制體系建設；縱向維度建設工作指的是高校內部不同管理層面，即縱向垂直開展的內部控制體系建設。而在橫、縱兩個工作維度中，均應強調內部控制工作與其他關鍵業務工作的緊密聯系。高校授權的特定內部控制崗位工作人員，也要積極參與各項關鍵業務工作的日常重要管理過程，特別是業務部門“三重一大”等重要議事決策工作，前置內部控制工作要求，從源頭防范內部控制風險。另一方面，高校也要在不斷拓展內部控制體系實施范圍的同時，合理劃分內部控制工作與其他業務工作之間的邊界，做好邊界內外業務流程、崗位職責之間的接口管理；同時，要著眼于每一個具體工作過程，聚焦于每一份工作表單，適時研究建立內部控制工作標記制度，以清晰、有效地記錄單位內部控制工作軌跡和實施效果。通過實施上述舉措，努力做到內部控制工作與其他業務工作在各個層面的有效融合。

（三）借鑒檔案管理的特色工作思路，不斷提高內部控制文檔管理水平。檔案管理工作具有強調檔案形成的規范性、可利用性和可編研性等特點，這也為提高高校內部控制文檔管理水平提供了借鑒。

第一，高校可在參考借鑒《高等教育檔案管理辦法》《電子文件歸檔與管理規范》等文件相關工作要求的基礎上，建立內部控制文檔綜合管理體系。一方面，高校需要不斷強化技術規范和實施標準的有效應用，做好內部控制工作文檔的形成質量把關和標準格式擬定；另一方面，高校應制定并完善內部控制文檔的日常保管、使用、分發、保密、處置銷毀等管控程序。第二，高校可參考借鑒專題檔案的特色工作思路，定期匯聚校內各單位、各層面的內部控制關鍵工作信息，建立內部控制工作專題文檔，以有效地幫助高校相關主管部門全面了解校內內部控制體系運行的真實狀況，并建立科學的文檔目錄、索引、指南等查詢工具，切實提升內部控制工作文檔的利用效率。第三，高校可參考借鑒檔案編研的特色工作思路，不斷創新內部控制文檔的利用形式，不斷拓展內部控制文檔的利用深度。特別是在高校內部控制建設整體發展趨勢、不同年度的內部控制建設情況綜合或分類比較、不同時間點的內部控制建設問題分布等重點領域，需要著重加強對歷史內部控制文檔內容之間的綜合匹配比較和深層次研究分析，以充分挖掘、探尋高校內部控制工作發展規律。

（四）借鑒檔案管理中數字檔案館建設特有理念，不斷提升內部控制信息化工作水平。2015年12月，財政部發布的《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》明確提出了“內部控制建設需要以信息系統作為支撐”的工作要求；在《行政事業單位內部控制基礎性評價指標評分表》中也將“內部控制管理信息系統功能覆蓋情況”作為單位層面內部控制體系建設評價的一項重要指標，但內部控制管理信息系統體系架構如何構建，如何更好地協調內部控制與業務工作之間的關系，如何有序整合各類相關工作信息，尚缺少成熟有效的方法。近年來，關于數字檔案室建設的理論研究與工作實踐已成為全國各地檔案部門開展的重頭工作之一，而數字檔案室的一項重要功能就是優化健全單位檔案工作的整體架構，實現各業務系統與核心檔案系統的互聯互通，真正做到電子文件信息的自動流轉和電子檔案的自動歸檔以及各類檔案信息的協調整合。這對提升高校內部控制工作的信息化水平同樣有著十分重要的啟示作用。

第一，高校可參考借鑒國家檔案局發布的《數字檔案室建設評價辦法》等相關文件中“將電子文件歸檔與數字檔案室建設納入本單位電子政務（或信息化）建設發展規劃”的工作要求，努力將內部控制信息系統建設納入單位信息化工作發展規劃和重點實施工作范圍，做到“有據可依、資源保障”。第二，高校可參考“存量數字化、增量電子化”的數字檔案室建設原則，通過采取歷史工作文檔數字化、電子文件元數據建設等方法，做好內部控制信息資源體系的構建工作。第三，在合理制定各類相關技術標準、管理規范，完善電子簽章等必備工作要素的基礎上，高校可參考數字檔案室的實施要求，適時開發形成內部控制核心數據庫及管理信息系統，同時進行必要的接口開發，確保其與分項業務管理系統之間保持兼容，能夠做到相互掛接，電子信息自動流轉和實時獲取，及時、保質形成內部控制工作電子文檔，實現內部控制工作成果的便捷利用和資源共享工作。