網絡著作權行政保護問題及對策

摘 要：數字網絡技術的迅猛發展給我國現有的著作權法律制度造成了巨大沖擊，網絡著作權侵權具有專業化、隱蔽化、智能化的特點，互聯網環境下著作權違法行為時有發生，網絡著作權保護已然成為知識產權領域的新課題。當前，網絡著作權面臨著私法保護上的困境，網絡著作權行政保護具有公私利益平衡的優勢，契合維護公共利益的需求，是我國著作權保護體系的重要組成部分。但是我國網絡著作權行政保護體系尚未成熟，立法缺失、執法的可操作性差、救濟機制不完善和多頭執法等問題突出。因此，文章認為有必要對網絡著作權行政法保護問題進行剖析，為治理網絡著作權侵權提出解決策略和建議，保障網絡著作權人的合法權益。

關鍵詞：網絡著作權 行政保護 法律體系 行政執法

中圖分類號：F062.5；D923.41 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）04-067-03

我國對于著作權實行“雙軌制”的保護模式，對于“雙軌制”保護模式學界看法不一，一些學者主張“司法保護為主，行政保護為輔”模式，限制著作權的行政保護，加強著作權的司法保護；一些學者認為著作權的行政保護與司法保護地位同等重要，降低維權成本，減少維權訴累應加強著作權的行政保護。雖然學界對“雙軌制”的保護模式略有分歧，但在“雙軌制”保護模式的討論下，學者大都肯定了著作權行政保護的正當性。2020年新修訂的《著作權法》再次明確著作權的行政保護模式，賦予了行政主體更為豐富的執法方式和更為細化的處罰規定。完善網絡著作權行政保護制度，加強行政執法體系建設，才能保障網絡著作權人合法權益，促進網絡文化市場的健康發展。

一、網絡著作權行政保護概述

（一）網絡著作權行政保護概念厘析

網絡著作權，又稱網絡版權，是指著作權人對其作品和客體在網絡環境下的所享有的人身權利和財產權利的統稱[1]。著作權中人身權和財產權在網絡環境下得到了很大的延伸，以復制權為例，《世界知識產權組織版權公約》（WCT）規定了著作權中復制權利及于數字環境下的復制，這意味著網絡環境下的復制行為都囊括在了傳統復制權之中。與傳統意義上的著作權相比，網絡著作權具有網絡本身的虛擬性和交互性的特點，并且網絡著作權的傳播速度快、范圍廣、影響深，因而網絡著作權的保護難度也大大加劇。

網絡著作權的行政保護即有權行政主體依據法律法規在法定權限范圍內對網絡環境下著作權的保護，包括對網絡著作權違法行為的行政處罰、行政強制、行政復議和行政訴訟等活動。相比于著作權的司法保護，行政保護更為全面，它包括對網絡著作權事前保護、事中保護以及事后保護[2]。著作權行政管理部門對網絡文化市場的行政指導與監督等行政行為屬于網絡著作權行政保護的事前與事中監督，對網絡著作權侵權行為的行政處罰則屬于事后保護。

（二）網絡著作權行政保護正當性分析

知識產權行政保護的正當性一直是學界爭論的熱點，部分民法學者認為著作權屬于私權，應充分尊重當事人之間的意思自治，行政公權力不應過多干預私法域內的民事活動，行政法學者則認為在私法公法化的背景下，著作權自身具有公共利益屬性，行政機關對著作權進行管理與保護能夠維護社會秩序和公共利益，在《著作權法》修改稿征集意見時，學界就曾對修改稿中刪除“同時損害公共利益”這一前置條件展開激烈討論。

所謂網絡著作權行政保護的正當性即網絡著作權行政保護的形式合法性和實質合法性[3]。形式合法性要求行政機關對網絡著作權的管理活動經過法律法規的授權，我國已經建立了相對完備的網絡著作權行政保護法律法規體系，制定的法律有《著作權法》，法規包括《互聯網著作權行政保護辦法》，因此有權行政部門對網絡著作權的行政保護具有形式合法性是毋庸置疑的。實質合法性可以分為立法層面的合法、正當和執法層面的合法、正當。立法層面的正當性主要表現為法律法規的制定要體現民意，具體到網絡著作權來說就是有關網絡著作權實體和程序方面的規范性文件在出臺前要征集民眾意見，最大限度地保障社會公正。執法層面要求網絡著作權的行政保護要以公共利益為前提，這一前提既保證了網絡市場正常秩序運行，還界定了行政機關的權力邊界，避免公權力的過度干預。

由此看來，我國對網絡著作權進行行政保護具有正當性。由于行政權的單方性、強制性和優益性的特點，再加上著作權行政保護成本相對民法保護較低，使得行政法對網絡著作權的保護具有私法保護所不具有的優勢。在網絡市場經濟還沒有通過博弈形成穩定秩序時，行政機關的適度介入在一定程度上可以帶來良好的效果。新修訂的《著作權法》第53條規定了行政介入門檻和范圍，同時保留了“損害公共利益”前提條件，為了警惕行政機關以維護公共利益為由過度干預對網絡著作市場秩序，有必要對網絡著作權的行政介入加以類型化界定。

（三）網絡著作權行政保護的必要性

首先，行政權的主動性決定了對網絡著作權進行保護的主動優勢，行政保護手段可以大大提高網絡著作權的維權效率，其具有私法保護所不具有的強制力，對于一些惡劣的侵權行為可以進行有效遏制。行政保護是由專門的著作權監督管理部門的一項法定職責，相較于其他保護方式的被動性，網絡著作權行政保護的“啟動”往往是有權行政機關依職權進行的，即公權力的主動介入。行政機關行使管理權限，對于網絡文化市場進行監督管理，并且行政機關對網絡著作權的主動干預方式已經散見于網絡文化市場的各領域，如出版、發行和銷售等領域。當網絡著作權侵權行為損害公共利益時，有權行政機關就會介入，使其承擔行政責任，嚴重的將承擔刑事責任。此外，行政保護具有低成本、高效益的優勢。網絡著作權行政執法保護可以采取簡易方式的執法程序，這可以大大降低執法成本，相比司法保護路徑，網絡著作權行政保護既能夠節約時間，還可以減輕法院負擔，避免訴累。我國對于著作權實行雙軌制的保護模式，在制度設計上符合目前我國著作權保護的現狀，行政保護的高效快捷可以對網絡著作權進行有效的保護，能夠協調網絡著作權各主體的利益，維護互聯網文化市場的良好秩序，促進網絡文化市場健康發展。可見，行政保護在網絡著作權保護領域的可應用性是非常廣泛的。網絡著作權行政保護既保護了社會公共利益，也保障了私權益。

二、網絡著作權行政保護面臨的困境與問題

（一）網絡著作權實體法律制度不健全

在目前我國的網絡著作權行政保護中，現有的網絡著作權的實體法律規范不能滿足實務領域中的現實問題[4]。有關網絡著作權的行政法保護體系主要由一部法律《著作權法》和幾部單一的行政法規、部門規章組成。總體來說，網絡著作權的實體法律規范不健全，存在多頭立法的情況，缺乏專門立法，這無疑加劇部門之間的工作矛盾，影響網絡著作權行政保護的統一性，增加了行政執法的難度。網絡著作權侵權事件屢禁不止，《著作權》作為網絡著作權行政法體系唯一的法律，其對于有關網絡領域的著作權保護僅規定在了個別條文之中，并沒有單獨對網絡著作權單獨設立章節，單行的立法難以涵蓋網絡作品的全部類型，碎片化的立法使得現有法律在應對當下復雜多變的網絡著作權侵權事件顯得捉襟見肘。此外，在網絡著作權行政保護的立法設計上具有一定的滯后性，現有的法律、法規以及規章跟不上網絡信息技術的飛速發展，無法滿足互聯網著作權保護的需求。現有的著作權相關法律制度對網絡服務提供者的行政責任設置的較輕，處罰數額小、處罰種類單一[5]，低額度的處罰使得其在面對猖狂的網絡著作權侵權行為顯得力不從心，難以起到威懾網絡服務提供者的效果。

（二）網絡著作權行政保護的相關程序法缺失

《著作權法》雖已經過三次修改，但對著作權行政保護有關程序的規定不足，僅《著作權行政處罰實施辦法》的第3章有程序規定，在所有著作權的規范性文件中更是無一涉及網絡著作權行政保護程序，由此看來我國尚沒有形成完備統一的著作權行政保護程序體系。

就著作權的行政處罰來說，處罰缺少相應的程序制約，《保護辦法》中對于處罰期限的設置規定的較為模糊，這無疑擴大了行政執法權限，對于權利人有關權益的保障是極為不利的。此外，我國行政法基本理論中的正當程序原則在著作權行政處罰中沒有很好地執行，著作權相關規范性文件僅設置了有關處罰的申辯制度和“較大數額”處罰的聽證制度，有關個人信息保護制度、政府信息公開制度和行政說明理由制度并沒有納入著作權行政處罰程序之中。此外，有關網絡著作權的行政證據規則與《行政訴訟法》之間銜接不到位，有關電子數據這一證據形式在著作權法律體系中尚屬立法空白，亟需修改相關法律，填補網絡著作權行政保護法律體系中電子數據這一重要證據類型的漏洞。

（三）網絡著作權行政執法問題突出

首先，多頭執法問題一直以來是網絡著作權保護的痼疾。因為互聯網涵蓋社會的各個領域，因此對于網絡文化市場的管理主體除國家版權局外，還包括有關互聯網文化行政執法的工信部門、廣電部門和文化執法部門。各部門在各自的權限范圍內直接或者間接地參與網絡著作權管理活動當中，不可避免地存在執法管轄權不清晰、執法重疊的現象。其次，網絡著作權行政執法隊伍專業化程度較低，執法人員或者只精通計算機技術、或者只具備法律知識，難以滿足網絡著作權現實執法需求。此外，網絡著作權行政執法邊界還需進一步明晰。現行《著作權法》第53條再次明確“損害公共利益”行政保護要件，該規定設計的初衷是限制公權力介入的隨意性，但實際著作權執法領域中沒有“公共利益”的類型化界定，網絡著作權行政管理部門可能濫用“損害公共利益”要件，過度干預網絡文化市場的正常運行。

三、走出網絡著作權行政保護困境的對策

健全網絡著作權行政保護體系，網絡著作權的行政保護體系主要包括著作權行政執法體制和行政救濟機制兩部分組成[6]，完善行政執法體制和行政救濟機制需要網絡著作權立法工作的支持。當前，我國網絡著作權行政保護體系的完善應著重從以下幾個方面開展：

（一）完備網絡著作權行政實體法律制度

完善有關網絡著作權行政保護的實體法律規范，首先，要增強立法的專業性和統一性。可以在今后《著作權法》修改的草案中專門設立網絡著作權章節，豐富有關網絡著作權的行政保護的法律條文。其次，要整合目前我國現有的著作權行政保護體系，厘清法律、行政法規、地方性法規和部門規章的有關著作權行政保護的具體內容，消除規范性文件之間的矛盾沖突，增強網絡著作權法律規范的可操作性。最后，在著作權立法、修法過程中要秉持實事求是、利益平衡、與時俱進的理念，既要保障好網絡著作權人的權利，又要避免過度干預網絡文化市場，促進文化事業、經濟社會的發展。為適應網絡信息技術的發展，我國《著作權法》應多借鑒WCT等國際條約中的有關網絡服務提供者行政責任和網絡著作權行政處罰額度的規定，進一步規范對網絡經營者的行政責任，提高網絡著作權違法行為的罰款額度，進而營造健康有序的網絡文化環境。

（二）完善網絡著作權行政程序法律體系

在我國著作權法律規范性中，僅《著作權行政保護實施辦法》一部行政法規中規定了一些一般性的著作權行政程序規定，如聽取陳述制度和“較大數額罰款”的聽證制度，尚未談及網絡著作行政的任何程序性規定。在今后的修法過程中，首先，要彌補有關網絡著作權行政程序規定的法律漏洞，完善相應的執法程序，行政立法機關在有關網絡著作權行政立法中要制定好行政程序規范，統一網絡著作權行政執法程序。其次，要建立健全網絡著作權行政信息公開制度，賦予相對人申請行政信息公開的權利，保障網絡著作權人的知情權。最后，要銜接好網絡著作權法律體系中證據制度與《行政訴訟法》中的證據制度，將“電子證據”這一證據類型補充到網絡著作權法律體系之中。

（三）創新網絡著作權行政執法模式

當前，我國《著作權法》中的“避風港規制”已經不適應對網絡著作權保護的需要。首先，要設置網絡服務提供者行政法上的注意義務，明確網絡服務提供者“主體責任”。因為網絡服務商對網絡知識產品具有一定的控制能力，具有監管本網絡服務領域的義務，賦予其行政法上的注意保護義務是合乎情理的。以往我國對網絡服務提供者的行政責任一直沒有重視起來，才導致網絡著作權違法行為屢禁不止。其次，要提高執法隊伍素質，引進高素質人才，科學系統地強化對執法人員的崗前培訓，更新執法理念，引進“科技＋法律”的綜合治理理念，引進先進的技術設備來輔助執法，精準高效打擊互聯網著作權違法行為，建立完備的互聯網著作權違法信息共享平臺，精準查處違法主體并予以必要的懲治。最后，充分發揮行政調解在網絡著作權保護中的作用，完善網絡著作權多元調解機制，快速化解糾紛爭端，保障網絡文化環境的健康有序發展。

參考文獻：

[1] 宗艷霞.網絡著作權行政保護研究[D].大連：大連海事大學，2017.

[2] 湯仙月.網絡著作權行政保護法律制度研究[J].武漢：江漢大學學報（社會科學版），2018.

[3] 宗艷霞.論網絡著作權行政法保護的正當性與必要性[J].北京：電子知識產權，2017.

[4] 孫奕莞凝.網絡著作權的行政保護[D].上海：華東政法大學，2019.

[5] 郭欣.網絡時代版權行政管理面臨的困境與對策[J].中國出版，2013.

[6] 湯仙月.網絡著作權行政保護法律制度研究[J].武漢：江漢大學學報（社會科學版），2018.

（作者單位：黑龍江大學 黑龍江哈爾濱 150000）

[作者簡介：陳吉嘉（1998—），男，山東德州人，漢族，黑龍江大學2020級憲法學與行政法學專業在讀碩士研究生，研究方向：行政法學。]

（責編：若佳）