運用清單制促進鄉村治理現代化的實踐路徑

武士雄 魏子琪

摘 要：為解決鄉村振興戰略實施過程中出現的負擔重、程序亂、服務差等問題，國家推出在鄉村治理中推廣運用“清單制”的政策。近年來，各地廣泛引入“清單制”制度到基層組織的治理中，逐漸形成規范化、制度化、現代化的鄉村治理方式，但在實踐中同樣存在理論與實踐未能密切結合的偏差。立足于我國清單制運用的典型案例，文章尋求出清單制治理的完善路徑，以實現鄉村治理的全過程人民民主，全面建設社會主義現代化國家。

關鍵詞：清單制 鄉村治理 全過程人民民主

中圖分類號：F303

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）04-130-03

民族要復興，鄉村必振興；國家要實現全面現代化，鄉村必定是任務最艱巨的陣地前沿。“三農”問題一直是黨和政府的優先事項，在黨的二十大上再次強調要全面推進鄉村振興和現代化。迫切需要更加先進的鄉村治理體制機制助推鄉村振興，助力鄉村現代化。

一、當前我國鄉村治理的困境及清單制的提出

當前，鄉村治理面臨著新的問題和挑戰，如何保證鄉村振興的成果，穩步推進鄉村振興發展成為當前鄉村治理的主要任務。我國農村基層在鄉村治理過程中主要存在三方面困境：角色困境、機制困境和效能困境，為此，中央農辦與農業農村部要求在鄉村治理中推行清單制。

（一）當前鄉村治理的困境

1.治理任務承接超載與村莊內部利益協調的角色困境。實現基層社會治理現代化，需要下沉國家治理和社會治理重心。更多的資源、服務和管理將走向基層。在要素資源持續下沉農村的同時，對應的工作任務、標準要求、監督檢查也伴之下沉農村[1]。基層本就匱乏的人力資源在文山會海、考核檢查應接不暇面前更是力不從心、有心無力，出現“上面千條線、下面一根針”的重負現象，基層工作人員壓力大、工作忙、負擔重、效率低。提出為基層減負的一系列指標，旨在使基層自治組織和領導干部減負增效，推動治理能力現代化。但在具體實踐中仍出現落實偏差。歸根到底是基層職權責劃分不清。另一方面，農村社會的發展與利益分化日益復雜，在農村主體的分化過程中利益也逐步走向分化，農村多元主體的不同利益訴求要求從中進行協調與互通，而基層組織毫無疑問扮演著這一重要角色，既要使各利益主體達成共識又要維護農村各項事業的和諧有序，清單制治理應運而生，在準確把握各主體利益訴求的前提下維護社會穩定和發展。

2.村級權力失范風險與社會監督乏力的機制困境。首先，農村基層權力運行不規范，是導致群眾身邊腐敗和作風問題易發多發的原因之一。腐敗是危害黨的生命力和戰斗力的最大毒瘤，反腐敗是最徹底的自我革命。小微權力的腐敗直接造成農村集體經濟的損失，侵犯人民群眾的正當利益，影響基層政權的正常運行，而且制約了鄉村振興發展進程。應對這一困境，就要建立健全因地制宜、因人而異、因勢利導的各種清單制度，進一步完善村級小微權力運行機制，構建標準化權責清單治理體系。其次，部分農村地區在涉及到大量活動經費的管理使用上并沒有明確的管理規定，如在財務支出方面只列出數字的總體情況，不對各項事務的具體收支進行詳細公布；在有關集體土地的重大決策問題上，村務信息不公開或是公開不及時。群眾對于干部公共職權的行使也沒有公開可供監督的渠道，這在很大程度上侵犯了群眾的政治權利。村級監督有利于推動實現農村廉政建設，保證基層領導干部盡職盡責，規范小微權力的運行。

3村干部的選擇性應對策略與群眾認同感低的效能困境。村干部對黨和政府的政策解讀不夠透徹。同時在群眾辦理行政管理事務時，部分地區仍然存在大量繁瑣的審批手續，甚至針對同一事項不同部門相互推諉責任。當基層村干部向群眾宣傳清單制度時，多數村民對制度的積極價值表示肯定，但大部分村民在整個鄉村治理過程中表現的積極性不夠。村民在參與村莊治理實踐中，過度的依賴村干部，因此，要將清單制內化為村民的自覺行動仍然任重道遠。清單制的建立增加了權力透明度的同時也對小微權力的范圍做出了相應限制，人民群眾也能夠充分了解基層組織權力運行的機制。

（二）清單制的提出

基于上述問題，中央農辦與農業農村部要求在鄉村治理中推行清單制，正是切實減輕基層組織負擔，設立事務清單明確職責，最終提高鄉村治理效能的重要舉措。通過清單制進一步明確了權力事項，規范了基層組織權力運行方式，有效遏制了基層腐敗的問題，保障了人民的知情權、決策權、參與權、監督權等各項合法權益。

清單制度在鄉村治理中的應用，意味著在黨組織的領導下，將基層管理和服務事項以及農民群眾關心的事項細化為清單，編制操作流程，明確處理要求，建立監督評價機制，以及形成制度化和標準化的農村治理。為進一步提升鄉村治理效能，全國各地方積極探索創新治理機制，取得了較為豐富的實踐經驗，比如，漣源市創建的“互聯網+村級小微權力監督”，寧波市實行的小微權力清單“36條”。清單制在全國各地的成功實踐為進一步破解鄉村治理難題提供了全新的經驗舉措，這將有助于減輕村級組織負擔，保護農民權益，提高鄉村治理效率，增強為人民服務的能力，加強基層黨員干部和群眾之間的聯系。因此，本文將基于《第三批全國鄉村治理典型案例》中的10個清單制治理案例，剖析清單制治理的運行框架及其完善路徑。

二、清單制治理的運行框架

清單制治理是鄉村振興背景下提升鄉村治理效能，克服現階段鄉村治理難題的重要創舉，其核心目標在于通過平衡各部門利益，強化部門間溝通，實現各部門統一和有序，推動解決基層組織與上級政府之間職權確位和職責歸位，從而明確責任主體，厘清職責邊界。政府各部門、基層各組織在依據清單制的權責事項，編制操作流程，明確辦理要求，建立監督評價機制，擴大公眾參與，加大宣傳力度，增強農民主體在鄉村振興實踐中的責任意識，使其愿干、敢干，積極探索符合自身特點的創新性發展途徑[2]，確保全過程民主的過程中形成制度化、規范化的鄉村治理模式。根據目前農村部公布的10個清單制鄉村治理典型案例，各地清單制運行機制主要從以下三個方面切入。

（一）合理分權，因地制宜編制權責清單

在編制清單過程中，既要具體明確厘清上級部門與基層組織之間的權責分配，也要堅持因地制宜的基本原則編制符合村莊實際發展特點的權責清單，比如，武漢市編制的政府工作事項清單，包括非屬基層組織管理事務清單等，從而解決群眾最關心最緊迫的政策法規問題；再如，廈門市確立“權隨責走、費隨事轉”辦事原則來防止政府部門處理政務機械化；重慶市出臺《渝北區村級組織工作事項準入制度實施辦法》，渝北區對于確需增減的的清單事項，嚴格執行清單制度預先規定的批準程序后，動態納入清單管理[3]。

（二）推動清單規范運行，完善監督評價機制

第一，為實現清單制運行的規范化、程序化的目的，濟源市從“抓少數干部”入手，征求干部意見、組織學習討論、開會審議表決，力求程序步驟清晰、合規合法，切實可行。為了保證法律規范制度的統一性，濟源市還進行模擬推演，發現試行過程中的障礙，及時糾

正[4]。

第二，在監督評價機制方面，各試點針對地方主要困境因地制宜提出切實有效的方案。為使權力得以監督運行，寧波完善上級部門、村委會、群眾監督有機統一的三級監督體系，濟源市要求上級監督主管部門要經常開展專項督查以及不定期督查，隨時掌握所屬轄區權力運行情況，對執行不力的黨組織及相關人員進行約談、問責，將村級小微權力清單、事項等各類公開內容進行告知，切實保障群眾對村務工作的知情權、參與權、監督權[5]。濟源市建立起對村干部履職的群眾評價機制。在基層管理事務中大力推行事事要評，一事一評，匿名評價，讓基層公務人員對于群眾問題時刻保持嚴肅認真的工作態度。定期對村內重大事項比如采購、招標、貧困認定等群眾較為關心關注的事情，組織村內黨員、村民代表等對村級權力清單制度運行效果進行評估，并定時公布結果。另外，廈門市還建立了對于黨員、村干部清單制實施效果的績效激勵制度，在評獎評優環節中，增設群眾評價意見、民意測評等內容，并作為評定干部升遷、工作能力的重要依據，以此形成對基層公務人員的獎懲激勵。

（三）精簡冗余行政程序，提升為民服務能力

面對紛繁復雜，文山會海的基層治理現況，重慶市把便民清單制度化，讓群眾辦事更有保障，強化部門協同，提供“一門式辦理”“一站式服務”。德陽市為實現“精文減會”，嚴格要求政府部門發布的文件大小和重復率。另外，重慶為進一步提升鄉村治理效能，在試點渝北區建立起政府部門間的數據網，實現多部門聯合辦公。湖南省常德市津市市則提出創新機制，盡可能減少群眾往返于行政機關辦理手續的程序和步驟。精簡冗余行政程序，一方面將行政人員的精力主要集中在政府政務上，提高行政效率；另一方面使政府和基層黨組織發揮其上傳下達、溝通內外、統領協調作用，把為人民群眾辦實事、辦好事落到實處。

三、清單制治理的完善路徑

在新時代，治理手段與資源的多元化和協同化是鄉村治理體系與治理能力現代化建設的題中應有之義，因此，單一的清單制無法有效應對鄉村治理中的復雜性問題，而應當注意與其他治理手段的融合，并能夠尊重不同鄉村的資源稟賦與治理議題，充分動員與吸納村民的深度參與，真正達到鄉村有效治理與建設全過程人民民主的雙重目標。

（一）清單制+積分制：治理機制的有機融合

在清單制實施中將基層管理服務事項梳理形成清單，編制操作流程，雖然規范了權力運行，明確了履行權責的步驟流程，但仍存在其無法深入調整的治理短板。比如在基層組織自治中，對于評價村民在清單制的行權過程、行權效果以及參與鄉村治理的積極性等方面就缺乏更加具體的和可操作的評價標準，有可能使清單制的運行變成口號。因此，要想充分發揮清單制的制度效能，還需要將清單制與積分制等鄉村治理機制相結合，實現機制協同，共同促進鄉村治理的現代化。

通過明確的積分標準把復雜的村級事務具體化，圍繞鄉村治理的重點任務和突出問題，建立動態管理、操作性強的積分體系，比如可以通過積分制將村規民約的各項要求具體細化為明確的鼓勵事項與禁止事項，廣泛征求村民意見，公開公示，并經村民代表大會審議通過后實施。同時根據積分給予相應獎勵，每季度或年末，通報積分排序，每戶還可根據積分兌換適量物品，或者享受特定優待。通過獎勵機制引導農民群眾成為監督主體，始終履行民主程序，全過程公開操作，鼓勵農民群眾自評互評、干部考評。

（二）共性+個性：治理資源的有效整合

首先，清單制應當以建設鄉村全過程人民民主為目標。政府改革的根本目的是為了借助行政資源，利用有效支持，高效回應社會的需求，服務于人民的利益實現。清單制作為促進鄉村治理的創新手段，也應該服務于人民，保證各個被服務者有權利合法參與治理的過程，實現人民民主的目標。因此，在清單制的實行過程中應該多傾聽民眾的意見，加強多元主體力量參與，對于清單制的內容制定、調整、充實、完善等必須包含政府、企業、社會組織的參與，通過完善一些民主協商制度、聽證制度等方式，切實保障人民群眾的有效參與，從而打破以往政府主導的封閉式管理。

其次，清單制設計應當錨定個性化鄉村治理問題。各個鄉村都有地方“特色”，只有在制定和落實清單制的過程中明確當地的發展現狀，立足于實際，才能夠做到因地制宜，從而更好地調動當地的資源，推動鄉村振興。第一，因地制宜引進人才，清單制不同于以往的制度，具有獨特性和創新性，所以必須精準地引進專業人才，領會制度的實施邏輯，更好地提出建議;第二，因地制宜精準施策，清單制的存在便是為了更加精確地分配各個責任主體的具體工作，從而避免職能混亂，利益揪扯;第三，因地制宜推動發展，清單制的制定關乎鄉村發展的各個方面，應該結合當地具體的發展情況，在發展優勢產業的同時，彌補當地比較落后的方面，從而實現全面發展。

最后，清單制治理應當平衡好鄉村治理傳統與機制創新之間的關系。清單制的制度安排要充分保障農村居民的文化需要，就必須確保能在瞬息萬變時空境況下進行即時、即地靈敏的調適[6]。比如可以建立鄉村文化理事會，將村民參與、民主決策制度化，然后將相應的活動經費劃撥鄉村文化理事會，重塑上級政府與村級組織、農民之間的關系，使鄉村文化建設能夠按照自身發展邏輯完全融入到現代化進程。清單制治理過程中要在充分尊重鄉村文化底色和“自然”“自治”“自適”傳統的基礎上，融入面向未來、持續發展的時代意識，推動鄉村文化治理體系和治理能力現代化[7]。在現代化進程之中要處理好傳統與現代、繼承與發展、鄉村文化與異質文化之間的關系，重塑鄉村文化空間秩序、治理結構、制度體系和價值觀念，其中包括：構建可供活動的鄉村文化場域，不斷提高供給對需求的適配性;培育鄉村文化內生性動力以及應對社會變革的能力，重構鄉村文化價值體系，達成鄉村文化發展的精神共識。

（三）干部+村民：治理主體的高度協同

普及清單制治理理念，激發群眾參與鄉村治理的積極性。要重點著眼于村級重大事項決策，堅持因地制宜，問題導向的原則，在搜集本地村民最關心的事項清單后，將相關的法規制度核心內容摘要，運用宣傳公示欄、服務手冊等多種方式，加強民主權利宣傳教育。擴大群眾對村級權責清單的知曉率，通過創新宣傳手段，比如將權力清單及制度流程制作播放微電影、動漫，或者在群眾聚集區域設立宣傳廣告牌、懸掛橫幅，在每個村繪制墻體漫畫，向群眾宣講、發放口袋讀本與漫畫圖冊及監督案例等方式[8]，讓群眾明白找誰辦事、怎么辦事。

要想真正讓清單制治理的理念在農村地區推廣開來，如何調動群眾參與的積極性至關重要。只有讓群眾切實感受到清單制帶來的生活變化，并要求村干部在村級事務履職過程中尊重村民群眾享有的各項民主權利，體會到鄉村治理中主人翁的地位，才能充分調動群眾的參與熱情。因此，重點在于抓好關鍵少數，首先必須讓村干部深入認識到清單制的積極作用，要組織村干部學習民主監督理論知識，讓村干部明白民主監督的重要意義，促進村監委會規范化建設。同時可以將制定的村級事務清單列為干部培訓重要內容，通過主題黨日、現場觀摩等形式加強村干部、黨員群體對鄉村清單制度的學習。

四、結語

深入學習貫徹黨的二十大精神，全面推進鄉村振興，實現鄉村現代化，就要補短板，堅持農業農村優先發展，不僅要充分保障鄉村發展的物質需求，更要注重對鄉村治理軟實力的配套提升，運用清單制來統籌推進鄉村治理能力的現代化。本文對清單制的形成機理和運行框架進行了闡述，并作出相應的完善路徑建議。本文所選取的研究對象數量并不充分，實踐調研所獲得的數據不具有完全的典型代表性，得出的結論可能略顯粗糙，不具有建議的普適性和全面性，希望今后的研究能更加完善，以期使得清單制更好地發揮其促進鄉村治理現代化，提升鄉村治理效能的作用，從而全面實現鄉村振興。

[基金項目：山西省高等學校大學生創新創業訓練計劃項目，“運用清單制促進鄉村治理現代化的實踐路徑研究”（編號：20220181）；山西省哲學社會科學規劃課題，“新時代黨建引領鄉村治理的創新機制研究”（編號：2022YJ032）]

參考文獻：

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[2] 陶新珍.鄉村振興背景下小崗精神的內涵及其價值分析[J].安徽農業大學學報（社會科學版），2019，28（01）：12-16.

[3] 重慶市渝北區：明確村級組織承擔事項 助推基層減負增效[J].農村財務會計，2022（04）：56-59.

[4] 河南省濟源市：實施三清單一流程 規范村級權力運行[J].農村財務會計，2021（12）：8-11.

[5] 濟源市實施“三清單一流程”規范村級權力運行[J].農業知識，2021（22）：59-61.

[6] 李晶.鄉村傳統文化治理體系的現代性構建[J].圖書館論壇，2020，40（03）：15-22.

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[8] 楊守濤.農村基層廉政建設的系統構建與有效運行——寧海縣小微權力清單治理微腐敗機制研究[J].中共福建省委黨校學報，2019（06）：91-96.

（作者單位：山西農業大學公共管理學院 山西晉中 030801）

（責編：賈偉）