干部人事制度的發(fā)展歷程、基本經(jīng)驗(yàn)與改革路徑

張世瑤

［摘要］干部人事制度屬于我國(guó)政治制度的重要組成部分，隨著形勢(shì)的變化，干部人事制度在不同時(shí)期也有所變化，在多年的改革實(shí)踐中，干部人事制度的建設(shè)取得了豐碩成果。通過(guò)研究我國(guó)干部人事制度的發(fā)展歷程，總結(jié)發(fā)展歷程中取得的經(jīng)驗(yàn)，并從提高選拔精準(zhǔn)度、嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、加強(qiáng)激勵(lì)約束、提升能力素質(zhì)等方面總結(jié)干部人事制度的改革路徑，對(duì)于干部人事制度的改革具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

［關(guān)鍵詞］干部人事制度；發(fā)展歷程；基本經(jīng)驗(yàn)；改革路徑

［中圖分類號(hào)］D262.3? ?［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A? ?［文章編號(hào)］1009-0169（2023）03-0045-04

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記高度重視干部隊(duì)伍建設(shè)，要求堅(jiān)持黨管干部原則，樹(shù)立正確用人導(dǎo)向，堅(jiān)持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄龋瑘?jiān)持五湖四海、任人唯賢，營(yíng)造出了良好的政治生態(tài)。黨的二十大報(bào)告中指出：“深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，堅(jiān)持打鐵必須自身硬，提出和落實(shí)新時(shí)代黨的建設(shè)總要求，以黨的政治建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)黨的建設(shè)各項(xiàng)工作。”干部人事制度是黨和國(guó)家關(guān)于干部人事工作的規(guī)章制度的總稱，包括干部人事管理體制和干部人事管理具體規(guī)章制度兩個(gè)部分。中國(guó)共產(chǎn)黨是在馬克思主義基礎(chǔ)之上建立起來(lái)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨，唯物史觀，特別是馬克思主義干部學(xué)說(shuō)、無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政理論、階級(jí)斗爭(zhēng)學(xué)說(shuō)，構(gòu)成了黨的干部工作最直接的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐源泉。自中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)，干部人事制度從無(wú)到有，不斷發(fā)展、不斷完善，取得了巨大成就。但干部人事制度的建設(shè)還存在一些遺留問(wèn)題，探索干部人事制度的發(fā)展歷程、基本經(jīng)驗(yàn)與改革路徑對(duì)于完善現(xiàn)有制度建設(shè)有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、干部人事制度的發(fā)展歷程

（一）新民主主義革命時(shí)期

新民主主義革命時(shí)期國(guó)內(nèi)環(huán)境復(fù)雜，中國(guó)共產(chǎn)黨根據(jù)時(shí)代的發(fā)展特點(diǎn)初步制定了適應(yīng)當(dāng)時(shí)情況的干部管理制度。一方面，制定了統(tǒng)一的干部管理體制。在建黨初期，斗爭(zhēng)環(huán)境艱苦，干部管理制度高度集中，在革命的發(fā)展下，黨員數(shù)量不斷增加，開(kāi)始實(shí)施分層管理化的干部制度，該種管理制度能夠?qū)⒍窢?zhēng)力量統(tǒng)一調(diào)動(dòng)起來(lái)，這也為新民主主義革命的勝利奠定了基礎(chǔ)。另一方面，初步明確了干部路線與干部標(biāo)準(zhǔn)，1928年黨的六大通過(guò)的《關(guān)于組織問(wèn)題草案之決議》明確提出了“組織路線”這一概念，在1938年黨的六屆六中全會(huì)上，毛澤東同志強(qiáng)調(diào)了“才德兼?zhèn)洹钡母刹繕?biāo)準(zhǔn)，倡導(dǎo)實(shí)施“任人唯賢”的干部路線，這標(biāo)志著黨的組織路線基本確立。與此同時(shí)，還建立了一套包括干部選拔、培養(yǎng)、管理以及使用于一體的干部管理制度，為后續(xù)各項(xiàng)工作的開(kāi)展提供了扎實(shí)的組織準(zhǔn)備。

（二）社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期

新中國(guó)成立以后，中國(guó)共產(chǎn)黨初步建設(shè)了具有中國(guó)特色的干部人事制度架構(gòu)。一是建立了初步的干部管理體制，提出“分級(jí)分部”干部制度，由中央及各級(jí)黨委負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，不同黨委組織部門(mén)負(fù)責(zé)分級(jí)管理，將全體干部分為九種不同的類型，該種管理制度將干部資源充分整合起來(lái)，將黨的工作重心轉(zhuǎn)移到了基層上。二是設(shè)置了人事管理機(jī)構(gòu)，擬定了具體的干部職務(wù)名單，從中央到地方成立了人事管理機(jī)構(gòu)。三是完善相關(guān)法律法規(guī)，如《關(guān)于干部鑒定工作的規(guī)定》《關(guān)于加強(qiáng)干部管理工作的決定》《關(guān)于工資改革的決定》等，干部人事工作開(kāi)始步入正軌[1]。

（三）改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期

在改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期，我國(guó)干部人事制度進(jìn)入了全新的改革階段。一是落實(shí)干部政策，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》中廢除了“領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制”，要求干部隊(duì)伍朝著知識(shí)化、專業(yè)化、年輕化、革命化發(fā)展，對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行了調(diào)整。二是以“縱向分權(quán)、橫向分類”實(shí)施改革，將干部管理權(quán)限下放，這一改革措施有效激活了基層干部的工作積極性。在黨的十三大后，我國(guó)建立了國(guó)家公務(wù)員制度，將競(jìng)爭(zhēng)制度融入干部人事管理中。三是持續(xù)深化國(guó)有企業(yè)人事制度的改革，在事業(yè)單位中推行崗位管理制度與聘用制，讓干部人事制度步入了規(guī)范化的全新階段。四是對(duì)干部人事制度改革進(jìn)行全面規(guī)劃、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善分類管理，讓干部人事工作朝著制度化、民主化、科學(xué)化方向進(jìn)一步發(fā)展。

（四）中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代

黨的十八大以來(lái)，黨的干部工作進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期。一是明確了黨政干部選拔、聘用的具體要求，即“信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”，并著力解決干部選拔與聘用中存在的“四唯”問(wèn)題，大力培育年輕干部，通過(guò)完善民主推薦與測(cè)評(píng)完善用人、選人機(jī)制，推進(jìn)干部選拔工作的法制化、制度化發(fā)展。二是助推公務(wù)員的分類管理改革，出臺(tái)了《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》《聘用制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》等政策，激發(fā)了基層公務(wù)員的工作積極性。三是優(yōu)化國(guó)企人事管理制度的改革，印發(fā)了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理規(guī)定》，針對(duì)國(guó)有企業(yè)干部的任職條件、職位設(shè)置、薪酬激勵(lì)、考核評(píng)價(jià)、選拔任用、管理監(jiān)督等方面做出了具體要求。

二、干部人事制度發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)

（一）嚴(yán)格干部選用標(biāo)準(zhǔn)

改革開(kāi)放以來(lái)，黨中央堅(jiān)持“德才兼?zhèn)洹钡倪x人、用人標(biāo)準(zhǔn)，為改革工作提供了堅(jiān)實(shí)的人才資源保障。在“文化大革命”后，黨中央推行了“顧問(wèn)委員會(huì)制度”，鄧小平同志提出了“干部年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化”的標(biāo)準(zhǔn)，成了干部的重要選用標(biāo)準(zhǔn)。在20世紀(jì)90年代，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)生了明顯變化，為了實(shí)現(xiàn)跨世紀(jì)的宏偉目標(biāo)，江澤民同志提出了“建設(shè)高素質(zhì)干部隊(duì)伍”，此后黨的十四屆四中全會(huì)也明確了干部人事制度的改革目標(biāo)。在黨的十九大報(bào)告中提出“突出政治標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊(duì)伍”，此后，干部“四唯”問(wèn)題得到了有效解決。從我國(guó)干部人事制度的改革進(jìn)程來(lái)看，正是因?yàn)樵诟鱾€(gè)階段不斷完善干部選用標(biāo)準(zhǔn)，才為國(guó)家發(fā)展提供了源源不斷的組織保障。

（二）堅(jiān)持正確用人導(dǎo)向

在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，部分地方與部門(mén)未遵循“任人唯賢”的導(dǎo)向，導(dǎo)致一些投機(jī)取巧者得到重用，一些有能力、腳踏實(shí)地的人才卻缺乏進(jìn)步機(jī)會(huì)。為解決這一問(wèn)題，黨中央提出要堅(jiān)持正確的用人導(dǎo)向，做到“選賢任能、用當(dāng)其時(shí)、知人善用、人盡其才”，這一理念貫穿于我國(guó)干部人事管理的全程中。與此同時(shí)，40余年的發(fā)展進(jìn)程中，也在不斷完善干部考評(píng)制度，針對(duì)不同崗位制定了考核制度，將考核結(jié)果作為干部選拔與聘用的重要標(biāo)準(zhǔn)；不斷健全考察機(jī)制與方法，開(kāi)展公開(kāi)選拔考試，通過(guò)多層次、多渠道以及多層面來(lái)了解干部，真正做到了“知人”。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家大力引進(jìn)高端人才，旨在建設(shè)一支專業(yè)化、高素質(zhì)的優(yōu)質(zhì)干部隊(duì)伍，取得了顯著成果。

（三）調(diào)動(dòng)干部的積極性

我國(guó)推行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度，在制度層面上激活了廣大干部的工作積極性。一方面，發(fā)揮了組織部門(mén)的作用，建立了“四等十一級(jí)”職務(wù)序列，為公務(wù)員提供分類考核與分類培訓(xùn)，讓專業(yè)化建設(shè)、精細(xì)化管理真正落實(shí)到實(shí)踐中；另一方面，在2018年，中辦印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見(jiàn)》，提出“改進(jìn)考核工作，激勵(lì)鞭策干部擔(dān)當(dāng)作為”，有效解決了行動(dòng)少、落實(shí)差的問(wèn)題，從根本上解決了長(zhǎng)期以來(lái)存在的官僚主義與形式主義問(wèn)題[2]。

三、干部人事制度的改革的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）提高選拔精準(zhǔn)度

從制度變遷理論來(lái)看，精準(zhǔn)度是影響制度供給的關(guān)鍵因素，對(duì)于干部人事制度的建設(shè)，要形成一個(gè)閉環(huán)系統(tǒng)。精準(zhǔn)的選人、用人并不是一個(gè)新概念，它源于馬克思主義干部學(xué)說(shuō)。提高干部選拔的精準(zhǔn)度，需綜合各類影響因素：

1.強(qiáng)化政治素質(zhì)考核。政治素質(zhì)應(yīng)當(dāng)是干部需要具備的首要素質(zhì)，因此，完善的干部選拔制度中，需要將政治素質(zhì)的考核作為第一位，干部的德包括“大德”“公德”“私德”，關(guān)于政治素質(zhì)的考核以“大德”為主。在考核時(shí)，要看干部在面對(duì)公私矛盾時(shí)，能不能做到一心為公，能不能將人民群眾擺在第一位置。考核需要細(xì)化具體的考核指標(biāo)與方法，將其全程滲透至干部的選拔、任用環(huán)節(jié)[3]。

2.關(guān)注工作外表現(xiàn)。要了解干部的基層表現(xiàn)，僅僅通過(guò)工作表現(xiàn)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，政治素質(zhì)有著隱蔽性的特點(diǎn)，有些干部可能在工作中隱藏，在生活中就暴露了出來(lái)。因此，必須了解干部的工作外表現(xiàn)，建議推廣電子記錄系統(tǒng)，將干部工作外的服務(wù)情況、綜合表現(xiàn)記錄在案，相關(guān)部門(mén)可隨時(shí)查看，將此作為干部晉升的依據(jù)之一。

3.細(xì)化考核流程。在《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的實(shí)施意見(jiàn)》中提出：“針對(duì)班子正職、副職的職責(zé)定位，分類設(shè)置考核指標(biāo)，改進(jìn)考核方式方法，增強(qiáng)考核的科學(xué)性、針對(duì)性和可操作性。”對(duì)于干部的考核流程，需做好前期準(zhǔn)備工作，包括干部自查、單位審查以及方案的實(shí)施，并及時(shí)深入組織實(shí)施，通過(guò)個(gè)別談話、查閱資料、延伸考察、實(shí)地走訪等方式了解干部的具體表現(xiàn)。針對(duì)收集的各項(xiàng)數(shù)據(jù)與結(jié)果，進(jìn)行深入分析，確保考核流程符合要求。

4.考察材料要精準(zhǔn)。考察材料是對(duì)干部個(gè)人特質(zhì)、成長(zhǎng)過(guò)程、工作成績(jī)以及發(fā)展?jié)摿Φ谋磉_(dá)，在干部的考察中占據(jù)著重要地位，是原始的一手資料。要確保考察材料內(nèi)容、表述方式的精準(zhǔn)性，堅(jiān)持真實(shí)原則，確保材料的考察與描述做到精準(zhǔn)，語(yǔ)言樸實(shí)明了，杜絕華麗、夸張的表達(dá)手法[4]。考察實(shí)例也要做到真實(shí)、鮮活，保留考察內(nèi)容的原汁原味，讓干部的表現(xiàn)能夠具象。

5.優(yōu)化民主推薦機(jī)制。干部不僅僅是黨的干部，更是人民群眾的干部，因此，在干部人事制度的改革上，有必要繼續(xù)優(yōu)化民主推薦機(jī)制，了解干部在社區(qū)、街巷以及工作單位的真實(shí)表現(xiàn)。結(jié)合考核結(jié)果對(duì)干部進(jìn)行客觀排序與綜合對(duì)比，既要關(guān)注個(gè)性、專長(zhǎng)與工作，也要看中潛力與生活，既要了解上級(jí)部門(mén)對(duì)干部的評(píng)價(jià)，也要了解服務(wù)對(duì)象對(duì)干部的評(píng)價(jià)，避免干部考察失真。

（二）嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)監(jiān)督

1.嚴(yán)格實(shí)施監(jiān)管原則。干部的管理與監(jiān)督必須遵循特定原則。一是黨管干部原則，嚴(yán)格堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是干部人事制度中的鐵率，必須堅(jiān)持不動(dòng)搖；二是依法治理原則，將依法監(jiān)督、依法用權(quán)之間結(jié)合，用法治思維激活干部的工作積極性，強(qiáng)化制度對(duì)干部的震懾性；三是激發(fā)活力原則，制度的制定要能夠充分激活干部的工作積極性，發(fā)揮人才作用，從根本上杜絕“為官不為”的問(wèn)題；四是黨內(nèi)外互動(dòng)原則，積極順應(yīng)民主化進(jìn)程發(fā)展，拓展群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督渠道，建立完善的監(jiān)督體系；五是問(wèn)題導(dǎo)向原則，抓好問(wèn)題，將常態(tài)化管理、專項(xiàng)治理結(jié)合起來(lái)，狠抓難題，堅(jiān)持治標(biāo)與治本兼顧。

2.完善日常管理機(jī)制。繼續(xù)推行談心談話制度，每年至少組織一次談心談話，落實(shí)主題教育、“三會(huì)一課”制度，既要發(fā)揮出傳統(tǒng)管理機(jī)制的作用，也要積極創(chuàng)新政治生活方式，了解干部的日常工作與生活表現(xiàn)。在單位內(nèi)部，實(shí)施“結(jié)對(duì)幫扶”制度，明確干部的工作實(shí)績(jī)、思想動(dòng)態(tài)和能力表現(xiàn)，以此來(lái)加深對(duì)干部的了解[5]。

3.細(xì)化層級(jí)管理。干部管理工作涉及的條線較多，如果全部由中央管理，行政成本會(huì)居高不下，效果也不理想，因此，在干部人事制度的改革中，應(yīng)推行層級(jí)化的管理制度，對(duì)干部進(jìn)行分級(jí)、分類管理。在具體實(shí)踐中，需明確干部的管理權(quán)限，強(qiáng)化內(nèi)部管理，將干部日常管理工作分解落實(shí)到實(shí)踐中，明確負(fù)責(zé)人。同時(shí)，強(qiáng)化管理責(zé)任追究制度，建立起操作性強(qiáng)、詳細(xì)規(guī)范的責(zé)任追究方式，形成剛性約束。

（三）加強(qiáng)激勵(lì)約束

1.加強(qiáng)考核激勵(lì)。考核激勵(lì)制度需在方法、程序、內(nèi)容上做出詳細(xì)規(guī)定，為干部考核工作提供指南，各地可根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況來(lái)細(xì)化考核方案，制定符合本地區(qū)情況的考核標(biāo)準(zhǔn)。在考核激勵(lì)指標(biāo)體系上，要繼續(xù)探索分類考核模式，根據(jù)干部職務(wù)分類來(lái)明確考核指標(biāo)，建立全國(guó)通用的指標(biāo)庫(kù)，科學(xué)篩選指標(biāo)，供各單位來(lái)選擇，針對(duì)各類公務(wù)員編制適用性強(qiáng)的崗位說(shuō)明書(shū)，作為考核依據(jù)。另外，還要制定出量化的考核指標(biāo)，針對(duì)干部工作崗位的差異、工作量情況以及工作性質(zhì)來(lái)明確具體的時(shí)限、數(shù)量與質(zhì)量，從正反兩方面來(lái)設(shè)置考核項(xiàng)目，突出能力考察。針對(duì)警察、法官、工商、稅務(wù)部門(mén)的干部，可以推行技能等級(jí)評(píng)定方式，針對(duì)職務(wù)等級(jí)來(lái)設(shè)置對(duì)應(yīng)崗位，從知識(shí)考評(píng)、群眾測(cè)評(píng)、績(jī)效考察、領(lǐng)導(dǎo)測(cè)評(píng)等方面來(lái)進(jìn)行考核認(rèn)定。

2.多主體考評(píng)。在具體的考評(píng)方式上，實(shí)施“360度考核評(píng)價(jià)”，多主體共同參與，做到自我考評(píng)、同級(jí)評(píng)價(jià)、上級(jí)考評(píng)、下級(jí)考評(píng)的并重，并邀請(qǐng)社會(huì)公眾、媒體、監(jiān)督員、服務(wù)對(duì)象參與考評(píng)，確保評(píng)價(jià)的公正與科學(xué)，借鑒國(guó)外考評(píng)方法，打造專業(yè)化的考核隊(duì)伍，提升考核結(jié)果的可信性與公信力[6]。同時(shí)，將平時(shí)考核、年度考核銜接起來(lái)，積極推廣先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，以平時(shí)考核為主、定期考核為輔，使考評(píng)工作能夠常態(tài)化。

3.強(qiáng)化考核結(jié)果應(yīng)用。將考核結(jié)果與干部的晉升、工資、獎(jiǎng)金、培訓(xùn)、榮譽(yù)等掛鉤。在晉升上，連續(xù)三年考核結(jié)果為優(yōu)秀者方可晉升；在獎(jiǎng)金上，根據(jù)考核結(jié)果來(lái)拉開(kāi)檔次，增加年度考核優(yōu)秀者的獎(jiǎng)勵(lì)；在培訓(xùn)方面，為表現(xiàn)優(yōu)異者提供額外培訓(xùn)機(jī)會(huì)；在榮譽(yù)上，將考核結(jié)果作為選擇勞動(dòng)模范、優(yōu)秀共產(chǎn)黨員的標(biāo)準(zhǔn)。

（四）提升能力素質(zhì)

1.完善培養(yǎng)方案。根據(jù)干部培養(yǎng)要求來(lái)完善培養(yǎng)方案：一是要豐富課程體系，設(shè)置關(guān)于能力培養(yǎng)、黨性修養(yǎng)、知識(shí)更新、理論武裝等方面的課程，推行分類培訓(xùn)活動(dòng)；二是規(guī)范教材體系，凸顯出教材的工作特征和時(shí)代特色，讓教材設(shè)置能夠彰顯地區(qū)特色、展現(xiàn)工作實(shí)際，圍繞地區(qū)實(shí)際將當(dāng)?shù)氐臍v史文化、黨史黨建等納入教材中，切實(shí)提升人才培養(yǎng)效果；二是要統(tǒng)籌班次體系，根據(jù)干部成長(zhǎng)需求、職務(wù)特點(diǎn)、組織需要等促進(jìn)教育培訓(xùn)、職業(yè)生涯管理的結(jié)合，設(shè)置關(guān)于“國(guó)防建設(shè)”“形勢(shì)任務(wù)”“生態(tài)環(huán)保”“職業(yè)道德”“依法行政”等方面的專題培訓(xùn)，充實(shí)培訓(xùn)班次，提升培訓(xùn)質(zhì)量。

2.強(qiáng)化實(shí)踐歷練。實(shí)踐歷練是提升干部綜合能力的有效路徑，在下一階段，需堅(jiān)持“動(dòng)態(tài)管理”思路，完善干部的鏈?zhǔn)脚嘤龣C(jī)制，將干部成長(zhǎng)需求與組織需求和改革需求之間結(jié)合，鼓勵(lì)各地區(qū)建立信息數(shù)據(jù)庫(kù)，根據(jù)不同干部制定出個(gè)性化的培育系統(tǒng)，提高其決策能力、帶隊(duì)能力。在實(shí)踐歷練上，還要將一線調(diào)研、基地教學(xué)、專業(yè)培訓(xùn)、黨史學(xué)習(xí)等模式結(jié)合起來(lái)，深刻落實(shí)“互派掛職培訓(xùn)模式”，將各類數(shù)據(jù)庫(kù)教育資源整合起來(lái)，建立數(shù)字化培訓(xùn)模式，讓干部教育培訓(xùn)成果能夠提質(zhì)增效[7]。

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