宅基地擇位競價交易“武進樣本”的解析與思考

陸佳玉 張新衛/江蘇省常州市武進區農業農村局

常州市武進區持續深化宅基地所有權、資格權和使用權“三權分置”改革，積極探索多元化戶有宜居的保障模式。探索實踐的農民自建區宅基地擇位競價機制，將宅基地擇位競價納入農村產權交易平臺管理，促成了全省農村產權交易平臺首例宅基地擇位競價交易案例，主要通過制度集成創新和實踐路徑探索，形成了宅基地擇位競價交易全流程管理評價標準、制度體系和案例樣本。

探索與實踐

堅持制度設計適用性導向。擇位競價是指本農村集體經濟組織內，同時有多名符合條件的農村集體經濟組織成員，對同一塊宅基地提出申請，可以實行“有償選位、擇位競價”的公開投標選位方式。武進區探索開展宅基地擇位競價交易試點，堅持以農戶建房用地免費使用的福利性和隨機分配獲得的普遍性為前提，遵循以人為本、公平公正的原則，突出集體經濟組織主體地位，明確參與對象和適用范圍，立足規范宅基地保障分配管理，通過探索開展有償競價適當滿足宅基地個性化選位現實需求，不搞戶戶有償擇位、不搞變相收費盈利。

尊重案例樣本差異化選擇。為有效解決農民戶有所居到住有宜居的現實需求，結合村莊舊宅共墻聯排和農戶意愿條件參差不一等特點，按照農戶自拆自建、集體統規統建模式，武進區積極探索“自愿自主、一戶一宅、建新拆舊”易地規劃新建農民自建區建設路徑，充分尊重建房戶意愿選擇，宅基地分配保障主要采取“先分后建”和“先建后分”2種形式。禮嘉鎮何墅村成功探索了“先建后分”宅基地擇位競價案例樣本，該自建區一期規劃用地38.7畝，規劃建設住宅房76套，設計宅基地占地面積90平方米、140平方米2種戶型，有71戶符合建房條件的農戶提出了申請并取得建房資格。分別對6個同戶型設計（占地140平方米、具有地下室、電梯功能）中同一地塊位置具有宅基地擇位意愿的16戶建房戶，采取有償使用方式進行公開競價擇位，每個地塊起拍價格5000元，總底價3萬元，經過116輪競價角逐，6個位置分別以4.5萬元～19萬元不等價格被成功競拍，有償擇位成交總價82.3萬元，溢價率高達2643.33%。嘉澤鎮成章村探索了“先分后建”宅基地擇位競價案例樣本，采取明底暗標、一次性報價形式，21戶建房戶對23個具有明顯區位優勢的地塊進行競價擇位，農民按照報價高低選擇宅基地區位，單體地塊最高競拍成交價格61.8萬元，村集體共獲得競價收益304.2萬元。

引導擇位競價規范化交易。村集體以戶為單位保障經濟組織成員分享宅基地使用權，主要體現為農戶利用宅基地建住宅保障居住及生產生活相關的特定功能，隨著農民對美好生活向往需求的日益增長，對宅基地建房坐落位置及周邊自然人文環境個性化選擇期待各不相同，由實體土地資源所衍生的空間優勢潛在價值效應成為建房戶關注的一項特殊紅利，引入市場化經濟杠桿無疑成為資源所有權人和使用權人共同認可的最佳方案，武進區將宅基地區位優勢資源納入全省農村產權交易平臺管理，創新建立了與資源交易有關的交易項目民主議事決策機制、資格審查機制、公告報名登記制度、交易方式實施機制、競價監督公證機制，針對“多戶競一位、單戶競多位、多戶競多位”的交易需求，相應完善了舉牌競價、明底暗標、線上線下等多元化交易方式，區農業農村局、農村產權交易機構聯動區宅改辦等業務管理單位，根據個性化需求設計差異化交易標準和操作流程，為引導宅基地擇位競價交易系統化、流程化、規范化、長效化管理搭建制度框架和標準體系。

強化競價收益一體化監管。積極探索宅基地擇位競價交易機制，創新建立了宅基地制度改革、產權交易、農房建設、資金投入保障等制度集成改革聯動共建機制，明確村集體經濟組織作為擇位競價收益主體，將競價所得收益統一納入農村集體“三資”監管平臺管理，規范資金使用，實行全流程監管。按照專款專用、專項管理要求，要求競價收益專項用于農民自建區公建配套設施建設資金投入，主要用于自建區道路交通、水電氣、污水管網、綠化亮化美化及文化活動陣地建設方面，嚴禁作為農戶收益分配和非人居環境建設支出，為保障農民自建區建設和農房更新改善提供資金支持。

經驗與啟示

探索創新宅基地擇位農村產權交易公開競價機制，建立了宅基地所有權行使、農戶資格權保障、使用權要素配置等全要素改革設計模型，豐富了宅基地“三權分置”制度集成改革實踐，還較好地實現了與農村集體產權制度改革、農村經營管理制度完善及市場化運作等制度的有機融合，更是向改善農民住房條件、提升農村人居環境、促進鄉村有效治理等方面釋放權能改革紅利的生動樣本。對深化宅基地制度改革和助力鄉村振興產生深遠影響，也為各地改革實踐提供了可復制借鑒的經驗啟示。

讓資源要素“活起來”。全面喚醒了農村沉睡土地資源，實現了農村宅基地資源要素的優化配置和統籌利用，土地資源要素活力得到有效激發。

讓制度通道“暢起來”。堅守農村土地組、村、鎮三級集體所有的底線，創新破解了“人隨地走、權隨地轉、利隨權享”宅基地資格權保障與收益分配機制瓶頸，為實現農戶宅基地資格權跨組、跨村流動提供可能。

讓經濟杠桿“調起來”。引入市場化手段，充分發揮經濟杠桿調節作用，切實滿足農民“住有宜居”的差異化、個性化保障需求，解決農村公建設施建設資金平衡問題，促進農村土地節約集約利用。

讓土地價值“漲起來”。從宅基地有償使用到有償擇位，實現了城鄉土地市場的有效銜接融合，進一步顯化農村土地資源價值，拓展了村級集體增收路徑。

讓產權交易“嚴起來”。宅基地擇位納入全省農村產權交易平臺一體化管理和閉環運行，建立了規范化交易管理標準和操作流程，形成了網上公告、交易報名、競價監督公證和資金使用管理全鏈條信息化管理制度。

讓鄉村治理“強起來”。堅持黨建引領，尊重農民自愿選擇，完善集體經濟組織民主決策和農民建房理事會自我管理的共建共治共享的鄉村有效治理模式，引導農民自覺參與，促進農村社會和諧穩定。

讓農民住房“新起來”。探索異地集中規劃新建模式，解決農房危舊和時尚宜居現實需求，注重風貌管控與文韻傳承，為打造未來鄉村提供新樣本。

思考與建議

盡管武進區在探索宅基地擇位競價交易機制和實踐案例方面積累了諸多成功經驗，同時也取得了良好效果，但必須清醒地認識到宅基地擇位競價交易仍存在許多制度瓶頸、社會公平性和系統性等問題，建議正確處理好以下四個方面關系。

正確理解創新與底線的關系。對各集體經濟組織成員身份（宅基地資格權）界定，是按照嚴格的認定標準和程序實現的，目前在非本集體經濟組織之間開展宅基地資格權跨村、跨鎮流動尚無法條支撐，況且成員宅基地資格權理應由本集體經濟組織保障。繞過制度底線或撇開制度依據的隨意操作，不僅沒有打通制度通道，相反破壞了現有農村集體經濟組織管理架構的合法性和穩定性。宅基地區位屬于集體土地資源衍生的空間資源，擇位競價交易理應納入集體產權交易管理，不屬于市場化產品的交易行為，交易流程和過程應接受業務主管部門的指導與監督，選擇由社會中介機構主導交易活動違反了現行集體“三資”管理要求。

分類梳理紅利與福利的關系。宅基地主要具有保障本集體經濟組織成員的基本居住功能，本集體按照共同約定的保障標準進行無償分配，具有保障的普遍性與福利性。大多數經濟條件一般的農戶不具備參與宅基地擇位競價的實力，主要對象是少數經濟條件較好的改善型農戶，要分類梳理擇位競價對象，尊重大多數農戶的自主選擇，堅持基本保障優先、個性需求兼顧原則。對本集體范圍內經濟條件一般的緊房戶或無房戶，應優先建立無償分配（擇位）機制，確保宅基地的福利性，對有經濟條件的改善型農戶，可適當實行競價選位。要加強分類處置，保障和維護最廣大農民群體的合法權益，不能采取用地必競搞一刀切的做法。

統籌協調環節與整體的關系。宅基地擇位競價交易不僅是簡單的交易過程，交易管理是一項復雜的系統工程，涵蓋擇位意愿調查、區位確定、民主決策、交易方式、流程設計、資格審查、過程監督等多環節、多個管理主體，要統籌研究擇位競價的系統性、全局性問題，加強環節銜接、制度對接和整體設計，不搞斷章取義，不留后遺癥。村集體要尊重農民意愿，充分發揮共建共治共享的民主管理功能，不能越俎代庖，強制競價，變相收錢；鎮級要嚴格把好村莊規劃管控關、擇位競價的資格審核關、宅基地使用審批關，做好業務指導和監督工作。

嚴格把控風險與穩定的關系。各地在探索宅基地擇位競價機制過程中，應嚴守法律底線和制度底線，在組、村、鎮三級農村集體所有制框架下，要加強對涉及跨村、跨鎮問題的法理性、可行性研究，重點探索制度突破、主體層級上升、資格權屬性調整及使用權要素跨域流動的制度空間和實踐路徑。要科學合理編制實用性國土空間規劃和農村建設發展規劃，堅決防止通過行政化、市場化手段將大量農村人才、資金集聚到少數區位，破壞農村的可持續均衡發展。要夯實管理基礎，加強風險評估，統籌協調推進，防止盲目追求經濟利益而進行選擇性、切塊式無序改革，有效避免大量新的管理矛盾和社會風險發生。要注重制度探索創新，切實為破解資源平衡補償、收益分配、權利權屬穩定管理等改革難點堵點問題提供有力支撐。