綜合行政執法改革的吉林實踐

劉 川（吉林省委全面依法治省委員會辦公室副主任、吉林省司法廳廳長）

近年來，在司法部和吉林省委、省政府的堅強領導下，吉林省司法廳把綜合行政執法改革作為主動發揮司法行政機關職能，推動改革深化、治理優化的重要載體，努力探索出一條以司法之力撬動改革、服務保障大局的吉林路徑。

一、強化政治引領，厚植實踐根基，深化綜合行政執法改革取得新成效

近年來，吉林省把推進綜合行政執法改革作為落實強基導向、優化基層治理的關鍵一招，從夯基筑臺、立柱架梁再到以點帶面、整體推進，許多領域實現了突破性進展，發生了系統性變化，推動行政執法體制根本性變革邁出重大步伐。

（一）黨建引領強勢發力。省委、省政府把綜合行政執法改革作為提升基層治理能力的頭號工程，納入省級重點工作統籌謀劃，著力形成上下貫通、各方協同的推進格局。一是高站位組織推動。第一時間組建省市縣三級黨委城鄉基層治理工作委員會，加強黨對基層治理的全面領導，將改革任務落實情況納入年度省委巡視重點內容，以深入開展“基層建設年”活動為載體，推動基層黨建與基層治理深度融合，全面激發基層治理的內生動力。二是高起點謀劃設計。自改革啟動以來，以省委和省政府、省委城鄉基層治理委員會、省委依法治省辦、省委編辦、省司法廳、省政數局名義印發涉改文件23件，明確了改革的總體要求、主要任務、推進路徑、責任主體和完成時限，細化了改革的任務書、施工圖和時間表，確保了責任鏈條無縫銜接、任務落實閉環管理。白山市積極構建“黨委統領+政府賦能+基層催化”綜合行政執法模式，有效破解制約基層依法治理的瓶頸問題；長春市圍繞黨建引領“幸福小區”創建活動，豐富和拓展了基層綜合行政執法內涵外延；延邊朝鮮族自治州把黨建引領城鄉基層治理工作擺在突出位置，打造獨具邊疆民族特色的基層黨建品牌。三是高標準試點探索。省委依法治省辦積極推進改革試點工作，按照以基層期盼為改革方向、以創新實踐為動力引擎、以執法質效為檢驗標尺、以示范引領為重要手段的工作思路，確定了65個鄉鎮（街道）、7個綜合行政執法機構先行試點，全面帶動綜合行政執法改革向縱深推進。省交通運輸綜合行政執法局創新開展“黨旗引領，利劍先行”活動，豐富和拓展了綜合行政執法的方式和載體；吉林市文化市場綜合行政執法支隊推行“四同步”工作模式，促進黨建和執法業務深度融合。

（二）體制建設積厚成勢。一是健全領導機構。全省65個試點鄉鎮（街道）、省直7家綜合行政執法部門均成立了綜合行政執法領導小組，組長由鄉鎮（街道）、部門主要負責人擔任，制定了工作規則，組織推動綜合行政執法改革。二是健全協調機制。各縣（市、區）人民政府按照權責統一、運轉協調、簡約高效原則，普遍建立了聯席會商機制、執法協助機制和案件移送機制等，為推進基層綜合行政執法改革工作提供了機制保障。三是健全“局隊合一”。省農業農村廳批復設置省市縣三級農業綜合行政執法機構52個，核定人員編制3909人；延邊朝鮮族自治州應急局制定了符合行業需要的執法流程圖和工作制度，扎牢行政權力運行的“制度籠子”；長春市市場監管局構建起一支隊伍管執法、一個機構管案源、一套文書辦案件、一套制度管規范的執法新模式。四是健全“一支隊伍”。全省607個鄉鎮全部組建了綜合執法隊伍，351個街道中，具備獨立開展綜合行政執法條件的201個街道組建了綜合執法隊伍，全省鄉鎮（街道）取得行政執法資格的人員已達1萬余人。五是健全監督體系。大安市安廣鎮、鎮賚縣莫莫格蒙古族鄉、蛟河市天崗鎮、東豐縣大興鎮依托司法所設立行政執法監督站（室），積極履行行政執法監督職能，全省四級行政執法監督體系建設取得突破性進展。

（三）權責邊界架構清晰。省委、省政府把編制綜合行政執法目錄清單作為推進綜合行政執法改革的先導性、基礎性、系統性工程，按照新修訂的《行政處罰法》要求，省政府印發了《吉林省人民政府關于賦予鄉鎮人民政府、街道辦事處部分行政處罰權的決定》《吉林省賦予鄉鎮人民政府（街道辦事處）縣級行政權力事項指導目錄》，將符合基層實際的56項行政處罰權下放給鄉鎮（街道）實施。各地積極推行縣級政府“菜單式”服務、鄉鎮（街道）“自助式”選擇的模式，確保基層對下放權力能夠“接得住”“干得了”“管得好”。敦化市結合資源優勢和執法需求，按照一鎮（街）一單的方式，實現執法事項清單差異化管理；集安市結合法律法規 “立、改、廢”和基層治理需要，動態調整行政執法事項清單；遼源市龍山區積極開展《鄉鎮綜合執法清單》后評估；四平市生態環境局制定《四平市生態環境保護工作職責規定》，厘清與自然資源、農業農村等部門的職責邊界，更好地滿足了基層行政執法需求。目前，全省初步形成了賦權賦能、接單接責、用好用活、提質提效的良好改革態勢。

（四）制度體系不斷完善。立足省情實際，著眼實戰應用，組織編印了全國省級層面的第一套《鄉鎮（街道）綜合行政執法工作指引》和《部門綜合行政執法工作指引》，填補了綜合行政執法工作制度空白。試點鄉鎮（街道）統一完善了行政執法“三項制度”、行政執法投訴舉報制度、行政執法責任制、包容審慎監管執法和案卷管理等制度。白山市政府制定了《白山市鄉鎮（街道）綜合行政執法暫行辦法》，是吉林省規范鄉鎮（街道）綜合行政執法工作的第一部市級政府規章；永吉縣印發了《永吉縣縣級行政執法隊伍管理細則》《永吉縣鄉鎮行政執法隊伍管理細則》，對執法人員進行了規范；通化縣司法局編制了《通化縣鄉鎮行政處罰事項指導手冊》和《行政執法證據收集與運用指引》，著力提升鄉鎮（街道）行政執法人員專業技能；四平市鐵東區石嶺鎮建立和完善了行政處罰裁量權制度；撫松縣和長白縣將鄉鎮（街道）法制審核工作納入縣政府法律顧問服務事項，成立了以政府法律顧問為依托的基層綜合行政執法法制審核組；雙遼市、梨樹縣將司法所工作人員明確為法制審核人員，確保法制審核制度落地落實；磐石市煙筒山鎮創新制定《煙筒山鎮執法調遣制度》，健全執法協作配合機制。

（五）保障機制持續優化。省委組織部、省委編辦研究制定了事業編制人員崗位聘用、職級晉升和職稱評定方面的傾斜政策，落實鄉鎮工作補貼和艱苦邊遠地區津貼政策，強化了綜合行政執法考核結果在職務晉升、表彰獎勵等方面的作用。省司法廳聯合省財政廳印發了《吉林省綜合行政執法制式服裝和標志管理辦法》，進一步加強綜合行政執法制式服裝和標志管理。各縣（市、區）司法局積極協調鄉鎮政府加大對綜合行政執法工作的投入，乾安縣一次性投入200余萬元，為全縣十個鄉鎮（街道）綜合行政執法隊配備了執法車輛、執法記錄儀和辦公用品，每年列支4萬元作為鄉鎮（街道）執法工作經費；靖宇縣8個鄉鎮（街道）綜合執法隊全部設立獨立辦公場所，落實資金113萬元為鄉鎮（街道）配備執法辦公裝備；東豐縣投入經費100多萬元，為執法隊伍配備17臺執法車輛以及執法記錄儀、執法攝像機、無人機和便攜式電腦打印機；長嶺縣新安鎮為執法人員配備行政執法車輛2臺，每月為每位執法人員落實執法補助300元；寬城區欣園街道創建“欣園e園”基層治理信息化平臺，推廣“1+3+N”工作模式；敦化市官地鎮優化整合智慧城管、水利、綜治、應急等信息化監管平臺，實現全鎮域全天候監控；長春市城市管理局開發“長春城管通”APP，形成發現、立案、派遣、處置、核查、反饋工作機制，實現了市、區、街與基層管理人員之間資源共享、互聯互通；長春市市場監督管理局朝陽分局強化行政執法信息化建設，建立電子取證實驗室平臺。目前，所有試點均設置了專門的綜合行政執法辦公場所，全部配備了執法記錄儀，87%的試點鄉鎮（街道）配備了執法車輛，68%的試點鄉鎮（街道）配備了執法制式服裝和標志。

（六）改革成效日益顯現。一是執法規范化水平不斷提升。試點鄉鎮（街道）制定了改革任務臺賬，編制了行政執法“四張流程圖”，印發了執法案卷模板，建立了綜合行政執法操作規程，切實規范執法檢查、受立案、調查、法核、決定等程序和行為。省住建廳制定了《城市管理行政執法評價負面清單》，明確了45項執法全鏈條禁止類事項；省交通運輸廳實行“一月一考、兩月一講”的省市縣三級統一教育培訓機制，強化培訓與考核相結合；省文化和旅游廳組織全省崗位練兵技能競賽活動，不斷提升執法人員的法律知識水平和執法辦案、證據固定、文書制作、案卷歸檔等能力素質。二是執法專業化水平不斷提升。省司法廳聯合吉林開放大學、長春開放大學，在全國創新開展綜合行政執法人員學歷提升計劃，制作行政執法微電影，組織覆蓋式專題培訓，打造線上線下相結合的綜合行政執法培訓模式。通化縣通過案卷交流、現場旁聽庭審、執法觀摩等方式，提高行政執法人員的執法能力水平；蛟河市采取部門對接鄉鎮（街道）“一對一”“點對點”的互動交流辦法，開展案例分析、以案釋法、文書制作；伊通縣小孤山鎮選派年輕行政執法人員到縣級行政執法部門進行掛職鍛煉；梅河口市依托線上培訓考試平臺，組織轄區各鄉鎮（街道）綜合行政執法人員進行法律知識學習、資格考試；省生態環境廳編制生態環境執法能力建設“十四五”規劃，開展生態環境執法大練兵，建立省級實訓實戰基地和教學點，組織實戰比武競賽活動。三是執法精細化水平不斷提升。各地、各部門大力推行包容審慎監管模式，積極參與安全生產、整治村容鎮貌、拆除違建、物業管理等方面執法工作，執法實踐中普遍采取了指導、告知、勸阻、整改等柔性措施，提高了人民群眾的認可度和滿意度，增強了基層群眾的法治意識。樺甸市紅石砬子鎮在行政執法領域推行“721”工作法，即“70%的問題用服務手段解決、20%的問題用管理手段解決、10%的問題用執法手段解決”，形成“主動服務+規范管理+執法兜底”的行政執法新模式。

二、把握時代方位，遵循發展規律，堅決扛起綜合行政執法改革新使命

當前，全省經濟社會進入全面實施“一主六雙”高質量發展戰略、加快構建新發展格局的新階段。法治政府建設仍然處于矛盾集聚、中流擊水的關鍵期，行政執法體制改革根源性、結構性、趨勢性壓力尚未根本緩解，依法行政工作基礎不牢、能力不足、問題較多的局面還沒有發生實質性改變。我們必須進一步深化對綜合行政執法規律性的認識，系統總結改革實踐正反兩方面經驗，認真分析當前面臨的新情況新形勢，以更高站位、更寬視野、更大力度來謀劃和推進綜合行政執法體制改革工作。

（一）深刻認識綜合行政執法改革新形勢。黨的十八大以來，黨中央對深化行政執法體制改革作出一系列重大決策部署，為我們推進綜合行政執法改革提供了重要遵循。一是充分認識推進綜合行政執法改革的重要意義。推進綜合行政執法改革是提升國家治理能力的一場深刻革命，是加快法治吉林建設的一道必答題，我們要把思想和行動統一到黨中央重大決策部署上來，切實增強做好綜合行政執法改革的責任感、使命感和緊迫感。二是深刻領會綜合行政執法改革的目標任務。綜合行政執法改革聚焦解決多頭執法、多層執法、執法擾民、基層執法力量不足等問題，著力破解基層“看得見的管不了”這一難題，通過執法重心下移、權力下放、力量下沉等舉措，打通行政執法“最后一公里”。綜合行政執法改革需要組建機構、完善機制、確定范圍、規范程序、嚴格監督，改革目標是進一步轉變政府職能、優化職權配置、完善執法體系，是一項長期性、艱巨性、復雜性的系統工程。三是準確把握綜合行政執法改革的歷史階段。目前，我們已基本構筑了全省綜合行政執法工作的四梁八柱，但完成機構重組、職能調整，只是解決了“面”上的問題，真正要發生“融合效應”，還有大量工作要做。當前，改革已經進入爬坡過坎、提質增效的攻堅期，我們要突破固有思維模式局限，聚焦當前改革難點堵點痛點，著力破除體制機制障礙，為改革不斷注入新動能、增添新活力。

（二）積極應對綜合行政執法改革新挑戰。從全省情況來看，我們在推進改革的新征程上，還面臨著不少突出矛盾和艱巨挑戰。一是一些基層黨政負責人對改革的重要意義認識不足，對改革目標是什么、應當干什么、怎么干工作思路不清，對機構設置、人員配備和執法保障重視不夠。二是從根本上解決人員編制問題的條件還不成熟。執法力量不足的矛盾十分突出，全省僅有5個經濟發達鎮的綜合行政執法隊是擁有獨立編制的事業單位，其余鄉鎮（街道）的綜合執法人員都是兼職開展執法工作。三是深層次矛盾逐漸顯現。基層賦權未能實現預期，部分事項因專業性強、承接能力不夠導致實施效果差；基層執法體制尚未完全理順，部分綜合行政執法部門因為機構改革，空編也長期無法補充人員；“鎮街吹哨、部門報到”的案件移送、協作機制尚需細化，執法分家、條塊分割現象依然存在。四是執法保障問題依然存在。綜合行政執法工作涉及面廣、環境艱苦、責任重大，激勵、容錯、職業保障等配套機制還不成體系，“不愿執法、不會執法”的突出問題仍然存在。五是培訓方式和手段無法滿足需求。縣級部門普遍缺乏專業師資和財政保障，培訓經費不足、授課方式單一、資格考試組織不規范等問題亟待解決。

（三）勇于擔當綜合行政執法改革新任務。路雖遠，行則必至；事雖難，做則必成。第一，充分發揮典型示范頭雁效應。從對65個鄉鎮（街道）和7個綜合行政執法部門的改革試點驗收情況來看，各地各部門充分發揮基層首創精神，形成了一批可復制可推廣的好經驗好做法，涌現了一批先進集體和先進個人。要向先進學習、向標兵看齊，進一步打造綜合行政執法改革的“吉林樣板”，為全省經濟社會發展提供有力法治保障。第二，深入開展質量提升三年行動。2023年8月17日，國務院辦公廳印發《提升行政執法質量三年行動計劃（2023—2025年）》，對全面提升行政執法質量和效能作出重要部署。我們要把嚴格規范公正文明執法作為行政執法工作的生命線，著力提升行政執法人員能力素質，嚴格規范行政執法行為，大力構建立體化監督格局，進一步轉變執法理念，杜絕運動式執法、“一刀切”執法、簡單粗暴執法、野蠻執法、過度執法、機械執法、逐利執法問題，要讓綜合行政執法既有“力度”、又有“溫度”。第三，全面實施隊伍建設筑基工程。堅持把思想政治建設放在隊伍建設的首位，嚴把執法人員準入關，對不符合資格條件的一律不予辦理執法證件；強化實戰教學，組織開展綜合行政執法示范活動，讓執法人員學有榜樣、做有標桿；科學設計培訓方案，深入落實學歷提升計劃，采取集中辦班、分批輪訓、網絡教學、學院培育、崗位練兵等多種方式，建立健全行政執法人員培訓的長效機制。第四，加快構建綜合執法保障體系。充分發揮立法對改革的引領、規范、推動和保障作用，盡快出臺《吉林省鄉鎮和街道綜合行政執法條例》；統一調配執法資源，加強基層執法力量，確保人員數量與執法任務相適應；積極協調相關部門，將執法經費納入財政預算管理，根據轄區面積、人口數量、執法需求等實際，合理配置執法服裝、執法車輛和執法記錄儀等裝備；強化互聯網、大數據、人工智能等技術手段應用，大力提升綜合執法數字化水平；健全完善綜合行政執法正向激勵機制，建立定量考核與定性評價相銜接的績效考評和容錯免責機制，考評結果與評先評優、表彰獎勵、職級晉升、崗位調整、干部任用統籌衡量，積極營造愿執法、能執法、善執法的制度環境。

三、堅持統籌協同，激發改革動能，奮力譜寫綜合行政執法改革新篇章

未來幾年是全省推進綜合行政執法改革的關鍵時期，任重道遠。新形勢下深化改革，必須強化政治意識、大局意識和責任意識，切實把改革擺在更加突出的位置，推動全省綜合行政執法工作取得實實在在的業績，以高成效改革促進高質量發展。

（一）持續優化工作布局。改革是一項科學性、復雜性和艱巨性的系統工程，需要我們進行深入細致的前瞻性思考、系統性研究、創新性設計、整體性推進。一是高位統籌。要把黨的領導貫穿改革的全過程各方面，充分發揮各級黨委在推進綜合行政執法改革中的統領作用，推動改革破困局、謀變局、開新局。要完善各司其職、各負其責、齊抓共管的工作機制，在機構設置、人員編制、干部管理、資金保障等方面，加大政策扶持力度，切實兜住綜合行政執法保障底線。二是政策協同。改革越深入，整體推進和制度配套的要求就越高，需要把握好時機的選擇、路徑的規劃、程序的設計、步驟的安排、配套措施的跟進等一系列“關鍵點”。要對改革總體狀況進行把脈會診、對癥下藥，更加注重政策的系統性、整體性、協同性、連續性，避免政策打架、任務撞車，防止出現“打補丁”“開倒車”現象。三是精準施策。在改革越來越多地觸及現有利益格局和未來利益預期的情況下，不可避免會遇到很大阻力。政策的出臺要多目標兼顧、多利益平衡、多方案比較，下決心破除一些多年想改而未改的藩籬壁壘，補齊制約基礎建設、改革急需和長遠發展的短板弱項，把握立足點、找好切入點、選準突破點，最大限度調動一切積極因素，集中力量打好改革攻堅戰。

（二）持續深化強基舉措。一是構建基層治理新格局。省委依法治省辦要統籌推進法治領域各項改革任務，加快形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，積極構建“黨委領導、政府推進、部門聯動、條塊結合”的改革推進格局，著力在深化改革中激發潛能，推動綜合行政執法質量變革、效率變革、動力變革。二是彰顯司法行政新擔當。試點過程中，一些基層司法行政機關的領導還存在畏難情緒，這里有本領恐慌、能力不足的原因，更多的是思想認識問題。一些做得很好的試點鄉鎮街道，只是深耕細作綜合行政執法工作的一個點、一條線、一個面，就成績斐然。三是營造善作善成新生態。要吃透黨中央精神，深刻領會司法部、省委和省政府部署要求，推動人員往基層走、精力往基層使、政策往基層傾斜，各類資源向基層集聚。要深入開展調查研究，圍繞建立全過程、高效率、可量化的改革評價機制，堅持實事求是、因地制宜做好綜合行政執法改革“下半篇文章”。

（三）持續強化創新驅動。推進綜合行政執法改革，是對行政管理體制的一次結構性變革、系統性再造、整體性重構，要以與時俱進的精神破局開路、以改革創新的勇氣攻堅克難。一是打造行政執法的特色品牌。綜合行政執法工作的規范性、實踐性要求非常高，要注意擺脫傳統的“制度慣性”和“路徑依賴”，鼓勵支持先行先試，強化正向激勵引導，健全容錯糾錯機制，提振干事創業的精氣神，及時發現、總結、提煉、推廣好經驗好做法，加強對改革的宣傳和輿論引導，在著力探索推進依法行政的吉林方案中，謀劃“大思路”，貢獻“大智慧”。二是打造基層治理的亮麗名片。我們經常講要頂層設計、要基層實踐，兩個方面缺一不可、相輔相成。作為頂層設計，重點就是解決兩個問題：一是指方向；二是劃底線。方向明確了、底線劃清了，接下來就是探索什么樣的方法路徑是管用的、是符合實際的，這方面要依靠各級綜合行政執法部門、鄉鎮街道，進一步凝聚改革共識、匯集改革智慧、形成改革合力，為推動更高水平的綜合行政執法改革蓄勢賦能、開拓進取。三是打造法治吉林的顯著標志。深化綜合行政執法改革，承載著全省優化營商環境、加快法治政府建設的重大歷史使命。要推動形成想改革、善改革、以時不我待的緊迫感強力推進改革的濃厚氛圍，努力實現各項改革舉措在目標導向上相互協調、實施過程上相互銜接、實際成效上相得益彰。要探索和完善基層治理的動力體系、制度體系、評價體系和話語體系，積極打造具有鮮明吉林特色的綜合行政執法改革標志性成果。