鄉村振興促進法的邏輯動因與實施路徑

張奕璪 杜昕湉

［摘 要］文章基于《中華人民共和國鄉村振興促進法》，從法律具體關涉的角度出發，首先梳理該法的內容表述，總結法律的簡要內容、適用對象和內容特點。同時從外部行為和自主選擇兩個層面分析該法的邏輯動因。最后從規范銜接、及時更新、落實施策和統籌兼顧四個方面探索穩步實施鄉村振興促進法的路徑，為中國鄉村振興戰略的實施建言獻策。

［關鍵詞］鄉村振興促進法；邏輯動因；時代價值；實施路徑

［中圖分類號］DFO文獻標志碼：A

2021年4月29日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國鄉村振興促進法》（以下簡稱《促進法》），并于2021年6月1日起實施。《促進法》的頒布極大地推進了鄉村振興戰略的實施進程，既為鄉村振興戰略提供了法律保障，也確定了鄉村振興戰略在我國發展中的獨特地位。

1 法律的主要內容表述

《促進法》共有10章74條，從產業發展、人才支撐、文化繁榮、生態保護、組織建設、城鄉融合、扶持措施和監督檢查等角度，為我國鄉村振興戰略的推進勾勒出一幅法治藍圖。

1.1 法律內容簡述

《促進法》指出了立法目的，概括了法的適用范圍，提出了鄉村振興的總要求和原則，第一次在法律層面上界定了鄉村的概念，明確了鄉村在經濟發展、文化繁榮、糧食安全、組織建設、生態保護等領域的特殊作用，對各項促進鄉村振興戰略的支持措施做出了規定及說明。《促進法》第一章為總則，對鄉村振興戰略的整體起到統合作用。第二章到第六章緊扣“五大振興”，強調“五大振興”各司其職、精準發力，全面推進戰略進程。第七章為“城鄉融合”，要求城鄉布局應協同規劃，城鄉間基礎設施建設應有效銜接，社會福利保障健全完善。第八章整合了以往國家的各項支持政策，規定了各職能單位的應盡責任。第九章為“監督檢查”，明確建立各項檢查制度，指出各級政府在監督檢查任務中的應盡職責。第十章作為附則，明確法律施行的具體時間。

1.2 法律適用對象

在責任規范和權力規范層面上，法律的適用對象分別是鄉村振興的踐行者和受益者。從鄉村振興踐行者的角度看，《促進法》全篇共10章74條，明確標注以國家、國家職能部門、各級人民政府，以及政府主管的投資機構等為責任主體的法條共144項、68條，占全部法條總數的91.9 %。這表明，國家、國家職能部門、各級人民政府，以及政府主管的投資機構等主體是踐行《促進法》的第一大主體，也是適用該法的第一對象。在涉及上述主體的內容中，以“國家”為主體的有33條、43項，以“人民政府”為主體的有49條、66項（其中明確標注是“縣級以上人民政府”的有20條、21項），以“國務院”及其部門為主體的有2條、3項，以政府主管的金融機構為主體的有2條、5項。由此可見，推進鄉村振興戰略，踐行《促進法》，人民政府需要更多地承擔起責任和義務，國家及職能部門需要全力支持并配合鄉村振興的各項工作。

從鄉村振興受益者的角度看，該法的另一大主體就是農村基礎組織。首先，從法條內容層面上看，在《促進法》中明確標注以農村基礎組織為責任主體的法條共有6項、2條，占法條總數的2.7 %。同時，從法律意涵層面上看，以農村基礎組織為受益主體的法條共73條，占法條總數的98.6 %，且包含全部以政府機關為責任主體的法條。這表明，鄉村振興促進法是一部典型的指導政府機關發展規劃，是以促進鄉村振興為目標的促進法，具有強烈的正向激勵特征。

1.3 法律內容特點

首先，《促進法》在表述上帶有明顯的激勵含義，具有典型的“促進法”特征。通過詞頻分析可知，在全文74條法條中，有64條采用了類似于“促進”“支持”“優化”等共計255個激勵型的詞語，約占法條總數的86.5 %。這種激勵具體表現為產業激勵、福利激勵和精神激勵，分布于第一到第八章，主要體現在產業振興和扶持政策兩個層面。而采用類似“禁止”“不得”“嚴禁”等11個管制型詞語的法條共有5條，約占法條總數的6.76 %，分布于第五章生態保護和第七章城鄉融合，主要體現在房屋安全、糧食安全、生態環境、村莊布局和人力資源流動等領域。

其次，該法內容的主干是以往涉農政策和條例的多元整合和效力延續，具有“政策法定化”的特點。政策是法律的初型，法律是政策的定型化、規范

化［1］。在鄉村振興促進法之前，國家相繼出臺了《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》和《中國共產黨農村基層組織工作條例》等。鄉村振興促進法的諸多法條，都是在以往政策和條例的基礎上，通過實踐和改進形成的法律條文，在原有基礎上增強了嚴肅性和權威性。同時，還將各地方行之有效的實踐經驗經過提煉寫入該法，大大提高了該法的可操作性。

第三，該法注重制度體系建設，全方位促進制度機制體系建設，具有“舉措制度化”的特點。通過文本統計，全文共有明確標注的制度17條、機制27條，采用設定制度群的方式保證鄉村振興戰略的穩步推進。制度機制的建立覆蓋全文一到九章，但主要分布于第二章“產業發展”和第八章“扶持政策”。這一特征既與上述政策法定化的特點所契合，也表現出產業振興在“五大振興”和鄉村振興戰略中的核心地位。

第四，該法強調黨的領導和政府責任并重，有極強的歷史使命感、大局觀和主人翁意識。實施鄉村振興戰略，不僅是各級政府的責任，也是黨在農村的中心工作之一［2］。在《促進法》中，第四條明確指出“全面實施鄉村振興戰略，應當堅持中國共產黨的領導”，第六章組織建設也明確了黨在鄉村振興戰略中總攬全局、協調各方的核心地位。同時規定了各級政府的職責，將政府從以往管理者的角色轉變成服務者的角色，要求政府首要保障鄉村發展的各項要素，通過各種激勵手段促進鄉村的全面振興。既肯定了黨的領導地位和政府的主導作用，又轉變了以往傳統的管理方式，尊重了農民的主體意愿，貫徹了“管理即服務”的新理念。

2 法律的邏輯動因推論

任何事物的發展一定有其客觀存在的邏輯動因。在梳理《促進法》確立的邏輯問題上，主要有兩方面的動因。一是外部行為的助推，二是內部最優的選擇。因此，《促進法》是外部行為助推和內部最優選擇的客觀統一體。

2.1 外部行為助推

從外部行為角度來看，主要有兩方面因素推動《促進法》的出臺。首先是先前農業農村領域法律法規的效用不足、內容落后、建制不全，不足以促進鄉村振興戰略的有效推進。從基本法的角度，《中華人民共和國農業法》（以下簡稱《農業法》）作為我國農業農村領域的基本法，對鄉村振興戰略的解釋不足，在很多領域都無法滿足戰略的各項需求。從專項法的角度看，各領域專項法之間的關聯度不高，分散立法現象明顯，法律內容“碎片化”問題突出，對鄉村振興戰略的覆蓋面狹窄，難以適應新時代鄉村振興戰略的要求，急需一部能統合各緯度、覆蓋多方面、滿足多元目標的專項促進法。

其次是鄉村外部以第二、三產業為代表的城市經濟對《促進法》的迫切需求。當前城鄉之間產業資本交流數量少、質量低，生產要素流動不暢通、不等價。這種城鄉產業之間的不平衡嚴重制約著城鄉經濟的互促互進和良性循環。目前我國正處于經濟轉型的關鍵時期，社會分工也面臨著更新和重構。只有從法律層面保障鄉村振興的穩步推進，才能及時完成鄉村產業基礎的建設工作，順應時代要求，科學規劃城鄉社會分工布局，實現城鄉融合與產業振興。

2.2 內部最優選擇

從內部選擇角度來看，法治建設和鄉村振興是同一根源的兩種表現路徑。鄉村振興需要法治建設的保障，法治建設也需要鄉村振興提供的司法環境。而促使這兩種表現路徑趨于統一的根源就是鄉村社會對美好生活的向往和構建新型社會秩序的需要。

在構建新型社會秩序方面，有學者認為當前鄉村社會呈現出四個“失靈”，即經濟秩序失靈、文化秩序失靈、生態秩序失靈和組織秩序失靈［3］。這四個“失靈”都是因為政府的鄉村振興建設將鄉村當成了城市經濟的犧牲品。城市經濟的虹吸作用越來越強大，同時鄉民對美好生活的向往也越來越強烈。兩種吸引力互相作用，農民離鄉赴城，鄉村人力資源逐步流失，導致城鄉間的存量差距越來越大。勢單力薄的鄉村無力應對工業發展帶來的社會沖擊，被迫破壞了原有的鄉村社會秩序，形成了惡性循環。而打破這種惡性循環的第一步就是應用法律工具來促進并保護新型社會秩序的構建。《促進法》的出臺順應了城鄉融合的發展腳步，回應了鄉村的內部需求，既滿足了鄉村追求美好生活的需要，又支撐了新型社會秩序的搭建，是法治建設和鄉村振興的客觀統一。

3 法律的實施路徑探索

法律的生命在于實施，法律的權威也在于實

施［4］。《促進法》的出臺是一項興邦定國之策。依法治國，重在執法。如何將《促進法》層層壓實、有序推進，是該法發揮作用的關鍵一環，也是維護農民發展權益、解決我國“三農”問題的關鍵。

3.1 規范銜接，健全法治體系

《促進法》作為一部促進型法律，在內容上更多采用的是宏觀上的激勵性表述。但是鄉村振興戰略的實施不僅需要激勵，更需要管制型法律的監督與配合，壓實戰略進度，量化具體指標。因此，《促進法》出臺之后，應當調整其它涉農法律法規，使該法與其它涉農法律法規有效銜接、協同生效。首先要調整《農業法》的相關表述，使其與《促進法》互相補充。《農業法》作為我國指導農業農村領域工作的基本法，對鄉村振興戰略的實施起到穩固后方、建立基礎的作用。《促進法》作為鄉村振興戰略的專項法，對戰略的實施起到統籌規劃、穩步推進的作用。兩部法律各司其職、相互補充，有較強的互補關系。同時要與其他涉農專項法銜接，保障農業農村各領域的發展。鄉村振興戰略的實施需要各方的共同參與。因此，事關鄉村振興其他方面的法律都需要逐步落實，以求實現各方面法治的有效銜接，不留法治死角。最后，各有關部門和地方政府還要盡快出臺相應的配套法規和實施細則，以求將法治目標和實際情況相結合，落實鄉村振興戰略的有效推進。

3.2 及時更新，跟進發展需要

法律作為維持社會秩序的基礎工具，需要與社會發展狀況相適應，符合時代發展需要。但目前的涉農法律在修訂方面都存在相對滯后的現象。以《中華人民共和國鄉鎮企業法》（以下簡稱《鄉鎮企業法》）為例，鄉鎮企業在鄉村振興戰略中占據不可替代的地位，但《鄉鎮企業法》自1996年審議通過之后，至今沒有進行過一次修訂。同樣，《農業法》作為我國農業農村領域的基本法，自1993年出臺以來，至今只修訂過兩次，且上次修訂是在2012年，距今已經有11年。法律修訂落后于時代發展，會牽制社會進步，拉扯法律縫隙，給法律的執行留下隱患。因此，《促進法》應契合農業農村領域發展需要，以解決農民所需為要點，緊跟鄉村振興戰略的發展腳步。要設立“鄉村振興促進法發展改革委員會”，將法律修訂常態化，實事求是進行時代更新。設立以各村集體、涉農高校、涉農企業、農業推廣機構等主體為主要對象的“鄉村振興促進法反映聯絡點”，對《促進法》的實施狀況和改進建議進行實時交流，跟進具體的發展需要，以此保證該法的適用性和時效性。

3.3 落實施策，穩定制度落地

在《促進法》的文本中，保證鄉村優先發展、保障農民發展權的一項主要手段就是一系列制度的出臺和落地。將惠農強村的舉措制度化，是鄉村振興戰略穩步推進強有力的保障，也是戰略切實運行的基礎。該法提出的制度機制中，有的是之前已經確立的制度，有的是新提出的制度。對于已經提出的，要總結經驗、梳理邏輯，對其進行適農建設，以便舉一反三，更好地為鄉村振興戰略服務。對于新提出的制度，要反復推敲、簡化流程，通過先試點實驗、再區域推廣的方式謹慎落地，以保證制度機制的科學性和實用性。同時要嚴格監督制度的運行，不能讓“便鄉利民”的制度反而變成“累鄉耗民”的負擔。

3.4 統籌兼顧，壓實全面發展

鄉村振興戰略并不是一蹴而就的，而是需要緊密地籌備與規劃。因此，在進行城鄉區域布局和生產資源分配時，政府的主導與統一規劃尤為重要。首先要堅持黨的領導，堅定不移地走中國特色社會主義道路。要加強基層黨組織建設，讓基層黨組織在鄉村的自主決策中發揮重要作用，保證決策的科學性和民主性。同時要建立聯動工作機制，確保政府的各項規劃能及時通知到各職能部門和社會單位，減少時間差。成立綜合辦公室，從各單位選拔負責人參與聯合辦公，形成合力共同推進鄉村振興戰略。各部門單位的主要領導應親自督辦鄉村振興戰略的各項事宜，保證戰略的實際進度。各級人民政府要嚴格遵守《促進法》第九章相關內容，嚴格貫徹監督檢查相關條例，嚴防監督缺位、檢查失位的情況發生，切實保障農民發展權，珍惜鄉村振興戰略成果。重視農民的反饋，將鄉民評價工作列入鄉村振興工作考核制度中，并將其作為評價的重要指標。建立匿名舉報制度，切實保障農民的各項基本權益，保障鄉村振興戰略在《促進法》的陽光下健康推進。

4 結語

《促進法》的出臺關乎國計民生、響應社會要求、順應時代潮流，是一部強村惠民、依法興農的根本性法律。該法的實施并不是鄉村振興戰略的終點，而是鄉村繁榮、國家富強的起點。只有落實好《促進法》的具體實施，處理好城鄉之間的關系，才能實現中國社會的健康發展。

參考文獻

［1］張浩. 略論政策與法律的關系［J］. 北京政法學院學報，1982（1）：87-91；38.

［2］任大鵬.《鄉村振興促進法》的鮮明特點與現實意義［J］. 人民論壇，2021（27）：58-61.

［3］沈費偉. 鄉村秩序重構：實現鄉村振興的策略選擇［J］. 學術交流，2020（7）：146-156.

［4］張薇. 以堅實的法治保障鄉村振興高質量發展——《鄉村振興促進法》解讀［J］. 甘肅農業，2021（10）：33-36.