公眾參與推動城市居民小區治理模式轉型研究

王煒 王曉慧

［摘 要］居民是城市社區管理和小區治理的重要力量。公眾參與能夠對多種權力進行監督和制約，對小區治理模式轉型具有積極作用。城市居民小區治理需要公眾參與，從而形成基于法治保障下的公眾參與、多元互補、協同治理的城市居民小區治理模式，有效克服市場失靈、監督失范、管理失位、公眾失聲、沖突失調等突出問題。

［關鍵詞］公眾參與；多元互補；協同治理

［中圖分類號］C91文獻標志碼：A

隨著我國依法治國進程的推進，在城市居民小區管理中，居民通過調解、訴訟、政府熱線等渠道維護合法權益的案例數量明顯增長。居民通過合法的方式解聘物業公司，終止業委會資格，推動小區治理更加高效。

2019—2020年，徐州L小區居民依法行使知情權、共同管理權和監督權，通過行政、司法等途徑，在政府有關部門的指導下，終止第三屆業委會資格，更換物業公司；2021年，居民通過志愿者團體、微信群及公眾號、現場咨詢等多種渠道參與小區事務管理，并推動垃圾分類、道路改造、門禁改造、綠化提檔等民生項目落地，有效改善了居住環境和安全狀況（在2021年9月后多次獲評當月治安“零發案”小區），成為徐州市居民小區從“亂”到“治”的新典型，并初步形成基于法治的公眾參與、多元互補、協同治理的小區治理模式，改善了依靠傳統自治組織（居委會、業委會）主導小區運維的弊端，并在制約與互補中推動居民小區內各方利益協同、目標趨同，為居民提供了安全宜居的生活環境，為推動基層社區治理體系和治理能力現代化提供了試驗范例。

1 居民小區的亂象表現

居民小區反映基層治理水平。當前，在城市居民小區治理中存在著亟待改善的薄弱環節。主要包括以下幾個方面。

1.1 市場失靈

物業公司作為盈利組織，在逐利的過程中容易忽視自身服務的質量水平。物業公司是提供服務的主體，履行合同職責、發揮自身協同治理的作用本就是其應盡的義務。當前，部分物業公司缺乏切實而有效的監督，僅靠自律，勢必放大其自身的逐利性，公平、公開、公正的市場環境逐漸被破壞，勢必會出現市場失靈現象。

1.2 監督失范

居委會、業委會和物業公司都是社區治理的主體，本該各司其職，分別承擔各自治理的責任。城市社區事務大多依靠居委會、業委會及物業公司進行管理，但是一些居委會和業委會作為社區自治組織，不僅缺乏專業人才，而且缺乏專業的程序規范和嚴格的監管制度，使其很難做到監督到位，甚至在實際工作中會因個別人的私心私利而不能真正維護居民的合法權益。

1.3 管理失位

隨著人們生活水平的提高，居民對小區治理有了更高的要求。這時，就需要有更完備的管理方式、更專業的管理人才、更先進的管理方法，主動回應群眾的需要，因此對于基層政府的工作標準和內容也有了更高的要求。在社區管理的變革中，居委會作為基層自治組織，承擔了很多來自街道辦的行政事務，實際成了街道辦的延伸部門，很容易造成管理失位。

1.4 公眾失聲

一些居民小區缺乏相應機制來保障居民的知情權、參與權和監督權，缺少傳達信息、匯集民意的溝通渠道。由于居委會這一自治組織定位模糊甚至職能錯位，居民缺乏認同感，參與意愿并不高。而業委會由于兼職性和封閉性，加之缺乏有效監督，容易形成私人利益團體和居民小區的“權力壟斷階層”，很難充分聽取居民的心聲，導致居民無法實現合理訴求。當知情權、參與權和監督權得不到保障時，居民就沒有熱情參與到小區治理中來，更無法推動小區治理轉型。

1.5 沖突失調

在城市居民小區治理中，各種利益交織、沖突頻繁，由于缺乏調節機制，沖突不斷擴大，造成多種主體間相互對立、對抗?；鶎诱途游瘯巧鐓^治理的主導力量，但也有可能成為不作為甚至侵權的主要群體；業委會和物業公司本應維護小區公共利益，但由于缺乏監督，容易敷衍塞責、損公肥私。復雜的群體、復雜的利益關系，在小區公共事務中不斷碰撞，最終造成相互對立，難以調節。

2 城市居民小區治理亂象的根源

運用政治學、經濟學、管理學等相關理論進一步分析上述亂象，筆者認為，上述亂象的根源在于權力的擴張性、效應的負外部性等深層原因。

2.1 權力的擴張性

權力天生具有擴張性，不受監督的權力必然濫用。

首先，第一部門政府的行政權力容易亂用。由于基層政府及部門直接面對群眾，需要解決的事務非常繁雜，而立法相對滯后，面對新問題、新情況，出于效率、效益等因素考慮，勢必產生政府工作人員“解釋法律”的現象，以及政府工作人員與社區“能人”合作的情況。居委會不得不接受政府行政權力帶來的壓力傳導，在有責無權的情形下，為了快速解決問題，更容易選擇于法無據的方式。

其次，第二部門企業的經營權利容易濫用。物業公司是經營性市場主體，為居民提供物業服務，本身所具有的營利性與公共性的矛盾點使其難以進行良好的自我監督。一些企業出于盈利、成本等考慮，面對公平與效率的選擇時，會毫不猶豫地犧牲公平。

最后，第三部門團體的自治權利容易私用。按照組織的性質和功能，業委會歸于第三部門。業委會是自治組織，政府無權直接對其運行和經費收支進行監管，小區的公共收益、維修資金等容易被其挪作他用，進而損害業主利益，原來旨在維護業主權益的業委會可能逐漸演變為少數居民謀取自身利益的工具。

2.2 效應的負外部性

在外部監管不足的情況下，一些物業公司為解決自身經費投入不足、創新乏力的問題，時常會出現采取“壓降成本”的方式提高利潤的情況，進而引發一系列物業糾紛，引起居民對業委會、居委會甚至有關政府部門的不滿。另外，個別業委會因履職不當，造成公共收益管理混亂，疏于對物業公司的有效監督，致使小區公共利益受損、居住環境變差，造成極少數人受益、絕大多數人承擔損失的負外部性效應。

2.3 職能的模糊性

居委會在社區管理中的地位較為尷尬。一方面，居委會屬于群眾性自治組織并無行政權力；另一方面，其實際上又是基層政府的延伸。在小區治理中，居委會、物業公司和業委會三者之間權責不明，導致在小區治理過程中矛盾頻發。從《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國物業管理條例》推論，居委會、業委會、居民小區聘用的物業公司三者的關系是：居委會依據行政法規和地方性法規監督和指導業委會，業委會基于民事合同監督物業公司。但現實中，居委會、物業公司和業委會職能相互交叉，推諉扯皮幾乎成為常態。

2.4 治理的滯后性

基層政府處于治理體系的末梢，承擔了大量的事務性工作。長期以來，由于事權不匹配，加之缺少專業人員，基層治理能力跟不上經濟社會的發展。

首先，傳統的科層制分工模式及與之相適的資源配置，限制了基層治理主體的行動能力。任務被層層轉移到基層，基層政府承擔了大量社會治理事務［1］。為了完成任務，一些基層政府往往將任務“轉包”到居委會，將責任“轉嫁”給居委會工作人員，正所謂“上面千條線，下面一根針”，一旦基層政府和居委會都未掌握處理的權力和資源，久而久之，難免推諉扯皮、疲于應付。

其次，基層治理體系不健全且改進乏力?；鶎尤罕娊M織名不副實，行政化趨勢明顯［2］。居委會與街道辦之間不公開的隸屬關系，讓自治組織不自主，很難發揮獨立第三部門的應有作用。群眾直接參與管理基層公共事務的渠道不暢通，部分群眾的正常訴求得不到傾聽、正當利益得不到維護，造成干群矛盾，損害了政府威信。

最后，基層治理工作隊伍薄弱、專業技術欠缺。居委會工作人員屬于政府出資雇傭的合同工，沒有行政權力，工作強度大，社會認可低［3］。社區工作吸引不了管理、法律等專業人才?；鶎诱鄙賹I人員且頻繁更換，影響群眾訴求處理。

3 公眾參與和協同治理的實現

協同治理通過促成多元協同，克服公共產品和服務供給過程中的缺陷，進而為公民提供生存和發展所需的公共服務［4］。協同治理的出現和運行并非自然生成，而是對既有機制的革新或替代，意味著利益格局、利益相關者相互關系的重構。協同治理的推動力量來自利益相關者之間的博弈。盡管對于協同治理內涵的理解從不同角度能夠給出不同解讀，但一個共識是協同治理的參與主體大概可以包括政府、市場、社會組織及公民個體。作為小區治理的第四種力量，當居民通過公眾參與的方式試圖加入居民小區管理中，其就對街道辦、房管職能部門等政府力量，居委會和業委會等社會組織力量，物業公司及保潔外協單位等市場力量形成沖擊，從靜態的“三元”進化到動態的“四元”甚至多元。

在城市居民小區管理模式轉型中，實現協同治理的關鍵在于公眾參與，通過公眾參與對其他治理主體進行制約，達到小區治理體系中政府、企業、社會組織（居委會等）、居民等各類主體力量間的相對平衡，實現用民事權利制約企業經營權利、監督政府行政權力、影響團體自治權利的目的。

多元互補是一種動靜并存的狀態，市場、政府與社會組織力有不逮的地方，市場、政府與社會組織權力干擾群眾合法權益的地方，就是公眾參與和居民個體需要發揮作用的地方［5］。因此，協同治理離不開公眾參與。沒有公眾參與，就實現不了真正的主體多元，更實現不了作用的互補。

4 多元主體的作用分析

在城市居民小區治理體系中，多元互補的底層邏輯是效用上的互補，即發揮好政府、市場、社會、居民等各類參與主體的作用。

4.1 公眾參與，發揮公眾的主體作用

公眾參與小區事務管理的依據直接源于以建筑物區分所有權為基礎的管理權，對于直接影響自身財產權的決策、決議，有知情權、參與權和監督權。在公共管理的各類主體中，公共部門往往備受關注，而公眾的作用是被低估的，常見的形式僅有聽證會、論證會。隨著治理體系的完善，公眾越來越多地參與到社會治理中。有了公眾參與，可以防止公共部門權力濫用，減少負外部效應。增強居民參與小區治理、維護自身權益的意識，需要強化以人民為中心的導向，搭建類型多樣的自治載體，充分調動公眾參與的積極性。

4.2 多元互補，發揮政府的主導作用

在缺乏制度保障和監督機制的情況下，各治理主體之間會形成非良性的關系，而這也會導致住宅小區治理失靈。多元主體共同參與的治理模式雖然可以克服市場失靈、政府失靈的問題，但多元主體間角色地位不明、權責關系不確定同樣會導致治理效率低下?？朔卫硎ъ`的關鍵在于確定“對治理進行治理”的“元治理”角色，即指在多元治理主體中要有制定治理規則、確定權責邊界、協調主體關系的責任主體［6］。而具有這種治理能力的主體，非政府莫屬。在城市居民小區管理中，政府不是唯一的責任主體，但在治理中處于中心位置，具體表現在議程的制定、責任的承擔等方面。參與協同治理的政府機構在各參與方互動、溝通過程中，應起到積極的引導和促進作用，并為各參與方能力的提高提供足夠的技術、資金等方面的支持［7］。政府要落實好“放管服”，賦予企業、社會組織和居民等參與重要事項討論、決策和監督等權力。同時，要切實加強基層政府治理能力建設，提高工作人員業務能力，重點強化對工作人員職務行為的過程管理，做到不越位、更有為、更到位。

4.3 協同治理，發揮群體的自治作用

協同，不僅是指協調各方形成共識，而且要在協調中實現共識，保持動態的共識，簡言之，就是要做大蛋糕，畫出最大同心圓；治理，是指平等對話和溝通，改變以往上下的線性管理，調整為平等的網狀治理，通過協商與對話，分配好各方的利益，簡言之，就是要分好蛋糕，尋找最大公約數。要重視發揮居委會這一群眾自治組織的優勢，強化對業主大會建設、業委會組建和正常運轉及物業服務機構履約服務的指導監督；推廣“楓橋經驗”，完善網格化治理，推進小區協商議事制度化，引導居民有序參與小區公共事務管理，參加重大事項協商，切實提高居民參與感、獲得感與成就感。

4.4 法治保障，發揮制度的穩定作用

法治具有全局性、根本性的作用，制度與規則具有規范性、穩定性的作用，有助于明確各個治理主體的職能和權責，進一步理順各個主體之間的關系。從短期看，一項制度的良好運行需要有“好人”執行；從長期看，需要有一代又一代的“好人”維持，防止“壞人做壞事”，更須防止“好人變壞人”。所以，要在依法治國的軌道上，加強對城市居民小區治理的制度設計，明確政府職能部門、居委會、物業公司、社會組織和居民的職責權利，優化城市社區治理結構，實現用制度管人、管事、管發展，構建居民小區的治理機制。

公眾參與是共建共治共享的直接體現。打造共建共治共享的社會治理格局是社會建設的重要內容，也是一個系統工程，需要綜合施策，形成合力［8］。在國家治理體系和治理能力現代化進程中，公眾參與應當引起重視，權利公平應當得到保障。在法治國家、法治政府、法治社會的框架下，公眾參與、多元互補、協同治理是城市居民小區治理轉型的可行方案。

參考文獻

［1］許曉東. 當前基層治理存在的突出問題與治理路徑［J］. 國家治理，2020（26）：9-12.

［2］袁明. 新時代黨建引領基層治理的思考［N］. 人民網，2018-11-12.

［3］劉治彥. 城鄉基層治理體系的短板及對策［J］. 國家治理，2021（25）：43-44.

［4］張賢明，田玉麒. 論協同治理的內涵、價值及發展趨向［J］. 湖北社會科學，2016（1）：30-37.

［5］田先紅，張慶賀. 再造秩序：“元治理”視角下城市住宅小區的多元治理之道［J］. 社會科學，2020（10）：94-106.

［7］田培杰. 協同治理概念考辨［J］. 上海大學學報（社會科學版），2014，31（1）：124-140.

［8］本書編寫組. 中國特色社會主義理論與實踐研究：2018年版［M］. 北京：高等教育出版社，2018.