新型城鎮化背景下鄉鎮耕地保護研究

楊廣程

摘要：耕地是維護國家發展的重要資源，因此為了促使國家能夠穩定前進要確保耕地安全。但是隨著城鎮化發展的加快，使得大量耕地被占用，城鎮化發展與耕地保護之間的矛盾日益顯現。基于此，本文就鄉鎮耕地保護制度以及新型城鎮化背景下鄉鎮耕地保護的問題，探討了新型城鎮化背景下鄉鎮耕地保護的策略，望推進鄉鎮耕地保護的進程。

關鍵詞：新型城鎮化；鄉鎮耕地；保護策略

1 鄉鎮耕地保護制度

為了鄉鎮耕地資源，現行的耕地保護制度為耕地全要素保護制度、耕地占補平衡制度，以及耕地的價值補償和激勵政策。

1.1 耕地全要素保護制度

因為當前對于耕地資源進行保護，其管理理念重點集中于耕地數量，而不是對耕地的生態環境進行保護，以至于耕地保護政策無法切實的執行。因此為了改善這種情況，應當協調質量，數量、生態、時間以及空間等要素之間的平衡，進而形成合理的耕地發展模式，使得耕地質量得以上升，提高耕地產能。從生態的角度出發，要在保護環境的基礎之上，對空間進行布局，以便實現空間格局的最優化；而從時間的角度出發，要合理安排耕地的時序，實現耕地資源的合理利用。因此為了能更好地保護耕地資源，要嚴格遵循全要素保護制度，使得耕地資源的使用效率得以提高，從而保護人民的糧食安全，維護農民的個人利益。

1.2 耕地占補平衡制度

占補平衡機制能夠在耕地保護中發揮基礎性作用，所以被委以保護耕地紅線的重任，因此在進行實際操作的過程中，如果出現耕地被浪費或是被占用的問題，那么極有可能使得耕地資源面臨著生態安全的問題，或是在生產過程中出現麻煩等情況。同時，如果不對后備土地資源進行開發，使得占補平衡以及生態協調之間的關系能夠相協調，就極有可能造成環境破壞，使得耕地資源面臨更加繁重的生態環境壓力。因此踐行此原則，不僅能對田地進行改造，還能夠在已開發土地的基礎上提高耕地的生產效率，提高了耕地的保有量以及留存率，改善了耕地距離遠、零散分布的問題。而且在踐行此制度的基礎上，制定新的耕地政策，確立有關補償資金發放的踐行制度，能夠提高農戶的保護意識。

1.3 耕地價值補償

我國的農耕文明經歷了上千年的發展，但是對于耕地保護價值補償制度的建立卻稍有欠缺，因為我國長期踐行保守的耕地保護制度，不敢打破傳統的耕地保護模式，一直將經濟利益作為耕地保護的指導原則，使得農戶逐漸喪失了耕地保護的意識。因此國家為解決這一問題，建立了耕地價值補償制度，以便激發耕地保護的主體意識，提高農民對于耕地資源保護的積極性。從現實的角度出發，耕地保護涉及了多個層面的內容，具備較為廣闊的領域，所以在建立耕地價值補償機制的過程中，應當重點解決被動保護耕地的問題。耕地價值補償制度，從多個維度對耕地保護主體的利益關系進行考量，展現了耕地保護所得補償的正向價值，并使得耕地在生產的過程中產生了正向的生產效應，將相應的耕地保護補貼落實到微觀主體當中，使得耕地主體在生產過程中獲得了更多的經濟效益，實現了對成本的控制[1]。

1.4 耕地激勵政策

耕地激勵政策是由中央政府以及地方政府進行聯合，將農民利益作為主體所建立的，并從個人利益出發所作出的選擇。因此，站在中央政府的角度，重點是維護人民的糧食生產安全以及對生態環境進行保護；而立足于地方政府，重點是執行中央政府的命令，并從將當地的經濟效益作為發展目標；從農民的角度出發，則是重點在于維護自身的經濟利益，并是否作出保護耕地資源的選擇。因此，為了出臺的激勵政策能夠切實地得到執行，既要強化農民的生產積極性，以便能在保護耕地資源的前提下協調主體之間的利益關系。其次，推進財政轉移制度的建立，中央政府既要在制度上作出改變，又要對監督檢查機制進行完善，從而在實際操作中對耕地進行保護。最后，加大對農民耕地的經濟補償力度，堅決地站在農民的角度，維護農民的經濟利益，以便保障農民能夠得到相應的生活補貼。

2 新型城鎮化背景下鄉鎮耕地保護的問題

在新型城鎮化的發展下，鄉鎮耕地保護正面臨著新的挑戰，耕地被占用，土地資源的浪費以及由于對于耕地資源的管理不當，使得城鎮化的發展造成土地流失。

2.1 耕地被占用

與發達國家相比，我國城鎮化的發展速度較快，但是城鎮化仍舊處于較低的水平，所以我國目前城鎮化的程度還是相對不完善的。從目前城鎮化發展的情況來看，因為我國人均耕地資源占有量較少，所以會不可避免地出現耕地資源被占用的情況，而且因為城鎮化發展的速度過快，致使耕地資源面臨著較大的保護壓力。我國大部分地區仍舊在不斷擴大城市的規模，即便對中小城市也是堅持積極發展的戰略，因此隨著城市的擴展，其基礎設施的建設也在不斷增多，為了保證充足的建設用地，需要占用一定量的耕地。根據相關調查顯示，我國城鎮化的程度每提高1%，其耕地的占有面積就增加40萬hm2左右。

2.2 土地浪費現象

我國耕地資源的總量占據世界耕地資源占有量的前列，但是因為我國人口基數較大，使得人均土地資源占有量是極少的，尤其是在新型城鎮化的進程之下，因為建設用地的增多，更加使得大部分地區面臨著土地資源浪費的問題。因此在新型城鎮化的發展過程中，應當著重提高土地資源的利用效率。

2.3 土地管理不當

在新型城鎮化的背景之下，因為非法占用土地的情況層出不窮，使得加劇了耕地保護的局勢更為嚴峻，而且因為我國農村地區其經濟組織不能發揮實際的作用，使得政府無法對其進行引領，不能將耕地保護政策切實地執行，以至于在管理集體土地的過程中出現問題，致使原本屬于集體的土地成為個人謀求利益的工具，加劇了農用地非法流轉的問題，占用耕地進行非農建設成為其斂財的手段。一些地方政府作為土地資源的管理者，在執行土地保護政策的過程中，只一味地追求城鎮化的發展，在平原上大量建設城市或鄉村，致使“平地建城”的現象滋生。因為一些政府部門缺乏對城鎮的合理規劃，使得轄區內部的耕地資源沒有得到切實的保護。更為嚴重的是，為了提高所在地區的經濟建設水平，一些地方政府大力推行隨意用地，致使出現了批而不建的情況，嚴重浪費了土地資源。

2.4 城鎮化造成土地流失

隨著城鎮化的不斷向外發展，使得我國耕地資源面臨著更大的壓力，因為新型城鎮化對于建設用地的需求量更大，所以耕地保護與城市建設之間的沖突更加激烈，尤其是一些三四線城市，因為對于基礎設施的需求增大，所以開發農村地區的土地成為了工作的重點。另外，因為新型城鎮化帶動工業化的發展，所以一些鄉鎮企業為了緊跟發展的節奏，大肆占用農田，致使耕地出現水土流失的情況。

3 新型城鎮化背景下鄉鎮耕地保護策略

3.1 實行嚴格的土地管理制度

在城鎮化的進程當中，耕地保護工作已經成為土地管理的首要任務，因為如果沒有在耕地保護方面取得預期的工作成績，那么很有可能使得國家的發展潛藏著更多的不穩定因素，以至于各行各業的發展都受到限制，資源之間的矛盾沖突也變得更加明顯。從以往的工作經驗以及制定的工作標準來看，對耕地資源進行保護已經不能再采用懷柔政策，而是要對耕地保護制度嚴格執行，以便能夠彌補制度中存在的缺陷，消除其中的隱患。首先，開展耕地保護工作，從上到下都要切實地落實和踐行，加強對于耕地使用情況的明察暗訪，一旦發現破壞耕地的行為，或是企業在使用土地的過程中有損害耕地的行為，要給予企業嚴厲的處罰。即便覆蓋了較大的耕地范圍，也要不斷對耕地保護政策進行更新，以免出現法不責眾的情況，為社會樹立錯誤的觀念。其次，要進一步健全土地管理制度，無論是站在社會、農業亦或是百姓的角度都要對耕地的使用情況進行積極的調查，充分了解群眾的看法，將社會的發展作為導向，秉持著可持續發展的原則，完善土地管理制度中的內容，加大處理的力度，以便能夠保證制度中的每一條政策被嚴格地執行，每一項工作都有明確的工作依據，從而減少制度中的缺陷。

3.2 加強對于土地利用計劃管理

在現階段，因為我國城市化的發展進入一個關鍵性的時期，所以建設城鎮化成為我國發展的重要任務，但是因為耕地資源的保護工作能夠對我國后續的發展造成影響，所以同樣占據著重要的位置。因此，在開展后續工作的過程中，應當強化對于土地利用計劃的監管，要從土地利用總量出發，對土地利用量進行控制。首先，各個地區的土地利用計劃都要經過嚴格的審核，并定時向上級呈報，如果在呈報過程中有遺漏的問題，上級部門要針對計劃的遺漏之處進行調整，以便在對土地進行規劃時能夠有充分的制度保證。其次，要對土地利用總量進行嚴格的控制，保護土地的現存量，避免出現過度開發的問題，并在對土地進行開發的過程中要成立調查小組，對以往出現的問題進行總結，避免在解決問題時出現拖延的情況，同時工作小組要對耕地保護中存在的問題進行嚴格處理，對不良現象進行整頓，進而向社會展現耕地保護工作所發揮的作用，給予百姓安全感，切實地保障群眾的利益。最后，在建設城鎮化的過程中，在利用土地資源之前要對土地進行總體規劃，明確土地的使用意圖，同時政府要建立嚴格的審批制度，在對土地資源進行審批時嚴格按照流程，減少土地被濫用的情況。尤其是在農村地區，政府更加要完善保護農田的政策，定期組織學習，幫助農民樹立科學的土地開發觀念，合理地開展復墾工作，使得我國的耕地資源能得到有效利用。

3.3 加大農業生產補貼

土地的種植與農民的積極性息息相關，因此要想在保護耕地資源的基礎上，不斷研發新品種，使得科學技術進入千家萬戶，以便提高農民的經濟收益，為農民開展種植提供便利，實現農民的增收，進而提高農民的積極性，促進耕地保護工作效率的提高。可以在進行耕地保護的過程中借鑒西方的成功經驗，采用直接補貼或是購買農地的方式，實現對于種植者的資助。

3.4 合理控制城鎮規模

無論是城鎮化的建設還是新時期的發展，其重點都在于人，所以在推行城鎮化的進程中，要注重對于城市品質的提高，但是這并不意味著只追求城市發展的速度，而是要在發展的過程堅持“以人為本”的觀念，提高城市發展的合理化程度和科學化程度，以長遠的眼光看待城市發展。在進行城市建設之前，要做好前期的調研，對城市空間進行合理布局和規劃，以便將城市的規模控制在合理的范圍之內。同時，建立土地利用規劃制度，達成節約用地的目標，盤活對于土地的應用，實現低效化利用土地，進而提高土地的利用效率，對有限的耕地資源進行保護。另外，在城鎮化發展的過程中既要明確自身的定位，又要保證規劃布局的合理性，嚴禁出現“先征地、后建設、再招商”的情況，而是要使得城鎮的建設穩步發展，利用高效和包容的發展路徑，實現城市以及土地的可持續發展。

3.5 重視土地生態保護

耕地能夠發揮涵養水源，平衡水汽，為動植物營造生存環境的作用，所以加強對于耕地資源的生態保護力度對于踐行生態文明建設戰略有著重要的意義。但是因為在以往的發展過程中，只重視耕地的經濟效益，使得其產生的生態效益被忽視，因此阻礙了耕地資源保護工作的發展進程。為了改善這一情況，應當設立激勵機制，對于能在生產過程中對耕地進行保護的農民予以獎勵，以便能激發農民對保護耕地資源的積極性。首先，對于處于鐵路沿線或是城市郊區的耕地要加大保護的力度，因為本身其耕地資源就是有限的，所以如果出現土地資源被浪費以及土地資源被占用的情況會造成不可挽回的損失。其次，地方的監管部門要對土地的利用情況進行動態監測，加大對于造成污染企業的懲罰力度，對非法排放“三廢”的行為，出具暫停經營的標識，命令其進行嚴格整改，同時要給予受污染的農戶經濟補償。最后，對于農民的行為也要進行監管，禁止農民向耕地傾倒生活垃圾，一旦發現農民出現該行為，也要予以嚴格的處罰措施，以便能夠實現從源頭上對耕地污染的情況進行防治，進而實現對于耕地資源的保護。

3.6 提高耕地的質量

為了保證糧食的生產安全，要將耕地的產出效率以及耕地的質量放在保護耕地資源工作的首位，只有這樣才能使得有限的耕地資源發揮出應有的效用。一方面，政府要組織水利建設的工作，幫助農村地區建設農業設施，解決我國大部分地區水源不平衡以及不穩定的問題，以便在生產糧食的過程中能擁有充足的水源。因此，政府要加大對于水利設施建設的資金投入，以便為糧食生產提供堅實的物質基礎。另一方面，政府要組織專業人員開展下鄉活動，為農戶進行技術培訓，尤其是可以針對改良土質、提高土壤肥力，倡導農民使用有機肥，以便降低對于土地質量的影響。

參考文獻

[1] 熊艷花，潘惠玲.新型城鎮化背景下耕地保護問題及對策[J].中國農業綜合開發，2022（5）：14-16.

[2] 肖麗群，鄧群釗，林永欽，等.新型城鎮化背景下耕地保護與建設用地集約利用協同發展研究[J].中國農業資源與區劃，2021，42（9）：62-71.

[3] 韓洪顯.新型城鎮化背景下耕地保護問題及對策建議[J].農村經濟與科技，2020，31（8）：8-9.