建設(shè)項目電子檔案單軌制管理模式分析

摘 要：建設(shè)項目電子檔案單軌制的實行，推動了建設(shè)項目領(lǐng)域電子文件單軌歸檔模式從“紙質(zhì)化到無紙化”“雙軌制到單軌制”突破，檔案管理效率顯著提升，有力地促進(jìn)了智慧檔案建設(shè)。本文首先從概念上辨析單軌制與單套制的不同，以及電子文件歸檔和電子檔案單軌制檔案管理的特點，進(jìn)一步從經(jīng)濟(jì)、效率、空間等三個方面分析了電子檔案單軌制管理的優(yōu)勢。并從上海、河北、深圳等地的電子檔案單軌制改革試點總結(jié)出建設(shè)項目電子檔案單軌制管理的經(jīng)驗啟示，進(jìn)一步提升電子檔案管理現(xiàn)代化水平，助力實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：單軌制；電子檔案管理；建設(shè)項目

2015年，上海市檔案局與上海市自貿(mào)試驗區(qū)管委會率先在全市探索“單套制”檔案管理試點工作。2020年新修訂的《檔案法》，明確了電子檔案與傳統(tǒng)檔案具同等效力，為電子檔案單套制改革提供了法律保障。2022年5月19日，深圳市中院順利通過了電子文件單套制歸檔和電子檔案單套管理試點工作驗收。隨著計算機(jī)信息技術(shù)的飛速發(fā)展及其在檔案管理中的實際應(yīng)用，浙江、廣東、上海等地陸續(xù)實行電子記錄單軌管理。即，僅將原始電子文件直接進(jìn)行保存。單軌制的實行，實現(xiàn)了電子文件單套歸檔模式從“紙質(zhì)化到無紙化”“雙軌制到單軌制”的突破，檔案管理效率顯著提升，有力地促進(jìn)了智慧檔案建設(shè)[1]。

1 單軌制與單套制辨析

清晰地界定概念含義，是推動檔案工作向前發(fā)展的基礎(chǔ)。“軌”釋義為車轍、法度，以及事物運行的一定路線；“套”釋義為同類事物合成的一組。具體到電子檔案領(lǐng)域，“軌”的識別標(biāo)準(zhǔn)為特定電子文件或電子檔案的技術(shù)信號屬性。“軌”分為兩種，即模擬軌和數(shù)字軌。而“套”的識別標(biāo)準(zhǔn)則是指在軌型確定情況下特定載體類型[2]。如紙墨文書、縮微膠片。可見，“單套制”，就是指檔案歸檔后只有一種形式存在，或紙質(zhì)檔案或電子檔案；“雙套制”則是指同一份文件內(nèi)容相同的不同形式存在，即紙質(zhì)檔案和電子檔案。

而單軌制，則是單套制的具體運行。從圖1可知，電子文件單軌制，就是指文件在歸檔前的流轉(zhuǎn)中始終保持在同一介質(zhì)（紙質(zhì)或電子）中運行。而電子檔案單套制則是專指電子文件歸檔后的文件以同一形式存儲和提供利用[3]。

從單軌制管理的含義辨析可知，電子檔案單軌制呈現(xiàn)出其應(yīng)有的特點：數(shù)字軌。電子檔案不僅是單軌，而且還是以數(shù)字形式存儲和利用。同步操作。電子檔案單軌制管理模式下，電子文件在辦公OA系統(tǒng)中生成并完成后直接可歸檔。實現(xiàn)辦公流程與電子檔案同步歸檔。但歸檔時，通過水印、時間戳等數(shù)字防偽技術(shù)，將OA辦公過程中產(chǎn)生的具有保存價值的電子文件直接嵌入生成，實現(xiàn)及時歸檔。存儲空間大。單軌制模式下，電子檔案直接存儲于磁盤、光盤等存儲介質(zhì)，無需占用物理空間。此外，電子檔案單軌制管理的又一特點，就是在于其日常系統(tǒng)維護(hù)，應(yīng)確保電子文件管理系統(tǒng)的穩(wěn)定性、完整性[4]。

2 電子檔案單軌制優(yōu)勢

“雙軌制”模式下，建設(shè)項目電子文件管理需要同時歸檔紙質(zhì)建設(shè)項目檔案和電子建設(shè)項目檔案。不僅造成紙質(zhì)資源浪費，也在重復(fù)管理過程中浪費寶貴時間。因此，與“雙軌制”模式相比，“單軌制”管理有其巨大優(yōu)勢。

2.1 經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢

隨著計算機(jī)信息技術(shù)的應(yīng)用，建設(shè)項目電子檔案的數(shù)量和規(guī)模越來越多，無論是采用“雙軌制”管理模式，還是傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案管理模式，都需要耗費大量的紙質(zhì)資料。尤其是“雙軌制”模式下，既要保存電子檔案，又要整理紙質(zhì)檔案，造成耗材資源和勞動力的巨大浪費。“單軌制”管理模式下，省卻了紙質(zhì)檔案歸檔，無需建設(shè)大面積庫房、添置檔案架等硬件設(shè)施，所有電子檔案在計算機(jī)中形成，并通過相關(guān)數(shù)字防偽技術(shù)，可直接實現(xiàn)存儲。節(jié)省了硬件設(shè)備投入，后期也無需進(jìn)行相關(guān)設(shè)備的日常維護(hù)，經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)勢明顯[5]。

2.2 效率優(yōu)勢

傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案管理主要依靠人工管理，“單軌制”管理模式下，建設(shè)項目電子檔案依賴計算機(jī)信息技術(shù)，改變檔案管理部門與歸檔部門之間的信息傳遞模式，歸檔部門在完成相關(guān)業(yè)務(wù)后，可直接將其進(jìn)行歸檔保存。后期，需要查詢、檢索電子檔案時，可直接借助計算機(jī)信息技術(shù)，通過關(guān)鍵詞等，在檔案數(shù)據(jù)庫中精準(zhǔn)定位、檢索。可見，單軌制模式凸顯出管理方面的巨大效率優(yōu)勢。

2.3 空間優(yōu)勢

紙質(zhì)檔案存儲占用較大的物理空間，而且，隨著業(yè)務(wù)量的增加，由此產(chǎn)生的檔案數(shù)量和規(guī)模都呈現(xiàn)出較快增長態(tài)勢。保存這些紙質(zhì)檔案需要建設(shè)大型檔案室，購置檔案架，一些特殊載體的檔案，還需要購買消磁柜，安裝除濕機(jī)、恒溫機(jī)，等等。檔案庫房還需要后期的維護(hù)。實行“單軌制”檔案管理模式，除了計算機(jī)設(shè)備、磁盤、光盤等必備設(shè)備外，無需修建檔案庫房，購置大型庫房設(shè)備，也無需庫房的日常管理。相比于傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案管理模式，極大地減少了物理空間，突出體現(xiàn)了“單軌制”檔案管理模式節(jié)約空間的巨大優(yōu)勢[6]。

3 單軌制檔案管理實踐探索

2015年，上海市檔案局與上海市自貿(mào)試驗區(qū)管委會率先在全市探索“單套制”檔案管理試點工作以來，天津、國家電網(wǎng)、深圳中院等政府企業(yè)、司法機(jī)關(guān)均陸續(xù)推動“單軌制”試點，積累了豐富成功經(jīng)驗。

3.1 上海

2015年，為順應(yīng)辦公自動化發(fā)展趨勢，上海市檔案局與上海自貿(mào)區(qū)積極開展電子文件單套制歸檔管理模式的全新探索。同年4月，上海自貿(mào)區(qū)保稅區(qū)管理局組織研發(fā)電子文件在線歸檔系統(tǒng)，協(xié)同相關(guān)公司協(xié)助開發(fā)電子簽章、電子簽名等技術(shù)。次年11月，上海自貿(mào)區(qū)召開電子檔案單套制管理復(fù)制推廣會，將成功經(jīng)驗向自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)推廣實施。上海電子檔案單套制檔案管理模式的試點創(chuàng)新之處：一是創(chuàng)新電子文件歸檔方式，即實現(xiàn)了電子文件從其產(chǎn)生、傳輸、辦理及歸檔全流程、全周期數(shù)字化操作。二是創(chuàng)新電子文件歸檔制度。彼時，國家級層面或者其他地方、行業(yè)領(lǐng)域尚未出臺專門的電子文件歸檔制度。在此次試驗中，上海自貿(mào)區(qū)相關(guān)部門先后出臺了《電子文件歸檔范圍和電子檔案保管期限表》《電子文件歸檔整理操作細(xì)則》等一系列制度規(guī)范，統(tǒng)一了電子文件歸檔整理標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 河北

隨著實踐成功，以及相關(guān)管理機(jī)制、配套環(huán)境的日趨成熟，電子文件歸檔和電子檔案“單軌制”管理逐步向其他領(lǐng)域服務(wù)延伸。2018年，河北省檔案局、河北省政務(wù)服務(wù)管理辦公室、石家莊公共資源交易中心共同進(jìn)行《基于云平臺的全省公共資源交易業(yè)務(wù)電子檔案管理模式的實證研究》，并發(fā)布《公共資源交易電子檔案管理規(guī)范》，在公共資源交易領(lǐng)域探索電子檔案“單軌制”管理模式。河北電子檔案管理單套制管理模式的主要特點：一是研發(fā)全過程管理系統(tǒng)。在公共交易云平臺搭建公共資源交易電子文件形成、歸檔和電子檔案管理的“三位一體”的全程管理系統(tǒng)，滿足了公共交易歸檔電子文件技術(shù)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)深度融合的需求，實現(xiàn)了電子文件歸檔自動化、存儲電子化和利用網(wǎng)絡(luò)化。二是電子檔案具有同等效力。利用電子檔案管理系統(tǒng)開展的公共資源交易電子檔案單軌管理，電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，電子形式檔案作為憑證使用，無需再打印紙質(zhì)文件歸檔[7]。

3.3 深圳中院

2020年，深圳中院發(fā)布《深化司法責(zé)任制綜合配套改革服務(wù)保障深圳 建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)行動方案（2020—2022年）》，全面推行電子檔案為主、紙質(zhì)檔案為輔的案件歸檔方式，探索電子文件單套歸檔和電子檔案單套管理試點。深圳中院單套制試點改革于2022年5月19日通過國家檔案局專家組驗收。深圳電子檔案單套管理的特點：一是全程化。深圳中院立足司法機(jī)關(guān)辦案實際，并積極借鑒先進(jìn)成功經(jīng)驗，全程以電子數(shù)據(jù)自動歸檔替代紙質(zhì)文檔資料打印、整理等。二是流程化。深圳中院將電子檔案單套管理與辦公OA系統(tǒng)、訴訟業(yè)務(wù)系統(tǒng)無縫銜接，從檔案著錄、掃描掛接、分類、集中接收和“四性”檢測等一體化、流程化。三是可擴(kuò)展性。除了實現(xiàn)內(nèi)部OA等系統(tǒng)無縫集成，還支持自定義檔案類型、模塊，適應(yīng)訴訟檔案領(lǐng)域各類檔案收集、存儲[8]。

4 單軌制檔案管理實踐之于建設(shè)項目電子檔案管理啟示

為進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)項目檔案管理工作，切實規(guī)范建設(shè)項目電子文件歸檔和電子檔案管理，更好服務(wù)建設(shè)項目建設(shè)、運行、管理。2016年，國家檔案局、國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《建設(shè)項目電子文件歸檔和電子檔案管理暫行辦法》。該《辦法》的出臺，以及其他行業(yè)領(lǐng)域的成功實踐探索，均為建設(shè)項目電子文件歸檔和電子檔案管理提供了寶貴借鑒。

4.1 源頭層面支持是基礎(chǔ)

電子文件歸檔和電子檔案單軌制管理的基礎(chǔ)和前提，就是要抓好源頭電子文件的形成，夯實電子文件質(zhì)量基礎(chǔ)，推動電子檔案管理關(guān)口遷移。首先，需要立足單位實際進(jìn)行業(yè)務(wù)系統(tǒng)重塑性、適應(yīng)性改造，使系統(tǒng)支持電子文件輸出，在形成階段便實現(xiàn)對電子文件源頭管理。其次，將建設(shè)項目實物工程與電子文件資料同步管理。將建設(shè)項目工程進(jìn)度與建設(shè)項目電子文件進(jìn)行同步性比對，確保電子文件歸檔與電子檔案管理的有效銜接，實現(xiàn)及時生成、及時歸檔。再次，無業(yè)務(wù)系統(tǒng)支撐又需要歸檔的文件，及時將其數(shù)字化形成電子文件后歸檔，并提交至單軌制電子檔案管理系統(tǒng)相應(yīng)目錄[9]。

4.2 系統(tǒng)層面支持是核心

2021年1月1日正式實施的、新修訂的《檔案法》明確提出“電子檔案應(yīng)當(dāng)來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”，這一要求為電子檔案單軌制管理指明了工作重點和方向。“來源可靠”，即電子文件歸檔和電子檔案所承載的電子文件信息是在處理建設(shè)項目日常事務(wù)或日常事務(wù)發(fā)生時，工作人員運用信息系統(tǒng)直接形成。所形成的電子文件應(yīng)符合《電子簽名法》《電子文件管理暫行辦法》的具體要求。此外，還要求元數(shù)據(jù)管理。為此，需要對建設(shè)項目相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行適應(yīng)性改造，使生成的電子文件經(jīng)電子簽名或電子印章，形成PDF、OFD格式，為電子文件歸檔和電子檔案單套制管理營造良好運行環(huán)境。

4.3 政策層面支持是關(guān)鍵

檔案本身就具有憑證性顯著屬性特征。因此，電子文件歸檔及電子檔案單軌制管理首先需要解決效力問題，電子文件與紙質(zhì)文件應(yīng)具有同等證據(jù)資格、同等證明力。除了《檔案法》、訴訟法外，還需要進(jìn)一步從政策層面給予支持和保障，這也直接關(guān)乎電子檔案單軌制能否長期推行的關(guān)鍵。為此，國家檔案局、國家市場監(jiān)管部門等，從頂層做好制度設(shè)計，制定“單軌制”技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)配套制度，規(guī)范電子簽名及元數(shù)據(jù)采集，最終要確保電子檔案與紙質(zhì)檔案同等效力的法律保障和制度安排，從法律法規(guī)方面保障電子檔案可靠、不可逆標(biāo)準(zhǔn)。

4.4 技術(shù)層面支持是抓手

電子文件歸檔和電子檔案單軌制管理模式下，需要電子檔案滿足《檔案法》《電子文件管理暫行辦法》“真實、完整、安全可靠、長期可用”的相關(guān)規(guī)定，這就需要從電子檔案管理的環(huán)境和外在保障方面給予相應(yīng)的技術(shù)支持。具體來說，應(yīng)將電子文件信息采集、智能編目、著錄與組織、檔案流轉(zhuǎn)及電子文件深度應(yīng)用等方面，提供全場景、全方位的技術(shù)支持和系統(tǒng)安排。如，集成電子簽章和數(shù)字簽名技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)、嵌入式電子表單、在線驗證技術(shù)。

4.5 管理層面支持是保障

電子文件歸檔與電子檔案單軌制管理的順利推進(jìn)，是一種管理理念、管理模式的深度改變，從傳統(tǒng)的優(yōu)質(zhì)化向無紙化、從分散管理向全過程、全周期管理、年度定期歸檔向隨辦隨歸的轉(zhuǎn)變。因此，要采取相應(yīng)的管理措施。首先是要加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)，單軌制管理流程解析，讓檔案參與者及時熟練掌握單軌制電子檔案管理特點和要求，并落實到具體檔案管理中。其次是要完善配套管理制度。執(zhí)行《檔案法》《建設(shè)項目電子文件歸檔和電子檔案管理暫行辦法》，還需要單位立足電子檔案單軌制管理特點和實際需要，出臺相應(yīng)的具體落實的操作細(xì)則和辦法，織密電子檔案單軌制管理制度網(wǎng)絡(luò)。

結(jié)語

單軌制是適應(yīng)數(shù)字社會、數(shù)字政府高效運行的文件管理模式，也是我國電子文件管理模式調(diào)整、順應(yīng)時代發(fā)展的目標(biāo)和方向。要積極總結(jié)各個行業(yè)領(lǐng)域的成功經(jīng)驗，不斷豐富單軌制電子檔案管理模式內(nèi)涵，積極推動電子檔案管理工作質(zhì)量和效率，為中國式現(xiàn)代化實現(xiàn)，做出檔案人的應(yīng)有貢獻(xiàn)。

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作者簡介：張元科，大學(xué)學(xué)歷，深圳中廣核工程設(shè)計有限公司館員，主要從事檔案信息化研究。