我國擴大高校辦學自主權的政策變遷特征及其動因追尋*

袁 晶

擴大高校辦學自主權是推進高校治理體系和治理能力現代化的重要標志。辦學自主權法律性質不明確，相關研究往往從公權和私權相區分視角加以界定，然而其無力解釋自主辦學實踐的復雜性。[1]高校辦學自主權既是基于法人制度健全下的高校辦學自主權回歸的宏觀需求，也是高校學術科研創新自身的獨立性和其高度的不確定性對辦學自主權的微觀需求。在學界，關于高校辦學自主權的權力緣起研究多是從學府間的關系以及高校辦學自主權的權力性質研究起。[2]我國通過不斷完善高等學校的法人制度，在縱向上高等學校獨立于政府，高等學校具有了民事上的獨立性。[3]同時，高校可以自主進行專業發展，如擴大招生、加強學科建設、提升辦學層次等。[4]自1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》第一次規定高校的辦學自主權以來，中央各個部門關于擴大高等學校辦學自主權的主要政策法規文件已經出臺達22次之多。然而時至今日關于高校的辦學自主權在學府之間仍存在較多矛盾。

一、高校辦學自主權的基本論域

根據洛克在《政府論》中關于政府權力邏輯起點的描述，是因為自然狀態存在一定的不足，因此社會成員通過契約的方式讓渡一部分權力給了政府。[5]因此，高校的辦學自主權不是政府對高校自上而下的“放權”，而應是在高校賦權和權力委托轉讓基礎下進行“還權”，最終使高等學校成為一個充分自治的組織。[6]落實高校辦學自主權的核心在于實現學術自治，離開學術自治高校辦學自主權就無從談起。[7]再則，高校的學術科技創新的兩大主要特點在于高度的不確定性和研究周期長時間性。美國經濟學家耐特在1921年就曾指出學術研究的不確定性和經濟領域常說的風險是不一樣的。[8]因此，高校的科研創新從本質上是擁有較大的不確定性并需要擁有其獨立的周圍環境實現學術自治。科研創新的自身特點需要高校擁有充分的辦學自主權保障其順利開展。

（一）高校辦學自主權的權力邊界

西方啟蒙時代最著名的政治學家洛克提出政府的權力來源于人民自下而上的“賦權”，即政府的權力是人民基于自然社會管理的無序化缺陷而將其自身一部分自然權利自愿讓渡出來的。[9]因此，高校為了實現更好的自身治理和有序發展而對政府進行權力讓渡，在法律和學校章程等機制的約束下對辦學權進行合理配置，規定學校和政府各自擁有的權力。《中華人民共和國高等教育法》就明確指出公辦高等學校擁有招生、專業設置、教學、科研、國際合作和內部機構設置等自主權。而政府的權力主要體現在高校的設置權、管理權等。政府要對高等教育進行統籌規劃，調整布局，優化結構，以適應人民群眾對于美好高等教育資源的需求，適應經濟社會發展的需要。[10]也有學者提出在討論高校辦學自主權時，可以轉變一下思路，可以明確高校的辦學自主權邊界，清楚地指出“大學不能做什么”。政府作為公法人，法無授權不可為，而高校作為私法人，法不禁止即可為，政府先把權力邊界劃好，高校在其辦學自主權的界內可以自主發展。[11]

（二）高校辦學自主權的內涵與外延

《中華人民共和國高等教育法》中明確規定高校辦學自主權有七個方面，但隨著時代的變遷和社會的發展，大學需要的辦學自主權已遠不止這些或者說需要另外的一些辦學自主權。隨著社會的發展和高等教育體制機制改革的深入推進，高校辦學自主權的內涵和外延是一個動態的不斷發展變化的過程，不同類型的高等學校的辦學自主權也不是統一劃定的，而是根據其辦學特色自行確定邊界的。例如大學章程是隨著高等學校辦學自主權的產生而產生的，是教育管理體制改革的產物。《高等教育法》規定，申請設立高等學校應當向審批機關提交學校章程，學校章程是學校設置審批的一個重要條件。目前大多數學校都制定了章程，也明確提出了學校的辦學自主權，并進行了一定的拓展和細化。正在推進的深化高等教育體制機制改革，也是要通過“放管服”把高校和政府之間的權力邊界劃分清楚。所有這些都體現了高校辦學自主權的內涵與外延是動態發展的過程。

（三）高校辦學自主權權力配置結構調整的階段和標志

依據涉及高校辦學自主權的政策頒布時間，我國高校辦學權力結構調整可分四個階段。第一階段是1985年—1992年，其標志性文件是1985年印發的《中共中央關于教育體制改革的決定》，這一時期屬于發展萌芽期；第二階段是1993年—1997年，以1993年印發的《中國教育改革和發展綱要》為主要標志，這一時期屬于快速發展期；第三階段是1998年—2009年，以1998年制定的《中華人民共和國高等教育法》為主要標志，屬于法制健全期；第四個階段是2010年至今，以《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》為標志性政策文件，屬于改革深化期。

二、我國擴大高校辦學自主權的政策變遷特征分析

政府和高校是高校辦學自主權中涉及的兩大主體要素。圍繞政府和高校在高等教育辦學中的權力配置，高校辦學自主權的權力配置調整可以從橫向、縱向、宏觀和微觀四個維度進行分析。橫向指高校辦學權力在政府相關部門之間的配置分布；縱向指高校辦學權在中央和地方政府之間的分配調整；而宏觀指的是高校辦學權在高校與政府間的分配調整；微觀指高校辦學權力在高校內部的配置分布。[12]政策的制定過程，本質上是對復雜的利益關系進行調整的過程。在擴大高校辦學自主權的政策變遷中實際上體現的是不同權力的配置變遷。本文以政策文本分析作為研究視角，以《中共中央關于教育體制改革的決定》為研究的邏輯起點，將近四十年來我國頒布的有關擴大高校辦學自主權的政策分為微觀、宏觀、橫向、縱向四大類，以此來考察我國高校辦學自主權的權力配置調整特點。

（一）1985年—2020年高校辦學權的權力配置演變分析

根據對相關政策文本的分析，從1985年到2020年涉及高校辦學權力結構調整的政策共出臺22次，其中涉及宏觀權力結構（指高校辦學權在政府和高校之間的分配狀態）的最多，共22次，涉及微觀結構（指高校辦學權力在高校內部的分配狀態，主要指黨政領導分工）有6次。涉及橫向結構（指管理權力在政府相關部門之間的分配狀態）的有1次，涉及縱向結構（指管理權力在中央政府和地方政府之間的分配狀態）的有2次。

從政策分布數上看，這一時期關于高校辦學權的政策主要集中在政府與高校之間的辦學權分配上。實際上這些政策文件大多數是就某些具體問題重復多次提及，政府與高校在對高校辦學權的權力分配上改革進展緩慢，但隨著政府職能轉變和高等教育深化體制改革的推進，政府在某些方面逐漸向高校放權或者說還權，例如專業學科的設置、教師職稱的評審等。另外對中外合作辦學、社會力量辦學、研究生教育等也逐漸放開，給予高校更大的自主權（在這方面常常是擴大了政府宏觀監管的力度），面對放權之后出現的種種問題（如高校后勤社會化過程中出現的問題，學生思想政治方面出現的問題等），政府在放管結合方面細化了各項監管政策制度的制定出臺。這一階段對高等教育資源配置微觀權力結構的調整較少，說明在高校內部實行的黨委領導下的校長負責制政策已經得到了穩定的執行實施。

對高等教育辦學權縱向權力結構的調整的政策幾乎沒有，這體現出高校的辦學權的分配主體主要在于政府和高校，而中央和地方政府在高校的辦學權上沒有過多的重疊爭議。這一階段對高等教育辦學權橫向權力結構的調整主要體現在關于高校的教師職稱評審、人員聘用以及教師薪資分配等涉及人事、財政的問題，由原來試圖單靠教育行政管理部門解決，進而轉變到在中央的統一規劃下與政府其他部門配合解決，涉及的部門如財政部、人社局、國有資產管理委員會等。高等教育橫向權力結構的調整總的來說是為了使高校更好地面向社會，更加主動地辦學。

（二）高校辦學自主權的政策變遷邏輯分析

通過對自1985年以來三十多年的政策文本觀測歸納，關于高校辦學自主權的釋放主要體現在四個方面，即：招生管理權、學科專業調整設置權、學校各級領導干部任命及教師的聘任權、學校經費資產的使用管理權。

這三十多年來，政府、市場、學校三種力量的博弈較量可以通過這四項指標的顯著變化看出來，從宏觀的文本制度變遷分析，高校辦學自主權高校辦學自主權的不斷擴大與整個社會外部大的制度環境有密切關系。整個社會外部形勢特別是國家的法律制度的不斷健全使得人們的法治思維和個人的權利意識不斷增強。在教育領域也從傳統的人治走向了法治的道路，全面實施依法治教。從《中共中央關于教育體制改革的決定》開始，中央政府和教育部在相關文件中就陸續提出了擴大高校辦學自主權，而直到1998年《中華人民共和國高等教育法》的出臺，才第一次以法律文本的形式規定了高校的七項辦學自主權，對高校學科專業設置、招生管理、相關資產的使用管理、校長的權力等方面都做出了較為詳細的規定。而在這之前高校辦學自主權只是以高校的法人性質來延伸的高校作為事業法人應然擁有的自然權利，但從實然上看這些權還在政府本身，高校的辦學權需要得到政府的讓渡和放權。《高等教育法》的出臺從法律意義上來說對推動高校的辦學自主權擴大起到了不可或缺的作用，對高校辦學自主權進行了較為清晰的確權。外部社會整體的法治建設環境影響到人們法治思維方式的形成，使得一些政策法規的出臺從強制變為誘致，從民間開始實施、逐步進入了政府決策并成為政策導向，例如大學章程的出臺。

從微觀的學校層面來看，我國高等教育正是從最初的以規模擴張為主的外延式發展模式轉向以質量、公平和特色為主的內涵式發展道路并逐步進入結構分化的階段，尤其在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》頒布以后，高校開展一系列的體制機制綜合改革，高校在競爭發展的過程中更加注重公平與質量，學校內在的學術張力不斷膨脹，催生了高校的教育治理現代化，內生的學術自治的力量成為學校、教師向政府要權的一股強大的力量，自下而上的這種學術自治力量不斷與外在的政府的行政干預力量形成犬齒交錯的力量博弈現象，大量的關于擴大高校辦學自主權的政策制度的變遷基本都反映了這樣一個各方力量不斷“拉鋸”的狀況。

從1998年《高等教育法》制定以來20多年的時間過去了，中央和各個部委又出臺了若干文件來貫徹落實七項高校辦學自主權，不斷細化明確高校的各項辦學自主權。總體來看，擴大高校辦學自主權的政策變遷與外部社會整體制度環境的變化具有明顯正相關性，此外在政策變遷中政府發揮了主導性作用，同時學校和社會的力量也有逐漸加強的趨勢，政策變遷以強制性為主，誘致性為輔。

（三）高校辦學自主權的政策變遷特征分析

近三十年來，關于擴大高校辦學自主權的政策制度變遷背后呈現出的變化規律和特征可以通過高校的招生管理權、學科專業設置調整權、學校各級領導干部及教師的任命聘任權、學校經費資產的使用管理權等權力結構的調整演變來發現。以學科專業的設置調整權來看，1985年印發的《中共中央關于教育體制改革的決定》就明確規定了高校有權調整專業服務方向。1992年頒布的《關于國家教委直屬高校深化改革，擴大辦學自主權的若干意見》中指出，高校有權設置、調整本科專業。一直到1998年的《中華人民共和國高等教育法》中規定，高校依法自主設置和調整學科、專業。1999年印發的《高等學校本科專業設置規定（1999年頒布）》指出，高等學校調整、設置專業由學校自主確定。到了2012年，《國家教育事業發展第十二個五年規劃》指出，有序推進學科設置權下放，取消對研究生院設置的行政審批，優化研究生培養的布局結構。2017年，教育部等五部門聯合印發《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》，其明確提出除國家控制布點的專業外，高校擁有自主設置學科專業的權利，只需報教育部或省級教育管理部門備案。

總體來看，1998年以前對于高校的學科專業設置調整權是在國家的政策法規和總體計劃下，在國家學科范圍、核定的專業總數以及《專業目錄》中高校可自行進行學科專業的調整設置。到了98年《高等教育法》頒布以后，規定變為高校依法設置調整學科專業，強調依法治教的重要性，但是依什么法，法律怎么規定的并沒有詳細具體的說明。到了1999年，《高等學校本科專業設置規定》首次提出設置專業目錄外的學科專業需報教育部備案。2010年以后的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》等文件繼續強調了高校設置調整學科專業的自主權。2017年教育部等五部門聯合印發的《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》則規定高校可自主設置本專科專業，分別報教育部和省級教育管理部門備案即可。可見在這一時期，國家進一步擴大了高校在中外合作辦學、留學生的招生管理以及研究生的培養管理方面的權力并且明確了民辦高校的相關權利，但加強了中央教育行政部門的統籌作用，高校所做的學科專業調整、設置需要報教育行政部門備案。

通過對高校學科專業的設置調整權力結構變遷分析發現：自1985年以來，中央教育行政部門對高校的學科專業設置調整權整體呈現先收后放再收緊的變化。高校的學科專業自主設置權的前提條件從在國家的政策法規、計劃下變為“依據專業目錄”到“依法設置”再到“報教育部備案”。從學科專業設置權的政策演變可以看出擴大高校的辦學自主權的政策演進呈現出三個重要特征：一是政府在高校辦學自主權的權力配置結構演進中仍扮演主導作用，其他主體的權力來自政府的放權或者說還權，而自身沒有擁有自主權的有力支撐；二是擴大高校辦學自主權的政策演進呈現非線性的變化特征；[13]三是政策演變的總體趨勢是政府在逐步地實行權力下放。

三、擴大高校辦學自主權政策變遷特征的原因剖析

高校辦學自主權是獨具我國話語特色的一個術語表達，在國家治理能力、高等教育現代化發展、學術自主方面都具有較強的現實價值。而從我國現代大學發軔至今，高校內部治理機制雖不斷完善，高校辦學的自主空間也在不斷擴展，但始終以政府主導為主基調。[14]高校辦學自主權的政策變遷原因涉及歷史沉淀的影響、不同利益主體間權力博弈以及社會大環境的變化等多重因素。

（一）計劃經濟時代遺留的歷史痼疾對政策變遷的影響

中華人民共和國成立以后，國家把大量的教會學校、私立學校收歸國有，對原有的舊中國的大學統一的調整，完成社會主義改造。這無形中加強了中央政府對高等教育的統籌管控權，在全國實行了高度集權的高等教育計劃管理體制。在計劃經濟體制下，高校教師職稱評審、編制管理、專業設置、內部機構設置、人員聘任等事務由中央政府統一進行規劃和管理。[15]

從1985年的《中共中央關于教育體制改革的決定》開始，中央政府和教育部在有關文件中就陸續提出了擴大高校的辦學自主權，一直到《中華人民共和國高等教育法》的頒布，才第一次以法律文本的形式規定了高校的七項辦學自主權，對高校學科專業設置、招生管理、相關資產的使用管理、校長的權力等方面都做出了較為詳細的規定。但由于受計劃經濟時代對于高等教育的管理體制機制和辦學模式的影響，在長期的辦學實踐中，我國高校受政府的支配和監管較多，自主辦學權力較少。在計劃經濟時代，由于物資的短缺和管理體制機制的限制，我國高等教育資源的配置也主要由政府以行政命令進行統籌管理，這種高等教育管理模式，在其特殊的歷史階段和社會整體環境下有其優點。然而高度計劃的管理模式也使得高校對于市場的靈敏度不夠，對于及時調節人才培養模式來適應社會需求的反應較為滯后。在此種管理模式的長期影響下，雖然《教育法》和《高等教育法》明確規定了高校自成立之日起取得法人資格，依法自主辦學，但受計劃經濟體制遺留下的管理模式和思維方式影響以及相關法律制度不健全的限制，對于高校教師聘任、職稱評審、學生學籍管理、學科專業設置、資產經費的管理使用等各種事務的管理權限卻長期掌控在政府手中，權力下移困難較大，關于高校辦學自主權的政策變遷始終以政府為主導進行推進。從《中共中央關于教育體制改革的決定》《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》等政策文本中也可以看到計劃經濟時代留下的烙印，高校自主權的政策變遷始于突破計劃經濟的管理體制。[16]

（二）外部整體社會制度環境變化的影響

根據社會學制度主義的理論，制度必須適應環境變遷方式，宏觀的社會結構將限制任何制度背離現狀太遠。同時環境對制度變遷的正向影響并不排斥制度對環境的反作用能動性。[17]一般而言，任何公共政策的制定和執行都會受到實時的社會政治、文化、經濟的發展現狀和制度的影響。因此，關于擴大高校辦學自主權的政策變遷是與我國整體外部社會環境制度的變化呈明顯正相關性。

中華人民共和國成立七十余年來，高校與政府之間的關系始終在集權管理與自主辦學的兩端搖擺。[18]政治制度環境是決定每個國家如何運行和發展的前提條件，也是國家其他事務開展的邏輯起點，它是任何政策制定和執行最基本和牢固的外部影響因子，決定了政策制定和執行的模式和主體。經濟制度環境決定了政策制定的目標和革新速度，它是影響政策決策和開展的主要外化影響因素。而社會文化環境對政策制定、執行的主體和客體都有決定性的影響。不同時期不同階段的社會政治、經濟、文化環境和制度對于公共政策的制定和執行、評估和修訂完善都發揮著不同的影響作用。例如，1985年—1998年這一階段，高校發展從恢復期走向擴張期，改革開放以后整個社會經濟也在這一時期快速發展，西方各種文化也快速進入中國，此時各種法律制度尚未建立和完善，整個社會的外部環境呈現復雜缺乏規范的發展局面。因此，這一時期關于高校辦學自主權的一系列政策制度是從開始關注走向法治化建設，各種關于高校辦學自主權的規定還只是宏觀的粗線條的描述，顯得比較寬泛，具體執行起來缺乏可操作性。

（三）權力存量利益阻礙與增量的博弈

長期以來，涉及高校辦學自主權的數次高等教育綜合改革主要體現在不同政府部門之間橫向的和中央政府與地方政府之間的縱向的權力配置，或者是實行行政+市場選擇的治理模式。這樣的改革只是涉及辦學權在政府條塊內部的重新配置，高校自身的辦學自主權卻沒有實質性的改善，各種事務依然要按照行政主管部門的指示開展。而把市場的力量引入后，如果權力在各方主體間配置不合理，各種監管制度法律不完善，高校反而會承受更多重的束縛，勢必引起部分高校的辦學走向無序與惡性競爭，高校的辦學自主權無法落實。

其次關于擴大高校辦學自主權的政策變遷呈現螺旋式非線性變化特點的原因與我國社會歷史文化積淀有直接關系。在幾千年的社會文化發展影響下，我國形成了“大政府、小學校”治理模式，人民對于有關教育的事務會直接聯系到政府，同時政府對有關事務會大包大攬。改革開放以后，政府不斷深化體制機制改革，為了進一步激活高校的辦學活力、推動高等教育快速發展、提高地方政府和社會力量參與辦學的積極性，政府不斷向學校放權。然而，由于尚未建立完善的監管制度體系，高校治理能力和治理體系的現代化還未實現，當政府給予高校充分的辦學自主權就會發生權力的壟斷和濫用，造成教育的不公平和不公正，這種不公平引起的教育亂象長期發展勢必引起民憤，造成社會不穩定，違背依法治教原則。這時，政府為了整理這種混亂的局面，就會把全力進行收緊和集中。也就是所謂的 “權力一放就亂一收就死”現象。基于此，關于擴大高校辦學自主權的政策變遷也呈現非線性的螺旋式變化趨勢。政策方面呈現為政府對某項辦學權放了收、收了又放的現象。導致如此現象的原因可能是多樣的，但其中一個重要的原因就是政府辦學權力的存量與高校辦學權力增量在不斷博弈的過程中此消彼長。政府已有的辦學權的權力存量阻礙高校對于辦學自主權的訴求，而高校新增的辦學自主權又降低了政府對高校辦學風險的可控性，因此兩大辦學主體不斷地博弈、磨合，對于高等教育的辦學權力配置結構進行不斷的調整，從而不斷推動政府職能轉變，簡政放權，使擴大高校辦學自主權的政策變遷呈現為非線性的螺旋式上升。