日本高等教育國際化發展的歷程、困境與啟示*

王 超 李冰冰 梁亞倫

習近平總書記在全國高校思想政治工作會議上曾指出，“高等教育發展水平是一個國家發展水平和發展潛力的重要標志。”[1]在推動更高水平對外開放的全新行動指南引領下，高等教育的國際化已然成為世界各國高等教育領域尋求新發展動力的重要突破口，也逐漸成為衡量一國高等教育發展質量和層次的一項主要指標。而近年來經歷了國際政治中的大國沙文主義抬頭，反全球化浪潮翻涌，重大突發公共衛生事件肆虐等問題之后，經濟全球化與政治多極化早已不能籠統去概括高等教育國際化發展的來龍去脈，后國際化時代的高等教育是如何回應且應該如何回應風起云涌的大國博弈及變幻莫測的風險社會？究根問底還是要回到對高等教育國際化領域法規與政策的研究上來。

中日兩國是一衣帶水的鄰邦，有著極其深厚的歷史人文淵源和廣泛的地緣相似性。兩國在近代以來發展高等教育國際化過程中展現出了政策的基調一致性，但又均兼顧了本國國情和現實需求，發展成果為全球矚目。對于兩國在高等教育政策領域的比較研究，學界已有學者撰文詳述，但通過對日本高等教育政策的系統演進梳理和現存困境分析進而探尋我國高等教育國際化政策改進方向仍屬于研究比較缺乏的領域。日本高等教育國際化獨特的發展模式也通過演進路徑的分析得以呈現并給予我們對過去的詳盡反思和對未來的深刻思考，即關于新時代的中國在高等教育國際化政策上該向何處去這一重大命題。

一、日本高等教育國際化政策的演進分析

日本高等教育國際化政策的演進往往以節點性政策發布為主要模式，文本數量較之于國內偏少，但更加聚焦問題，且一般會有較為系統完善的實施辦法輔助政策的順利執行。依據演進路徑的階段性特征和政策發布的特殊節點，主要可以劃分為初創時期、發展時期、轉型時期和新時期四個主要時期。

（一）初創時期：外交與政治導向下的政策演進（19世紀末到1983年）

日本的高等教育國際化肇始于19世紀末，以我國清朝少量訪日留學生的入讀為起點，開啟了以留學生教育為主要發展方向的高等教育國際化發展模式。1901年，日本文部科學省制定并推行了面向直屬高等院校的《外國人特別入學章程》，正式開始通過政策文件規范化留學生招生及管理活動。1911年，中國爆發了以“三民主義”為指導思想的辛亥革命，眾多中國留學生選擇回國參與民主革命事業，使得日本留學生數量急劇減少。此后一段時期，由于軍國主義的不斷膨脹和日本軍事擴張為核心的國家戰略的成型，高等教育國際化事業幾近停滯。“南方特殊留學生制度”是在第二次世界大戰期間，日本東條英機內閣為實現其所謂“大東亞共榮圈”的教育領域繁榮而短期推行的，以培養能夠領導被占領地區民眾的人力資源為目的，旨在東南亞各占領區發掘當地優秀青年人才為侵略戰爭服務的短期留學生政策，具有一定的背景特殊性和時代性，此政策意圖在日本戰敗后徹底破產。[2]雖然“南方特殊留學生制度”沒有實現最初設定的目標，但歸國后的留學生有為數可觀的比例在各自母國成長為活躍在各個領域的政府要員、大學校長、商界精英等，他們對日本政府曾給予的援助充滿感激，并在各領域同日本的實務談判中起到正面推進的效果。

戰敗后的日本采取了親美主義的發展模式，并于1951年與第二次世界大戰48個戰勝國簽署了旨在解決戰后日本領土及國際地位問題的《舊金山對日和約》（Treaty of Peace with Japan），宣布加入聯合國教科文組織（UNESCO）。[3]在該組織的指導與美國的支持協助下，日本接受了《有關強化外國留學生接收體制的建議》并于1954年正式開始實施“公費外國留學生制度”，即日本政府籌措資金支持留學生來日就讀，并在就讀期間承擔其學習費用等花銷。同年，日本宣布加入旨在通過以資金和技術援助、教育及培訓計劃等形式的國際合作來加強南亞和東南亞地區的社會經濟發展的“科倫坡計劃”（Colombo Plan），迅速擺脫戰敗國標簽一躍成為國際援助國，延續了其在東南亞原日占區深度的國際政治影響力。[4]科倫坡計劃包括日本政府授權受援國政府負責招募希望到日本高校留學的外國人，向被選定的受援國留學生支付工資（獎學金），同時負擔其學費等開銷。對于此種單向性國際學生交流的意義，科倫坡計劃將其定義為“促進日本和其他國家之間教育和研究的國際化和振興”“促進國際理解和培養國際合作精神”“合作開發發展中國家的人力資源”以及“構建國家之間的友誼橋梁”。[5]此后，日本公費外國留學生制度不斷發展完善，建立了留學生專門管理機構，實現了短時間內留學生數量和質量的雙重躍升。

初創時期日本高等教育國際化政策演進處于試驗性的萌芽階段，政策制定的政治意向強烈，更多是為了推進其國際影響力的提升并且扭轉第二次世界大戰中的侵略行徑造成的已然崩塌的國際形象。政策強調對東南亞以及亞洲區域內發展中國家的人才培育援助，旨在通過高等教育合作維持良好的外交關系。

（二）發展時期：政府主導到多方合力，政治家作用凸顯（1983年到21世紀）

“10萬留學生計劃”是在日本經濟發展水平迅速提高，而留學生接收數量遠遠落后于同時期歐美發達國家的背景之下制定的。1983年，時任首相中曾根康弘領銜的日本內閣以當時留學生規模約為十萬人的法國為發展模板，正式提出《關于日本留學生政策的建議》，即21世紀初外國留學生規模達到10萬人計劃，該計劃涵蓋了包括放寬留學生招生條件、為來日留學生提供獎助學金、實施高額學費減免、發放留學生專項補助等措施，有效促進了日本留學生數量的激增。[6]在該計劃的指導下，1984年日本國際交流基金會及日本國際教育支援協會建立了一套較為完整的考試評價體系——日本語能力測試（The Japanese-Language Proficiency Test），并于同年開始在有關國家和地區實施，有效應對了留學生激增背景下語言能力考核的標準混亂問題。為順利完成“10萬留學生計劃”而出臺的年輕領導人計劃（Young Leaders’Program）又譯作政府青年領導者計劃、青年領袖項目，由日本文部科學省最早于2001年頒布，旨在通過日本較為發達的高等教育，為發展中國家尤其是亞洲、中東歐國家培養具有成為將來領導人潛質的青年才俊接受較為短期的留學生教育，以此強化日本與目標國家的潛在外交關系，形成潛在各國領導者之間的關系網絡。該計劃作為“10萬留學生計劃”的重要輔助手段，使得“10萬留學生計劃”于2003年按期完成，實現了日本在高等教育國際化政策上的巨大進步和高等教育國際化事業上的歷史性飛躍，為這一階段經濟社會影響力不斷增強的日本又增添了高等教育這一國際化發展利器，促使日本更加果敢參與世界問題，謀求政治和經濟大國的國際地位。

COE系列計劃（Center Of Excellence Project）最早于1992年提出，以系統科學發展和新能源技術興起為主要標志的第四次科技革命為時代背景，主要由20世紀末的“高校COE基地建設計劃”、2002—2009年的“21世紀COE計劃”和2007—2015年的“全球COE計劃”三個主要部分組成。[7]COE系列計劃是日本以科技作為立國之本政策的產物，也是日本通過高等院校為主體大力推進高等教育國際化水平和競爭力的重要舉措。其中第二階段的COE計劃聚焦大學國際競爭力建設，開創性地通過第三方評價機制，完整納入不同種類和舉辦者的高校類別；第三階段的COE計劃通過進一步提高“卓越研究基地”的準入條件對既有名單進行動態篩選，同時實現了支持資金數額的顯著提升，并進一步對評價機制進行包括國際性學術會議、國際研究課題等在內的“國際性”賦分的強化，以實現致力于培育有海外影響力的高等教育國際化研究基地的目標。[8]2005年，旨在與“21世紀COE計劃”相匹配實施的大學國際戰略本部項目由文部科學省頒布，該計劃致力于不斷提升日本國內的研究水準，培育出良好的學術環境以吸引來自海外的優秀研究者和留學生。[9]項目通過選定一定范圍的重點院校，按照每期5年的資助模式對入選高校按照學科特色及專業布局優勢進行專項提升，從組織管理、人員結構、科研支持、海外合作等方面進行大學國際戰略性支援，有力改善了日本一段時期內高等教育國際化發展的環境。

發展時期的日本高等教育國際化政策制定活動由政府為主導逐步轉向多方力量共同推進。在20世紀末之前，日本內閣及國家教育主管行政部門文部科學省幾乎是這一時期政策制定和頒布的唯一主體，少有高等院校、行業協會、社會組織等其他力量參與政策的形成過程。而在20世紀90年代及往后，諸多政策文本在草擬制定環節都有效吸納了包括高等院校為主的多方力量，甚至其他社會力量成為政策制定的重要參與者。當權政治家個人的重視也是高等教育國際化政策演進研究不可忽視的一股重要力量，日本首相作為日本內閣最高首長及國家政策的最高決策者，其高等教育國際化思想通過其政治地位得以具化落實。

（三）轉型時期：政策漸趨細化，高校獲得更多主動權（21世紀初到2010年）

20世紀90年代開始，日本由于泡沫經濟破裂等經濟社會原因，人才流失海外現象十分嚴重，越來越多的產業界精英階層及知識分子等群體希望通過移民海外實現財產保值等個體發展目標，日本人才市場出現了待填補的嚴重缺口。“亞洲人才資金構想”政策適時而生。2007年，日本文部科學省以及經濟產業省頒布“亞洲人才資金構想”政策，旨在于通過較為豐厚的資金資助吸引外國優秀留學生來日參與高等教育并且提升此項目資助的留學生留日工作的比例。[10]入選此項目的留學生不僅有機會接受系統的日本語適應性學習和適配專業的高等教育課程，還有很大機會在畢業后在經濟產業省簽署合作協議的大學日本企業高薪任職，打通留學生就業導向型需求這一長期影響留學生作出留學目的國選擇的核心因素。此后，該構想進一步匹配安倍晉三內閣“亞洲之門”計劃（又譯作“亞洲門戶戰略”），成為日本參與區域國際競爭在高等教育國際化領域的重要籌碼。

“30萬留學生計劃”（Global 30）由時任日本首相福田康夫于2008年在其施政演說中提出，是日本為更好地向世界開放，擴大本國在亞洲與世界影響力以及人財物等跨國流動而展開的一項全球性戰略。[11]該計劃目標是在2020年實現30萬留學生到日本留學深造的目標。作為“10萬留學生計劃”的2.0版，其在宗旨和配套措施上就顯而易見具有一定的升級特征，“旨在接收高級人才的同時在世界范圍內搜尋優秀的留學生人才，為亞洲和世界其他國家智庫等建設作出貢獻。”[12]并且在2009年開始實施“全球30計劃”（Global 30—國際化基地建設項目），選取國內重點大學作為試點院校，進行留學生招生制度的全新改革。“30萬留學生計劃”主要從“日本留學邀請”（擴大日本文化教育宣傳覆蓋面，增強日本留學吸引力）“日本留學進程順利化”（通過改進留學生入學考試、招生和移民等政策提升日本留學影響力）“魅力大學構建”（不斷推進高等院校的國際化建設）“學習及生活環境建設”（為留學生逐步提供宿舍等學習與生活場所）“日本社會國際化建設”（通過實習渠道建設、就業幫扶等提升日本留學生留存、服務日本社會的可能性）五項主要方針進行具體化實施。[13]

轉型時期政策演進的顯著特征是政策逐漸細化并愈發重視高等院校的發展。高等教育國際化政策制定和施行的多年經驗給了決策層鮮明的反饋，由演進初期和迅速發展時期的宏觀概念堆砌逐漸轉變為近年日益規范詳盡、邏輯明晰且體系化、包含細致配套措施指導的長文本制定思路。具體表現在一方面政策內容詳盡度上實現了指數增長，從宣傳招生、考試選拔、入境入學、居留移民、課程建設、大學發展、就讀體驗、社會扶助等方面進行了全方位、寬領域、高精度的細致規定覆蓋。另一方面，對于高等院校發展的重視程度不斷提升，依據大學功能定位進行劃分，加強了高等院校發展的目標導向。

（四）新時期：留學生作為核心環節一以貫之（2010年至今）

“再造日本”計劃，詳稱為“大學改革實行計劃——再造充當社會變革引擎的大學”，是安倍政府于2012年為兌現選舉中所作“教育再生”承諾，并作為日本政府呼應時代發展變革的需求，而主動發力提升高等院校國際化水準和世界競爭力的重要系列舉措。旨在通過大學教育的轉型與發展，塑造日本高等教育國際化“朋友圈”，提升日本高等院校與政府機構同周邊國家、歐美發達國家等高等教育合作水平與深度。主要包括與中國、韓國等周邊國家政府共同倡導并建設的“亞洲校園”（CAMPUS Asia）項目；與東南亞國家高等院校展開科研領域深度合作交流以及國際學生流動（AIMS）；與俄羅斯、泰國、印度以及中南美洲國家在內的國家進行高等教育國際合作等。[14]與“再造日本計劃”相呼應，“大學的世界展開力強化項目”成型于日本第94任首相菅直人任上，作為該內閣所制定的國家發展綱領性文件“新成長戰略”在高等教育領域的重要組成部分[15]，2011年頒布并實施的“大學的世界展開力強化項目”旨在為日本新時期的經濟社會發展提供國際化視野和科學文化支撐的高端全球化人才，推廣并升級國內的具有全球通用性的高等教育人才培養模式，不斷推進高等院校“走出去”迎接世界挑戰。

“邁向全球的日本計劃”由日本文部科學省制定并于2012年頒布實施，正如計劃名稱所指向的一樣，其專注于增加國內學生出國留學的機會，拓寬國內學生的視野和世界格局。通過國內學生出國留學的一攬子推進計劃，進而有效提升本國學生接受高等教育期間的外出交流比例以及外語能力等。為配合執行該計劃，日本財務省、經濟產業省等職能省廳再計劃頒布實施協調了數百億的財政預算，實現了日本高等教育階段學生出國留學率的爆炸式增長。此外，日本文部科學省還于2013年末制定并以研討會報告的形式頒布了“外國留學生接收戰略”，詳稱“促進世界的發展——日本外國留學生接收戰略”。戰略強調了區域分級和學科分級，將留學生招生和培養的重點方向予以政策詳細規制。[16]

“聚天下英才而用之”，新時期的政策涵攝面較之以往更具有廣度和多樣性，但堅持留學生培養為核心環節的國際化模式始終是一以貫之的重點。作為開展現代留學生教育最早并且數量較多的亞洲國家，日本政府自始至終都將留學事業視為高等教育國際化政策的主抓手。

二、日本高等教育國際化政策的現實困境

通過日本高等教育國際化政策的演進歷程可以看出，日本高等教育國際化政策的制定始終立足于擴大國際政治影響力和促進本國經濟社會發展的雙重目標。但不可忽視的是，日本高等教育國際化事業的持續發展正面臨著國內長期低生育率造成的生源危機和非主學期求學制度的特性梗阻，又深陷于“后發型”現代化國家高等教育國際化進程中的共性窠臼之中。

（一）高校生源危機嚴重，適齡勞動力缺口難填

由于入學人口隨人口出生率的下降而不斷減少，如今日本大學招生數量已經顯著超過實際可入學人口，即高等教育市場的供應需求關系已經無法維持動態平衡。因此沒有完成招生計劃的諸多高等院校面臨破產的風險，且由于長期的低生育率帶來的社會人口供應鏈斷裂，日本國內的人口結構已經呈現出顯著的“倒三角”特征[17]，即老齡人口占比過高的同時人口出生率極低，人口整體負增長嚴重，社會人口循環已經進入一種無法完成自給的狀態，適齡勞動力的缺口已達1000萬余人。[18]

（二）國際化課程建設滯后，域外優質課程引進欠缺

日本高等教育國際化相較于美國等西方模式注重課程質量和學業內容的國際化，更多是一種留學生招生與培養層面的課題。事實上，日本仍未實現課程內容和學生培養方案本身國際化的全面有效施行。如在“全球30計劃”重點的外國語（英語）課程，基本是以附加形式出現的，語言教育獨立于專業知識研習之外，使得專業層面的跨文化語境的學習研究游離于外國語課程框架外，并不能天然依托于外語能力的提升。再加上外國語課程往往過度依賴于國家項目的資助金，在沒有資金的前提下便很快難以為繼。此外，日本高等院校的國際化課程通常是依據教師的研究專長制定，給予了授課教師極大的自主性，這種“屬人主義”的慣例使得課程設計上缺乏系統性和結構化，難以保證國際化課程具有足夠的通用性和普適性，也阻礙了域外優質國際化課程的合理引進。[19]

（三）日式求職慣例影響學風培育，非主流學期制度影響學生國際流動

日本高等教育存在的求職慣例頑疾也在結構性困擾著高等教育國際化的良性發展。大學教育階段之于青年學生來說，處于大學入學考試和求職活動之間，而繁重的大學入學考試（相當于我國高考）挫傷了學生進入大學后持續學習的熱情，大三、大四年級便開始進行“新卒采用”，新進員工選考的求職慣例又使得原本不長的本科教育被進一步縮短，學生便更多將重心放在了實習與求職上而非高等教育活動本身。[20]這樣松散的教學培養，導致日本高等教育的國際通用性不高，本科階段的培養質量難以為國際普遍認可，進而讓學生喪失了深造和留學的優勢和主動性。此外，較之于世界主要留學目的地國普遍采用的九月入學的學期制度，日本獨特的四月入學學期制度也是造成高等教育國際化推進的阻力之一。長達五個月的學期時間差，不僅不利于短期學生跨國交流時的課程銜接，也會較大程度縮減學生申請外國名校的準備時長。

（四）留學生教育結構不合理，院校知名度落后于科研實力

日本面臨的另一個嚴重問題就是出國留學與來日留學的目標人群不對等。出國留學目的地國以美國、加拿大、英國、法國、德國等西方發達國家為主，而來日留學生的來源國卻鮮有這些國家，亞洲國家占了絕對多數的90%以上，來自中國、韓國、我國臺灣地區的留學生又占了其中的絕大多數。[21]而留學生來日入讀高校又集中于關東地區強校，高等教育國際化的全國性輻射帶動效應不明顯。整體來看，日本留學生教育結構仍顯現出來源極度不合理的狀況，留學生在所有學生中的比重仍遠遠落后于發達國家平均水平。[22]21世紀以來，依托強大的科研實力和高等教育質量，日本在世界自然科學領域的貢獻不斷增加，截至2020年累計已有27名諾貝爾獎得主。在科研實力位居世界頂尖梯隊的同時，日本卻面臨著高等院校知名度整體偏低，鮮有高校進入世界一流大學行列。

三、對我國高等教育國際化政策完善的啟示

（一）國家層面：以國家發展現實出發主動發展國際化

主動應對少子化社會人才危機。老齡化、少子化已經成為日本經濟社會發展、高等教育發展以及高等教育國際化發展的最根本阻力。我國人口規劃部門和教育主管部門應重視我國也在出現這一趨勢，通過提前預警、主動防范、積極應對，以期能夠有效應對我國即將到來的老齡社會人口問題和人才危機。[23]

注重課程與成績評定的國際標準化。通過對中日兩國高等教育國際化政策的梳理和共性對比，筆者認為從下一階段我國高等教育國際化政策制定與施行的宏觀層面來說，必須有制度化的留學生引進和統一的短期學生交換系統，以確保學生在跨國流動中的較高學習質量。

引導動員社會力量參與高教國際化事業。在高等教育國際化事業建設發展的歷史進程中，行政機關和高等院校分別作為主導力量和活動主體，其重要性不言自明，但是更應當看到諸如公益性社會團體、高等教育類培訓企業、基層城市社區等在高等教育國際化事業中所扮演的或微小但至關重要的作用。將社會力量成為高等教育國際化發展的重要引擎和外生驅動力。

（二）高等院校層面：多措并舉全方位提高國際化發展水平

高校層面改善來華留學生的跨文化適應問題。校園作為多文化交流空間的載體，除了進行傳統的課堂教學，本身還承擔著培養學生跨文化交際、跨文化適應的重任。高校應探索更為柔性的管理制度，如高校可以在圖書館設立多文化語言中心，配備先進的語言學習軟硬件，并附設多語言助教制度，學生只要進行預約，便可隨時與多語言的值班助教練習外語或修改文章等，從而增強留學生的認同感和歸屬感。

在我國高等教育國際化建設中還應不斷發展彈性學期制度和多元入學渠道。[24]嘗試采取多批次、個性化的入學學期制度，適應留學生來源國和我國在外留學生不同的學期設置和個體選擇，不會因為學期制度差異過大而放棄留學選擇。為了更好地招賢納士，還應拓寬我國目前考試為主的單一入學渠道，不放走任何一種有突出培養潛質的來華留學生。著重區分華僑華裔、外籍學生、在華外國人士等身份差異，探索校長推薦制、申請考核制、空缺年（Gap year）入學制等，適應生源國更加豐富的學生高等教育選擇現狀，提升留學生入學后的學習意愿，減輕留學群體關于家庭和工作上的后顧之憂，以期招收到更加高質量的留學生人才，切實從生源質量提升實現留學生培養的質量和效果優化。