消費(fèi)稅改革對(duì)地方財(cái)力均衡的影響分析

葉 晨

（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)，貴陽 550025）

一、引言及文獻(xiàn)綜述

近幾年來，我國(guó)的消費(fèi)稅征收與稅制改革一直是學(xué)界與社會(huì)各界的熱門話題。國(guó)務(wù)院于2019 年9月6 日印發(fā)《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央和地方收入劃分改革推進(jìn)方案》（簡(jiǎn)稱《方案》），為進(jìn)一步加大減稅降費(fèi)力度，增強(qiáng)地方政府應(yīng)對(duì)減稅降費(fèi)的能力，提出“要扎實(shí)推進(jìn)完善地方稅體系改革工作，把一些條件較好的中央稅種作為地方收入，后移消費(fèi)稅開征環(huán)節(jié)，穩(wěn)步向下劃分地方。在控制征管范圍的基礎(chǔ)上，逐步把一些在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)開征的現(xiàn)有消費(fèi)稅品目向后調(diào)整批發(fā)或者零售環(huán)節(jié)開征”。《方案》第一次細(xì)化了我國(guó)消費(fèi)稅改革方向，開啟了中央稅向地方稅轉(zhuǎn)變的先例，目前我國(guó)消費(fèi)稅改革研究主要集中在影響地方財(cái)力均衡問題上，而這正是本文所要討論的問題。

通過對(duì)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)消費(fèi)稅研究大致集中在兩方面：一是消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移。部分學(xué)者認(rèn)為消費(fèi)稅應(yīng)當(dāng)分品目同時(shí)后移征稅環(huán)節(jié)并將收入下劃地方（王文甫和劉亞玲，2021；唐明和凌惠馨，2022），同時(shí)應(yīng)當(dāng)采取措施來應(yīng)對(duì)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移所帶來征管難度加大、稅收與稅源背離、稅率配套調(diào)整等改革問題（萬瑩和王山，2022）；不少學(xué)者認(rèn)為，消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移會(huì)導(dǎo)致地區(qū)間財(cái)力的重新分配（楊曉妹等，2020），消費(fèi)稅改革本質(zhì)上是財(cái)政收入分配改革（唐明等，2020）。二是消費(fèi)稅稅收收入下劃地方。《方案》明確規(guī)定，采取“定基數(shù)、調(diào)增量”的央地分享模式，但如何確定基期與核定基數(shù)成為目前學(xué)界研究的熱點(diǎn)。為了避免改革初期部分省份出現(xiàn)增量為負(fù)的情況，唐明（2022）等選擇通過各省份后續(xù)消費(fèi)稅與基數(shù)消費(fèi)稅收入的比例來核定消費(fèi)稅稅收收入的存量基數(shù)；萬瑩和王山（2022）提出以全國(guó)消費(fèi)稅收入增量總額進(jìn)行分?jǐn)偟姆桨福摲桨覆粌H操作簡(jiǎn)單，而且能確保所有地區(qū)增量為正，有效實(shí)現(xiàn)緩解地方財(cái)政運(yùn)行困難的改革初衷。

總之，當(dāng)消費(fèi)稅征稅環(huán)節(jié)后移、收入下劃等政策的逐步實(shí)施和推進(jìn)，本次消費(fèi)稅改革在地方財(cái)力縱橫維度上的均衡效果值得探討。

因此，本文考察了消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移和增量下劃地方對(duì)地方財(cái)力均衡的影響，通過測(cè)算選取我國(guó)30 個(gè)省份的數(shù)據(jù)，從橫向與縱向兩方面來分析改革對(duì)地方財(cái)力均衡的影響。與目前文獻(xiàn)相比，本文的創(chuàng)新點(diǎn)有兩個(gè)方面：第一，在探討消費(fèi)稅改革影響地方財(cái)政收入的同時(shí)考察了地區(qū)間財(cái)力均衡的程度。第二，本文采用數(shù)值模擬的方法，對(duì)消費(fèi)稅增量下劃地方模式作出客觀、合理的數(shù)值量化。

二、消費(fèi)稅征稅環(huán)節(jié)后移的數(shù)值模擬

（一）具體測(cè)算方法分析

2018 年度我國(guó)卷煙、成品油及小汽車所繳納的消費(fèi)稅在國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅稅收收入中所占比重為95.03%，卷煙為52.40%，成品油為33.61%，小汽車為9.02%（王文甫劉亞玲，2021），這三種應(yīng)稅消費(fèi)品的占比與具體測(cè)算中的權(quán)重相對(duì)應(yīng)。本文以2019 年選取我國(guó)30 個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）的卷煙、成品油和小汽車的消費(fèi)情況，對(duì)區(qū)域應(yīng)稅消費(fèi)品的消費(fèi)水平進(jìn)行了大致估算。借鑒楊曉妹等人的研究思路，將各省份以上三類消費(fèi)品消費(fèi)支出在總消費(fèi)支出中的占比作為各地消費(fèi)稅稅收收入測(cè)算的基礎(chǔ)，并以此占比為消費(fèi)稅稅收權(quán)重。具體測(cè)算公式為：

各地消費(fèi)稅的稅收權(quán)重=煙、酒消費(fèi)支出在各項(xiàng)開支中的比例×50%+成品油消費(fèi)支出在各項(xiàng)開支中的比例×40%+汽車購(gòu)買支出在各項(xiàng)開支中的比例×10%

根據(jù)消費(fèi)稅稅收權(quán)重測(cè)算后移征收環(huán)節(jié)各地消費(fèi)稅稅收收入：

各地區(qū)消費(fèi)稅稅收收入=全國(guó)消費(fèi)稅稅收收入×各地區(qū)消費(fèi)稅稅收權(quán)重

本研究利用煙酒食品的消費(fèi)支出測(cè)算各個(gè)區(qū)域的煙酒消費(fèi)支出；成品油的消費(fèi)支出則是由汽油、柴油以及燃料油組成；本研究利用各個(gè)區(qū)域新增登記的民用汽車數(shù)量乘以新車零售平均單價(jià)測(cè)算出各個(gè)區(qū)域的汽車購(gòu)買開支。

目前，國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅征收主要集中在生產(chǎn)、委托加工和進(jìn)口等環(huán)節(jié)，而國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅稅源比較集中，應(yīng)稅消費(fèi)品生產(chǎn)企業(yè)多集中在省級(jí)重點(diǎn)企業(yè)。2011—2018 年，全國(guó)主要稅源企業(yè)一般實(shí)現(xiàn)90%以上的消費(fèi)稅收入，成為消費(fèi)稅的主要納稅主體。因此，本文使用各省實(shí)際消費(fèi)稅收入作為生產(chǎn)地原則下各省份消費(fèi)稅稅收收入。

綜合上述，計(jì)算結(jié)果可獲得各省按照生產(chǎn)地原則與消費(fèi)地原則消費(fèi)稅收入（估算值如表1 所示）。

表1 兩個(gè)不同征稅原則的各地區(qū)消費(fèi)稅收入概算

（二）增量下劃各省份消費(fèi)稅稅收收入

我國(guó)消費(fèi)稅實(shí)行“征稅環(huán)節(jié)后移+增量收入下劃地方”的改革方式，但是如何確定基期與基數(shù)成為消費(fèi)稅增量下劃地方的關(guān)鍵。當(dāng)前學(xué)者普遍認(rèn)為固定基期和基數(shù)不僅可以確保改革初期穩(wěn)定央地財(cái)力格局，而且可以確保消費(fèi)稅增量收入持續(xù)增加，使消費(fèi)稅下劃地改革得以順利推進(jìn)，因此，本文以全國(guó)消費(fèi)稅收入增量總額進(jìn)行分?jǐn)偅紫纫愿母锴耙荒旮鞯貐^(qū)卷煙、成品油、小汽車消費(fèi)稅收入為基數(shù)，分別確定各地區(qū)卷煙、成品油、小汽車消費(fèi)稅的增量，再將其按照三者零售額的貢獻(xiàn)率在各省之間進(jìn)行分配，以確定各省所分配的消費(fèi)稅增量（萬瑩和王山，2022）。基于數(shù)據(jù)的可得性，本文對(duì)消費(fèi)稅改革效應(yīng)的測(cè)算以2018 年作為“上年”，以2019 年作為“本年”（測(cè)算結(jié)果見表2）。

表2 消費(fèi)稅收入增量下劃地方數(shù)據(jù)模擬

表3 場(chǎng)增量下劃模式下地方財(cái)政缺口縮減率

三、消費(fèi)稅改革對(duì)地方財(cái)力均衡影響效果的測(cè)算

（一）橫向財(cái)力均衡效果分析

從圖1 可以看出，消費(fèi)稅改革使得各地區(qū)的消費(fèi)稅稅收收入發(fā)生變動(dòng)，打破了原有的財(cái)力分配格局。后移征收環(huán)節(jié)使得30 個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）中有14 個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）消費(fèi)稅收入減少，其中云南是改革后消費(fèi)稅稅收收入減少最多的地區(qū)。這主要是因?yàn)樵颇鲜俏覈?guó)卷煙生產(chǎn)和批發(fā)的大省，若后移征收環(huán)節(jié)，云南因居民收入水平較低，其消費(fèi)規(guī)模與消費(fèi)水平的提高均受到制約。與此不同的是，浙江、福建、山西等16 個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）卻因改革而受益，而消費(fèi)地征稅原則在很大程度上促進(jìn)了這些地區(qū)消費(fèi)稅稅收收入的提高，這與區(qū)域人口規(guī)模、消費(fèi)能力和消費(fèi)傾向之間存在較大的相關(guān)性。

圖1 后移征收環(huán)節(jié)的消費(fèi)稅稅收收入變化

（二）縱向財(cái)力均衡效果分析

經(jīng)濟(jì)下行的大環(huán)境下，為了激發(fā)中國(guó)市場(chǎng)主體的活力，政府近年來全面實(shí)施減稅降費(fèi)舉措，2019年全國(guó)減稅降費(fèi)總額達(dá)2 萬億元以上，2020 年全年減稅降費(fèi)總額突破2.5 萬億元。與此同時(shí)，隨著減稅降費(fèi)力度的持續(xù)加大，地方稅收收入占全國(guó)稅收比重不斷下降，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也隨之凸顯。大規(guī)模、持續(xù)性減稅降費(fèi)的直接后果就是地方政府收入下降，但地方事權(quán)擴(kuò)張卻導(dǎo)致地方政府支出責(zé)任加重，從而引發(fā)地方收支失衡問題愈加嚴(yán)重，地方財(cái)政缺口日益拉大。消費(fèi)稅下劃地方改革擴(kuò)大了地方收入渠道、提高了地方財(cái)政收入，從理論上看有利于減輕地方財(cái)政收支壓力。本文以地方財(cái)政缺口縮減率為視角，探討消費(fèi)稅改革縱向財(cái)力均衡效應(yīng)。具體計(jì)算方法如下：

改革前地方財(cái)政支出- 地方財(cái)政收入

首先，在區(qū)域視角下，消費(fèi)稅改革實(shí)現(xiàn)之后，東、中、西部財(cái)政收支缺口都在不同程度上得到縮小，也就是說改革有助于縱向財(cái)力均衡的實(shí)現(xiàn)，這也符合張恒龍、康藝（2017 年）的結(jié)論。然而縮減幅度具有區(qū)域差異性。東部地區(qū)財(cái)政收支缺口收縮最多，為28.78%，而西部地區(qū)收縮最少，只有9.65%。因此，從縱向財(cái)力均衡效應(yīng)來看，消費(fèi)稅改革存在一定的馬太效應(yīng)。東部地區(qū)由于消費(fèi)水平提高，消費(fèi)稅后移征收環(huán)節(jié)，使得地方消費(fèi)稅稅基不斷擴(kuò)大，稅收收入增長(zhǎng)顯著，在原有地方財(cái)政缺口額度較低的情況下縮小地方財(cái)政缺口的作用異常顯著。其次，從表4 中可以看出增量分享方案在區(qū)域上的標(biāo)準(zhǔn)差是0.009。增量分享方式在縮小財(cái)政收支缺口方面效果趨于平衡。總體來看，盡管增量分享方式對(duì)縮減收支缺口總量的效果有限，但其對(duì)于縮小地區(qū)差異的效果突出。

從整體上看，消費(fèi)稅改革對(duì)于地方財(cái)政而言是個(gè)巨大利好，但是具體到各區(qū)域，受益程度存在較大差別。首先，改革后消費(fèi)稅收入仍集中在少數(shù)幾個(gè)發(fā)達(dá)地區(qū)，這很可能造成新一輪區(qū)域財(cái)力不平衡。其次，一些省份的利益受到損害。這是因?yàn)楹笠普魇窄h(huán)節(jié)會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)大省消費(fèi)稅稅收收入的分享額減少，與消費(fèi)大省比較而言，其改革利益會(huì)受到損害。

四、結(jié)論及政策啟示

（一）結(jié)論

本文基于中國(guó)2019 年宏觀數(shù)據(jù)，從縱橫兩方面考察消費(fèi)稅改革對(duì)于地方財(cái)力平衡的效應(yīng)。橫向維度顯示：后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)引起消費(fèi)稅稅收收入的變動(dòng)，14 個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）成了稅收的溢出區(qū)域，區(qū)域消費(fèi)稅稅收收入構(gòu)成發(fā)生了改變，消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移，各地人均可分得的消費(fèi)稅收入呈相對(duì)均衡水平，遠(yuǎn)優(yōu)于生產(chǎn)地原則并能達(dá)到區(qū)域人均財(cái)力均衡。縱向分析表明：消費(fèi)稅改革可以彌補(bǔ)地方政府收支缺口，但是存在一定的區(qū)域內(nèi)馬太效應(yīng)，增量分享方式對(duì)財(cái)政收支缺口總量的縮減效果有限，但是對(duì)區(qū)域間差距的縮減效果凸顯。

（二）政策啟示

第一，按照稅目分階段依次后移征收環(huán)節(jié)。目前我國(guó)已經(jīng)對(duì)部分消費(fèi)品在零售環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅，今后的消費(fèi)稅改革可以借鑒當(dāng)前的征管經(jīng)驗(yàn)，逐步將成品油、卷煙和小汽車的征收環(huán)節(jié)后移，結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)稅源進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，保證消費(fèi)稅稅收的征管可控。

第二，確定“定基數(shù)、調(diào)增量”的合理分享區(qū)間。目前消費(fèi)稅改革的重點(diǎn)在于稅收基數(shù)的確定，這同樣也是難點(diǎn)。從健全地方稅體系的角度出發(fā)，消費(fèi)稅改革過程中應(yīng)當(dāng)合理選擇稅率以及征稅范圍，保證地方政府能夠獲得可持續(xù)的稅收收入來源；從調(diào)動(dòng)地方積極性角度出發(fā)，確定合理的分享區(qū)間，保證改革初期央地財(cái)力格局穩(wěn)定，確保改革持續(xù)推進(jìn)。

第三，建立地區(qū)間消費(fèi)稅收入?yún)f(xié)調(diào)機(jī)制。考慮到不同地區(qū)應(yīng)稅消費(fèi)品的生產(chǎn)規(guī)模和消費(fèi)規(guī)模都有很大的差別，因此，消費(fèi)稅下劃地方的改革會(huì)打破目前區(qū)域財(cái)力分配的格局，從而引發(fā)新的不均衡。從降低改革阻力的角度來看，中央政府可以將收到的消費(fèi)稅稅收收入的一部分作為改革維穩(wěn)基金，確保在改革中利益受損的地區(qū)能夠獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，在改革后期保證地方政府具有穩(wěn)定的消費(fèi)稅稅收收入。