政策性金融支持脫貧地區全面鄉村振興研究

周孟亮 吳鵬

〔摘要〕在過去十年，我國完成了脫貧攻堅、全面建成小康社會的歷史任務，政策性金融在脫貧攻堅時期發揮了重大基礎性作用，實現脫貧地區全面鄉村振興需要其持續發揮作用。我國政策性金融自身可持續性發展方面存在不足，政策性“存量”貸款大多納入地方財政預算，地方融資平臺轉型緩慢，可能影響支持鄉村振興的“增量”投入，依賴政府購買服務的還款模式在鄉村振興時期存在“合規性”風險，支持鄉村振興的資金存在市場化來源和政策性運用之間的矛盾，脫貧地區產業基礎薄弱也不利于政策性金融支持。促進政策性金融支持脫貧地區全面鄉村振興，要順應國家政策變化，加強政策性金融“存量”貸款管理，在創新中強化政策性金融對鄉村振興的“增量”支持，擴展政策性金融支持鄉村振興的低成本資金來源，加強“政銀”在全面鄉村振興方面的溝通合作。

〔關鍵詞〕政策性金融，脫貧地區，鄉村振興

〔中圖分類號〕F832.3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2023）03-0106-09

黨的二十大對我國全面建設社會主義現代化強國作出全面部署，提出要加快構建新發展格局，著力推動高質量發展〔1〕21。高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，而全面推進鄉村振興又是推動高質量發展的重要內容。因此，我國在完成脫貧攻堅、全面建成小康社會以后，要堅持農業農村優先發展，要鞏固拓展脫貧攻堅成果。以上目標的實現都離不開強有力的金融服務支持，特別離不開政策性金融的作用。黨的二十大報告也重點提出要構建高水平社會主義市場經濟體制，深化金融體制改革〔1〕22，健全農村金融服務體系〔1〕24。從20世紀90年代創設政策性金融以來，我國政策性金融發展不斷成熟，為解決農業、農村領域融資問題作出重要貢獻。在脫貧攻堅時期，政策性金融充分發揮“先鋒”作用①，通過易地搬遷貸款改變“一方水土不能養一方人”的惡劣生存環境，通過對接基礎設施和基本公共服務金融需求，夯實貧困地區經濟社會發展基礎，通過對特色產業發展貸款，支持帶動貧困人口脫貧，為打贏脫貧攻堅戰發揮了重要作用。目前，我國“三農”工作重心正實現歷史性轉移，處于脫貧攻堅與鄉村振興銜接時期，主要任務是鞏固拓展脫貧攻堅成果，防止出現系統性返貧，全面推進鄉村振興，最終實現全體人民共同富裕的中國式現代化。全面推進鄉村振興是一個系統性工程，對金融服務的需求也是多元化的，脫貧地區基礎設施建設、人居環境改善仍然需要大量、長期的資金投入，農業產業化各環節也需要相應的金融服務，這些金融不能完全由商業性金融來供給，需要政策性金融持續、有效地發揮作用。2022年7月，我國出臺《關于推進政策性開發性金融支持農業農村基礎設施建設的通知》，明確提出要堅持農業農村基礎設施在全面推進鄉村振興中的重要支撐作用，項目向脫貧地區傾斜，要強化信貸資金保障，提高項目融資可得性。從理論上說，無論是當前銜接時期還是以后時期，政策性金融的本質不會改變，都應該圍繞實現農業農村優先發展，實現農民生活富裕發揮引導作用。值得注意的是，由于我國政策性金融體系自身發展還存在一些不足，也由于在脫貧攻堅時期的一些實踐偏差，導致政策性金融在當前支持脫貧地區全面鄉村振興中還存在不少問題。結合全面鄉村振興的新時期和新任務，剖析當前存在的問題，尋求解決問題的途徑和對策，可以更好地促進政策性金融支持脫貧地區全面鄉村振興，推進城鄉融合，為我國經濟實現質的有效提升和量的合理增長作出貢獻。

一、脫貧地區實現全面鄉村振興需要政策性金融的持續支持

在脫貧攻堅時期，政策性金融主要通過易地搬遷貸款、基礎設施貸款和農村產業發展貸款等〔2〕，為脫貧地區農業農村經濟發展發揮基礎性作用。其中，易地搬遷貸款主要用于支持安置區建設，以及搬遷后的水、電、路等配套設施完善和教育、衛生、文化等公共服務設施建設，一般由各省（區）成立省級投融資主體承接貸款，省級投融資主體統貸和市（縣）項目主體分貸相結合，還款來源主要是政府服務采購資金，貸款期限達20～30年。基礎設施貸款主要為大型項目提供中長期支持，用于農村水利設施、公路橋梁、人居環境改造等方面，也包括高標準農田建設、中低產田改造、農村流通體系建設、倉儲設施項目貸款等，承貸主體主要是地方融資平臺公司、國有企業等涉及政府信用的企業，還款來源主要是政府服務采購資金、項目運營收益、政府補貼等。另外，政策性金融還通過對龍頭企業、林業資源開發與保護、旅游扶貧、光伏扶貧等方面貸款，支持特色產業發展。總體來說，政策性金融易地搬遷貸款到省，基礎設施貸款到縣，產業扶貧貸款到村〔3〕，與中國農業銀行、農村商業銀行等商業性金融的作用存在差異，它要充分體現“當先導、補短板、逆周期”的作用，平均貸款額度大，一般選擇關鍵、核心領域進行支持，發揮“主動脈”作用，但在一些業務產品、模式方面與商業銀行存在重疊之處。中國農業銀行等大型商業銀行對龍頭企業和縣域特色產業貸款也與政策性貸款存在一定競爭關系，二者在農業領域的職能定位上有一些重疊②。在脫貧攻堅與鄉村振興的銜接時期，全面推進鄉村振興更加需要政策性金融接續發揮作用。

（一）從理論來看，支持鄉村振興是政策性金融的優勢和職責所在

金融是現代經濟的核心，金融市場是現代市場經濟資源配置的重要途徑。但市場的力量不是萬能的，也有自身的作用范圍和邊界，不能促使所有資源都達到優化狀態。更重要的是，人類社會還存在政治、文化等多方面的非經濟因素，“經濟”標準不能成為資源配置的唯一標準。市場化條件下的金融往往具有“嫌貧愛富”的偏好，或者具有“功利性”，金融的這些特征再加上金融市場競爭的不充分性，容易導致在資源配置過程中出現“金融市場失靈” 〔4〕。政策性金融的創設是為了服務國家的特定戰略，它不同于商業性金融，是同時融入政府意志和市場行為的一種特殊金融形態，資金來源和運用都具有特殊性。政策性金融具有特殊的使命，貫徹國家意志，落實國家指令，彌補經濟發展中的“短板”，這也是一種社會責任。

黨的二十大報告指出，在推動高質量發展中，既要發揮市場在資源配置中的決定性作用，也要更好地發揮政府作用。通過政策性金融持續支持全面鄉村振興，就是要發揮政府在金融支持實體經濟中的作用。鄉村振興是實現我國“兩個一百年”奮斗目標的必由之路，是國家整體戰略的重要組成部分。鄉村振興需要大額、長期、低成本資金，而且鄉村振興的資金投入應該體現市場的邏輯，體現資金有償性的原則，同時也應該體現社會公平和正義的原則，體現社會責任。政策性金融的特征和功能剛好能夠有效契合鄉村振興的資金需求特征③，這也說明政策性金融在服務鄉村振興方面具有自身優勢。另外，政策性金融與鄉村振興在理論邏輯上也存在一致性，特別是我國作為發展中國家，“三農”問題是黨和政府一直高度關注的問題，具有很強的“政策性”，實現鄉村振興是當前直至2050年“三農”工作的重心，政策性金融與鄉村振興存在天然的“淵源”。政策性金融作為服務“三農”的重要金融制度安排，支持鄉村振興是職責所在。政策性金融通過發揮“杠桿效應”將有限的財政資金放大，可以緩解財政資金不足。通過改善脫貧地區的人居環境，完善基礎設施，推動脫貧地區特色產業發展，可以緩解財政收入不足與短期內需要長期、低成本資金集中投入之間的矛盾，對于實現脫貧地區全面鄉村振興具有“壓艙石”作用。

（二）銜接期內鞏固拓展脫貧攻堅成果需要持續性政策性金融支持

由于我國各地經濟基礎和各方面條件不一樣，全面鄉村振興的推進不能要求全國“整齊劃一”，脫貧地區是我國全面鄉村振興的薄弱環節。在脫貧攻堅任務完成后的五年過渡期內，鞏固拓展脫貧成果是脫貧地區的重要任務，黨的二十大報告也再次強調這個問題，這也是為全面推進鄉村振興打下堅實基礎。脫貧地區原來的絕對貧困人口已經脫貧，但他們的生產技能、生活條件以及各方面資源還具有很大脆弱性，因病、因災、因產業失敗等原因造成返貧的可能性較大。實現脫貧地區經濟社會可持續發展，實現穩定性脫貧，依然離不開政策性金融的支持。經過幾年的脫貧攻堅，脫貧地區固定資產投資和固定資本形成額有很大增長，但總體來說依然位于全國平均水平以下，基礎設施欠賬較多，人居環境依然還有很大改善空間，已有道路、水利、電網、物流等基礎設施也需提質升檔，與實現全面鄉村振興的目標要求還存在較大差距，這些都需要大量持續性資金投入。另外，雖然易地搬遷任務已經完成，但如何讓搬遷人口在搬過來以后能夠“穩得住、真脫貧、不返貧”，這是當前過渡期內的重要任務。易地搬遷以后還需要相關水、電、路、氣、網等配套基礎設施和教育、衛生、文化等公共服務設施建設，居住地的土地需要復墾及整理，這些配套項目和公共服務不可能在脫貧攻堅期內同步完成，易地搬遷的后續支持還存在大量的資金需求〔5〕266-268。政策性金融需要繼續加大對搬遷安置區產業發展、配套基礎設施和公共服務完善等方面的投入，這些都有利于健全公共服務體系，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕。在五年銜接過渡期內，這些方面的資金需求不能完全依靠商業性金融服務來滿足，離不開政策性金融持續支持。

（三）銜接期后全面鄉村振興需要持續性政策性金融支持

黨的二十大提出要加快建設農業強國目標〔1〕23，鄉村振興是農業農村的全面發展，是建設農業強國的重要內容。我國全面鄉村振興要實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總體要求。從這“二十字”目標來看，產業興旺是基礎，要在促進農村產業興旺發展的基礎上搞好農村生態文明建設，農村產業發展不能以破壞生態環境為代價，要實現農村物質文明和精神文明共同進步，實現農村治理能力現代化，最終實現農民生活水平的全面提升，推動實現共同富裕和中國式現代化。政策性金融在當前和未來都肩負實現全面鄉村振興的重任，2018年中央“一號文件”就明確界定了中國農業發展銀行作為政策性金融機構在鄉村振興中的功能定位，主要是為鄉村振興提供中長期信貸支持。特別是脫貧地區金融市場發育相對不夠充分，金融市場作用運行機制不夠暢通，資金更加短缺。政策性金融不以盈利為目的，能夠有效彌補市場機制不足的缺點，更好地向農村聚集資金。為支持脫貧地區全面鄉村振興，統籌鄉村基礎設施和公共服務布局，建設宜居宜業和美鄉村，政策性金融除了要在易地搬遷、基礎設施和糧食安全等方面繼續發揮基礎性作用以外，還要按照市場運作、保本微利和財務可持續原則，加大對農業、農村重點領域和薄弱環節的支持力度，在促進脫貧地區產業興旺發展、生態文明和美麗鄉村建設等方面發揮作用〔6〕48-52。要將支持脫貧地區建設現代化產業體系作為重點工作內容，支持龍頭企業及農業生產、經營、服務一體化發展，支持農村一二三產業融合發展，支持圍繞農村產業作出特色，加強對于農業產業園、科技園和創新創業園區的建設。以支持農業產業化龍頭企業為主要抓手，拓展農業產業鏈價值鏈，積極支持高標準農田建設，提高脫貧地區農業綜合生產能力，支持發揮龍頭企業和合作社對低收入人群的帶動能力。要秉承“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，在促進脫貧地區生態文明和美麗鄉村建設等方面持續發揮作用，聚焦脫貧地區農村環境整治、居民住房條件改善和農村公共服務設施建設等方面。把支持鄉村振興與綠色金融發展相結合，支持林業資源開發保護以及山水林田湖草系統的治理，推動生態文明建設，助力實現全面鄉村振興。

二、政策性金融支持脫貧地區全面鄉村振興存在的主要問題

政策性金融服務鄉村振興不僅是一個長期的過程，而且也是一個可持續的過程，無論是過去脫貧攻堅階段，還是當前脫貧攻堅與鄉村振興銜接階段，乃至今后鄉村振興目標、農業農村現代化和農業強國實現階段，每個階段發揮的作用都應該有機銜接，無論是政策效應、運行機制等方面都應該確保可持續性。我國政策性金融自創設以來，取得了一系列成績和經驗，但在發展過程中特別是實現機構自身可持續性發展方面還存在一些不足。在思想觀念上，認為政策性金融機構是政府成立的銀行，錢是政府的，為政府辦事，也有政府兜底，對風險防范注重不夠。與商業性金融機構相比，在風險管理理念、技術投入等方面都存在較大不足，在資金的安全性、流動性管理等方面也存在較大差距。特別是在脫貧攻堅時期，由于當時脫貧任務重、時間緊，政府主導性很強，政策性金融在服務脫貧攻堅過程中產生了一些問題。現在脫貧攻堅已經結束，但這些問題所產生的影響依然存在，應該得到充分認識和有效解決，否則，就會影響政策性金融機構自身的可持續發展，制約政策性金融繼續支持脫貧地區全面鄉村振興的積極性和內在能力。

（一）政策性“存量”貸款可能影響支持鄉村振興的“增量”投入

政策性金融不等同于財政支持，既要體現國家政策意圖，也要體現市場原則，要考慮機構自身的財務可持續性，講究“有借有還”的“有償性”基本原則。脫貧攻堅時期政策性金融投入了大量資金，體現了政策性銀行的使命和擔當。由于脫貧攻堅是由政府主導進行的，政策性金融的貸款投向與政府息息相關，主要以貸款在當地能產生脫貧效果作為考慮依據，并據此來確定利率優惠幅度，“政策績效”在其中占有很大的比重，資金償還也是由政府“隱性擔保”。易地搬遷項目屬于民生工程，貸款一般是發放給地方政府投資公司，政府投資公司作為政府融資部門，為政府辦事，有政府兜底。對于政策性金融機構來說，這在一定程度上能夠確保貸款按時回收，也是政策性金融機構為完成當時扶貧任務的“有效舉措”。貸款由地方統籌安排財政預算，列入地方債務范圍，由地方安排償還本金和利息。但不容忽視的是，政策性金融貸款列入了脫貧地區地方債務，容易造成地方債務負擔過重，不利于脫貧地區全面鄉村振興的實現。政策性貸款大多是10年以上的中長期貸款，很多貸款缺乏擔保、抵押品等風險緩釋措施。貸款風險點主要集中在貸款客戶單一，作為承貸主體的地方融資平臺往往負債較高。脫貧地區本身財政收入來源非常有限，一般都處于“支不抵收”狀態，每年靠上級財政轉移支付來運轉，地方政府每月還本付息壓力大。脫貧地區的企業普遍效益不太好，財政收入來源有限，財政“剛性”支出依然很大。若上級政府不能兜底，將是牽一發動全身，所有貸款將會無法償還，以致政策性金融機構遭受損失。因此，脫貧地區政策性貸款形成地方債務“存量”能否及時償還，不僅直接影響政策性金融機構自身的財務狀況，也將影響后續“增量”投入，影響政策性金融機構鄉村振興資金投入的積極性和力度。

（二）政府購買服務的還款模式在鄉村振興時期存在“合規性”風險

政策性金融貸款應該注重“政策性”，體現政府意志，服務國家政策。長期以來，為解決地方資金困難問題，政策性金融機構發放低成本、長期的專項貸款，這些貸款一般以政府購買服務的方式作為還款來源。在全面推進鄉村振興時期，這種模式容易導致政企不分，有變相新增地方債務的嫌疑，與我國防范和化解系統性金融風險的總體政策是不相符的，存在政策風險。因為，隨著國家對地方政府舉債融資行為不斷規范④，政府購買服務方式的融資模式在鄉村振興領域將受到限制。按照2017年6月財政部發布《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）要求，地方政府不得利用或虛構政府購買服務合同變相舉債，不得將金融機構提供的融資行為納入政府購買服務的范圍。2018年3月，財政部再次出臺《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號），將管理對象直指金融企業，嚴格規定國有金融企業不得為地方政府提供融資，要求金融企業在防范地方金融風險中負起應有的責任，要有責任地放貸，不能“助長”地方債務擴張〔7〕410-413。在脫貧攻堅時期，國家政策對于政策性金融的易地搬遷貸款予以特別對待，留出了“窗口期”⑤。在鄉村振興時期，這種“特別優待”會改變。從政策趨勢來看，嚴控地方舉債行為管理的趨勢是不會變的，對于地方預算管理會越來越嚴格，會進一步健全地方政府債務融資機制⑥。

由此可見，由于政策變化具有不可預見性，已經發放出去的易地搬遷、基礎設施、農業綜合開發等方面貸款將面臨著更大的風險敞口。政策性銀行對于已經發放的貸款還是存在擔憂，如果出現大面積貸款無法回收的情況，必將直接影響后續支持鄉村振興的資金投入。另外，為實現全面鄉村振興，脫貧地區還需要大量基礎設施和易地搬遷后續安置等方面的政策性貸款，按照國家政策要求，這些貸款將實行“公益性項目，市場化運作”，地方政府提供的還款承諾或隱性變相擔保存在“合規性”風險。雖然政策性金融理應以政策性目標為首，但也要注重資金的安全性，在沒有找到新的替代傳統的“政府財政”的擔保品之前，政策性金融機構對于鄉村振興貸款會顯得謹慎，時刻擔心觸犯政策紅線，這必將影響政策性金融支持鄉村振興的可持續性。政策性金融機構過去一直依靠政府隱性擔保來發放中長期信貸，在思想觀念、信貸機制等方面還沒有完全適應國家關于地方債務政策的轉變。政策性金融支持鄉村振興可能面臨兩難困境，既要加大對鄉村振興的中長期信貸支持，又要遵守國家的“合規性”政策要求，這兩個方面存在一定矛盾。

（三）地方融資平臺轉型緩慢制約政策性金融支持鄉村振興投入

政策性金融支持鄉村振興的資金投入不直接到戶，一般由地方融資平臺公司作為承貸主體，地方融資平臺作為我國分稅制改革后出現的金融創新安排，為一些社會民生、基礎設施和關乎經濟轉型升級發展的政府投資項目快速籌集資金，為地方經濟發展特別是城鎮化發展發揮了重要作用。但值得注意的是，在地方政績驅動下，地方融資平臺的“政企不分”也使地方債務問題越來越嚴重。據統計，2013年末中央政府摸底地方債務，當時地方債務總額為17.9萬億元，2018年末地方政府債務額為18.4萬億元，截至2020年10月末，全國地方債務余額為25.8萬億元。地方債務中有很大部分是通過對地方融資平臺的擔保和承諾造成的，使地方政府產生了大量隱性債務。2014年10月國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），這是我國規范地方政府舉債行為的開端，至此以后，我國對于地方政府債務的管控越來越嚴厲。

在當前全面推進鄉村振興時期，對于地方融資平臺承接政策性貸款的融資行為的管控越來越規范，要求地方融資平臺剝離政府融資職能，實施市場化轉型。我國政策性金融自身關于易地扶貧搬遷貸款的管理辦法也對此作出相關規定，要求承接貸款的地方融資平臺通過市場化改制，不再承擔政府融資職能。但地方融資平臺轉型是一項復雜工程，需要改變原有商業模式，重構新的職能定位和盈利模式，成為真正自負盈虧的市場主體。在實踐中真正實施市場化改制、規范發展的地方融資平臺不多，特別是對于脫貧地區來說，地方債務原本就很重，剛剛擺脫貧困狀態，地方融資平臺在盈利能力方面不足以實現自負盈虧。與此同時，實現全面鄉村振興又需要大量資金投入，地方政府支出壓力很大。平臺公司與地方政府的關系在法理上難以理清，一些地方迫于國家政策壓力，或者為了融資需要，走個形式或者發個聲明表示不再承擔政府融資職能，平臺轉型也是“有名無實”，沒有多大實質性變化。由此可見，對于國家規范地方政府舉債，要求地方融資平臺轉型的政策要求，政策性金融機構與地方政府之間有不同反應，政策性金融機構希望融資平臺能真正實現市場化轉型，但地方政府無論從能力還是法理上往往做不到。因此，政策性金融支持全面鄉村振興中面臨著一個矛盾問題，一方面地方融資平臺市場化轉型難度很大，進展緩慢，另一方面各地全面推進鄉村振興急需資金，在國家嚴控地方政府債務、防范系統性金融風險的政策環境下，政策性金融對于支持全面鄉村振興的新增貸款存在顧慮。

（四）支持鄉村振興的資金市場化來源與政策性運用之間的矛盾不斷加大

在鄉村振興實施過程中，脫貧地區的農業綜合開發、農村基礎設施建設、美麗鄉村建設等方面都需要穩定持續而且大額的資金支持，對金融機構來說，政策性金融貸款由于其“政策”導向，貸款利率一般相比較同期市場利率要低，資金投入具有低回報性，而且貸款期限很長。如何籌集大額、長期可用的資金，同時控制融資成本，成為政策性金融支持全面鄉村振興的重要前提，但支持鄉村振興的資金市場化來源與政策性運用之間存在矛盾。

我國政策性貸款資金來源有金融債券籌集資金、存款資金、中央銀行再貸款和資本金，其中主要來源于銀行間債券市場融資。從融資總量上看，在當前銀行間債券市場上發債主體大幅度增加的情況下，金融債券能否順利發行及流通，受到宏觀調控及貨幣政策的制約。在當前金融“去杠桿”的大背景下，金融監管部門通過宏觀審慎監管控制金融企業負債增長。為了滿足鄉村振興的巨大剛性資金需求，政策性金融機構能否在市場上籌集到如此巨大規模的資金本身就是一種挑戰。從融資結構上看，政策性金融的市場化籌資與鄉村振興中長期信貸投放體量大、回報低的屬性不匹配，面臨資金運營的“融短貸長”矛盾，可能導致中長期信貸資金供給不穩定，加大流動性風險與期限錯配風險，進而影響支持鄉村振興業務的可持續性。從融資成本上看，政策性銀行吸收存款的手段不多，存款和中央銀行再貸款等低成本資金所占的比例只有三分之一左右，為滿足鄉村振興長期而且“剛性”的資金需求，必須發行十年以上期限的長期債券，融資成本也要比短期融資成本更高。債券發行市場各發行主體之間的競爭也會使債券發行成本顯著增加。在融資成本增加的同時，政策性金融貸款一般執行人民銀行基準利率政策，利差持續減少，融資成本與貸款收益之間的“錯位”很明顯。這些都導致政策性金融支持鄉村振興的資金在市場化來源和政策性運用之間存在矛盾，而且這種矛盾導致的壓力不斷加大。

（五）政策性金融支持全面鄉村振興中存在一些薄弱環節

在鄉村振興時期，政策性金融除了繼續對脫貧地區易地搬遷、基礎設施等領域進行支持以外，脫貧地區農業綜合開發、農村產業發展和生態文明建設等方面也是政策性金融的主要作用領域。農村產業發展是實現全面鄉村振興目標的基礎和前提，產業興旺是首要目標，它是其他目標實現的基礎和保障，是建設現代化產業體系的重要內容，只有做大、做強、做優鄉村產業，才能為全面鄉村振興提供不竭動力。在鄉村振興實施過程中，基于政策性金融的比較優勢，政策性金融機構仍然要將支持脫貧地區建設現代化產業體系作為重點工作內容，支持龍頭企業及農業生產、經營、服務一體化發展，促進鄉村一二三產業融合發展。從當前情況來看，還存在一些薄弱環節需要進一步解決：一是脫貧地區產業基礎薄弱不利于政策性金融支持。雖然已經脫貧摘帽，產業發展基礎條件有較大改觀，但產業發展風險高、企業成長能力弱、產業同質化等問題依然存在。大多數脫貧地區仍然以傳統農業為主，缺乏競爭優勢，農業產業化水平落后。一些地方對農業產業發展缺乏整體規劃，有關部門對農村基礎設施建設和農業產業發展融資積極性不高，按照國家規劃、土地、環保等相關規定進行規劃、立項且符合信貸支持條件的項目較少，產業可持續性前景不明朗，運營主體專業能力不強，技術能力、營銷能力、財務能力等均難以達到政策性項目貸款審批標準。政策性金融機構貸款時面臨尷尬處境，一方面要完成支持鄉村振興的“政策性”任務，而另一方面真正符合貸款條件的項目又不多，往往導致貸款發放不足。二是政策性金融機構在一些地方的影響力不足。我國農村政策性金融機構主要是中國農業發展銀行，其在省級層面的影響力很大，但在市、縣一級的影響力不夠，而農村產業發展主要在市、縣層面，縣域發展是推進全面鄉村振興的“新支點”⑦。政策性金融機構雖然每年對地方貸款投放規模較大，但業務范圍較窄，導致在地方的影響力不足。政策性金融服務網點較少，農村覆蓋面和覆蓋密度較低，商業性投放相對較少，沒有個人信貸業務，在農村基層知名度和影響力較小。在一些縣域甚至沒有政策性金融的分支機構，一些地方政府對政策性金融機構的認可度也不高，影響彼此之間的合作、溝通。三是一些地方的政策性金融政策不夠靈活。政策性金融機構貸款流程繁瑣，對農村產業發展項目評級、授信、用信以及支付等流程環節比較多。貸款審批權集中在總行或者省級分行，基層分支行自主權較小，需要經過層層報批，辦貸程序復雜，運行效率較低，服務成本較高。信貸政策和信貸產品相對比較集中統一，各分行政策執行和產品創新缺乏靈活性。

三、促進政策性金融支持脫貧地區全面鄉村振興的政策建議

鄉村振興是“三農”工作重心，脫貧地區仍然存在大量資金需求，政策性金融需要持續發揮作用，但脫貧地區產業基礎依然薄弱，國家對于地方債務管控日益嚴格，政策性金融自身發展也需要不斷完善。在此背景下，要按照黨的二十大提出的重要思想指引，深化金融體制改革，健全農村金融服務，著重支持鄉村振興產業體系建設、基礎設施提質升級以及公共服務可及性和均衡性建設，使政策性金融支持鄉村振興實現由追求規模、速度的外延式增長向追求質量、效益的內涵式增長轉變。在總體思路上，要以“政策”為基礎、以“合規”為底線、以“創新”為動力、加強“政銀”合作，促進脫貧地區實現全面鄉村振興，助力我國農業強國目標的加快建設。

（一）順應國家政策變化，加強政策性金融“存量”貸款管理

政策性金融要注重“政策性”任務，也要體現“市場性”原則。在脫貧攻堅和其后的鄉村振興時期，政策性金融機構已經為脫貧地區發放了大量貸款，政策性金融機構和地方政府應該加強合作，共同努力，加強對存量貸款的管理，不能只重視貸前發放而輕視貸后管理。因為，政策性金融支持鄉村振興是一個長時期的過程，存量貸款能否及時回收，關系到后續支持全面鄉村振興的積極性和效果。隨著國家對于地方債務風險防控的日益重視，嚴格地方融資舉債行為，“公益性項目，市場化運作”已成為必然趨勢，政策性金融服務再執行過去簡單的政府購買服務模式將不太現實。對于已經發放出去的貸款，政策性金融機構要與地方政府協調做好貸款整改，確保及時回收，做到不影響后續支持鄉村振興的資金投入。鄉村振興與脫貧攻堅是一個相互銜接的過程，對于由于各種原因與國家債務管理政策存在違背的貸款，應該努力采取地方債務置換等方式在政策范圍內盡可能減少損失，對于支持鄉村振興的資金投入，不能采取簡單抽貸、停貸的辦法來應對政策變動。一方面要防止地方債務資金鏈條斷裂，出現新的風險敞口，另一方面也要避免出現債務懸空影響機構自身財務可持續性，制約脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接。隨著國家關于地方政府債務管理相關政策的調整，對于采取政府購買服務模式的項目進行了清理排查，存在的一些違規問題進行了整改，這已經對政策性金融業務開展造成了一些影響。對于脫貧地區的易地搬遷項目等“綠燈”政策領域，雖然有政策性現金流為保證，政策性金融機構也要有前瞻意識和行動，抓緊政策“窗口期”積極推進業務創新，提防出現新的政策風險，要按照政策要求打造自有經營性現金流，確保合規性和完備性的承貸主體和項目，項目評估要從簡單的捆綁財政現金流向多元化的、科學的現金流轉變。

（二）在創新中強化政策性金融對鄉村振興的“增量”支持

政策性金融機構堅持政策性金融的基本方向，全力支持鄉村振興中實體經濟的發展，在執行政府意志的同時，及時跟進研究國家政策變動，加強對國家整體經濟形勢和發展趨勢的研判，特別是在政策的前瞻性方面多下功夫，在政策變化時爭取主動。要加強自我學習，更新落后思想觀念，不打“擦邊球”，更不能躺在政策上“不思進取”，避免新的政策出臺后造成業務發展無所適從甚至被動停滯的局面。在全面鄉村振興時期，脫貧地區依然需要大量易地搬遷后續貸款、基礎設施和產業發展貸款，政策性金融要抓住重點、體現優勢，對于原來基礎設施、產業基礎薄弱的脫貧地區要重點發揮作用，除了對已經發放的貸款加強管理，確保回收以外，對于增量貸款資金要注重合規性管理，進一步規范貸款發放，將貸款使用限定在特定區域，指向特定群體。對于產業開發項目，每個項目應結合鄉村振興目標制定具體方案。要防范政策風險，特別關注第一還款來源是否可靠，第二還款來源是否落實，充分考慮當地信用環境、財政承受能力與項目實際需要。在貸前要核實風險借款人是否具備相應項目資質以及項目組織實施、建設資金管理等能力，嚴格落實貸前條件，按項目建設進度發放貸款，嚴防資金被擠占挪用，做到投放、使用精準，從而防范承貸主體風險。在全面支持鄉村振興過程中，對于新增貸款，要努力實現原有政府購買服務信貸模式的轉型升級，由信貸的高速度增長向高質量發展轉變。要積極順應國家政策轉變，改變長期以來依賴政府信用，主要面向政府背景的項目和主體發放貸款的思維模式，在發展手段上改變依賴財政資金的貸款模式，注重項目現金流和企業綜合收益。要加強市場化主動變革創新意識，在風險可控前提下對一些實現了角色轉換、資產優質的政府融資平臺進行支持，積極扶持政府投融資公司向經營實體轉變，避免出現政府背景平臺“不能貸”、市場化公司類平臺“不敢貸”的尷尬局面。

（三）擴展政策性金融支持鄉村振興的低成本資金來源

為確保穩定的資金來源，國家政策要給予政策性金融機構資金來源方面更大的支持。通過留存收益、政府直接注資等方式補充政策性銀行的資本金。還要根據國務院金融穩定發展委員會對于政策性金融機構“強化資本約束，加強風險管理，健全激勵機制”的改革要求，支持政策性金融機構通過市場化方式進行一級資本補充，通過銀行間債券市場發行政策性銀行永續債。支持把金融債券發行作為籌集資金的主渠道，特別要發行十年以上期限的長期債券，盡可能降低政策性金融機構的融資成本。中央銀行應該為政策性金融支持鄉村振興做好資金保障，用好央行再貸款、抵押補充貸款（PSL）以及央行專項債券等工具，對政策性金融機構予以更大的資金傾斜。各級政府要擴大在政策性金融機構的財政性存款，完善對于政策性金融支持鄉村振興的專項補貼機制，除了對于政策性貸款業務實施補貼以外，還要從資金源頭入手，對于鄉村振興債券發行成本進行補貼，多角度保證政策性金融機構財務可持續。

政策性銀行自身要統籌好資產引領負債和負債約束資產的關系，系統性謀劃負債與資產的聯動關系，實現“安全性、流動性、效益性”的統籌平衡，降低流動性風險與期限錯配風險，確保支持鄉村振興業務的可持續性。要大力加強通過銀行間債券市場籌集資金的能力，統籌做好債券發行安排，靈活調整發債策略，降低發債成本，創新發債品種，加強內部管理，調動分支行營銷同業客戶認購政策性金融債券的積極性，努力拓展投資者群體，鞏固擴大政策性金融債券的社會影響力〔8〕。要以客戶為中心，豐富產品種類，提高客戶的忠誠度，提高對存款付息率的容忍度，盡可能多地組織穩定的低成本存款。也要發揮內部資金轉移定價的指揮棒作用，精準測算資產業務保本價格和讓利空間。要逐漸完善貸款定價機制，不能完全不考慮資金成本和收益，即使不考慮管理費用成本，也至少應該將資金成本、稅率和貸款撥備等因素考慮進入貸款最低利率，力保金融機構的財務可持續。

（四）加強“政銀”在全面鄉村振興方面的溝通合作

政策性金融是國家財政職能的延伸，需要有效處理政府與市場的關系，在政策性金融服務鄉村振興過程中，要加強政府與政策性金融機構的溝通、合作，構建合規化、市場化的新型“政銀”關系，更好地發揮政府作用。總體來說，政策性金融應該做到“依靠但不依賴”政府，要按照政策來辦事，但不能完全依賴政府。

政府應該是以組織方、增信方而不是作為擔保或者直接還款方參與金融服務，要在構建地方良好金融生態、整合財政補貼和共建擔保機制等方面發揮作用。政府要積極推動地方融資平臺轉型升級，提升項目承貸主體的償債能力，增強機構支持鄉村振興的積極性，不能以“政策性任務”為借口把風險全部甩給政策性金融機構。要統籌可支配的財力，努力開辟還貸來源，把城鄉建設用地增減掛鉤政策用好，把增減掛鉤節余指標交易形成的收益優先支持政策性貸款償還。對于有政府確定的穩定還款來源或者各類財政補貼、補助的產業、基礎設施項目，可以創新性運用“過橋貸款”模式來擴大還貸資金來源，還可以進一步統籌涉農資金整合作為還款來源。

由于政策性貸款期限很長甚至可達30年，政策風險很大，政策性金融機構也要密切關注政策連續性，特別是在政府換屆前后做好銜接工作，防范各種潛在風險，確保政策性金融健康發展。要加強與政府溝通交流，了解政府特別是發改、交通等部門即將實施的符合支持政策的項目，并積極爭取。要創新性加強縣域的政策性金融分支機構建設，對于暫時沒有分支機構的縣域，可以與政府合作，在農業農村、發改、交通等部門設立“政策性金融專員”，加強在項目規劃、資金需求等方面的合作溝通。政策性金融機構要憑借輻射到縣級的營業網點及服務優勢，積極支持地方經濟發展，可以適當購買政府債券，擴大機構在地方的影響力，維護與政府的良好合作關系。

政府與政策性金融機構要努力合作，強化政策性金融資金與財政資金協調配合，加強銀行、政府、擔保三方合作，積極探索擔保模式創新，建立“農業擔保+”或者“風險補償資金+”的增信機制，共建風險補償基金撬動政策性資金投入〔9〕187-191。也要擴展風險補償基金的多元化來源渠道，可以包括政府專項財政資金、涉農整合資金或者財政轉移支付等。除了政府出資以外，可以由企業繳納風險補償金來充實風險補償基金，做到政策性貸款“貸得出、收得回”。為實現鄉村產業振興，政策性金融機構是金融供給主體，農村產業是需求主體，不能讓政策性金融機構和農村產業兩類主體陷入“相互指責”的互不信任狀態，政府要充分發揮外部支持和引導作用，優化金融生態環境，強化農村產業發展基礎條件，構建政策性金融和農村產業主體相輔相成的良性循環體系，創新政策性金融支持農村產業發展新模式。

注釋：

①從理論上說，政策性金融包括政策性貸款、政策性擔保、政策性利息補貼以及政策性保險等方面，這些內容在我國都有廣泛運用，但這些范圍涉及太廣，本文所指政策性金融僅限于政策性銀行貸款。

②例如，為鼓勵發展生豬養殖，2020年中國人民銀行分別給中國農業發展銀行和中國農業銀行100億再貸款額度，專項支持生豬養殖企業。可以看出，政策性性金融與商業性金融特別是大型商業性金融服務存在一些共性之處，為更好的發揮各自職能和優勢，共同服務鄉村振興，這也需要明確政策性金融與商業性金融的界限，避免相互重疊和相互排擠。

③從國際經驗來看，無論是發達國家還是發展中國家，政策性金融都是經濟社會發展不可或缺的重要金融形態，特別是不發達地區的金融活動不能完全依靠商業性原則來進行，政策性金融應該發揮重要作用。

④在第五次全國金融工作會議上，習近平總書記指出各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方債務增量，終身問責，倒查責任，充分顯示中央對規范地方政府融資行為的決心與力度。

⑤2017年“87號文件”規定易地扶貧搬遷按照國家相關規定執行，“23號文件”一方面提出要確保合規性和完備性的承貸主體，打造自有經營性現金流，以此作為債務償還保證，但也允許把財政補貼作為自有現金流的內容，這對當時貧困地區來說是很有利的。特別是對于深度貧困地區來說，獲得的各種財政補貼資金更多，說明當時的政策文件實際上為脫貧攻堅開了“綠燈”。

⑥黨的十九大報告提出要堅決打好防范化解重大風險，精準脫貧和污染防治的“三大攻堅戰”，習近平總書記強調指出：防范化解金融風險事關國家安全，要盡快降低地方政府債務杠桿率，要強化各地方政府對于屬地風險處置的責任。

⑦2022年中央“一號文件”中有14次出現“縣域”的相關表述，提出要大力發展縣域經濟，明確將“縣域發展”納入鄉村振興范疇。2022年5月，中共中央和國務院印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，提出要推動縣域經濟高質量發展，為全面鄉村振興提供有力支撐。

參考文獻：

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〔9〕張承惠，潘光偉，朱進元.中國農村金融發展報告（2019-2020）〔M〕.北京：中國發展出版社，2021.

責任編輯 于曉媛