政策性金融支持脫貧地區(qū)全面鄉(xiāng)村振興研究

周孟亮 吳鵬

〔摘要〕在過(guò)去十年，我國(guó)完成了脫貧攻堅(jiān)、全面建成小康社會(huì)的歷史任務(wù)，政策性金融在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期發(fā)揮了重大基礎(chǔ)性作用，實(shí)現(xiàn)脫貧地區(qū)全面鄉(xiāng)村振興需要其持續(xù)發(fā)揮作用。我國(guó)政策性金融自身可持續(xù)性發(fā)展方面存在不足，政策性“存量”貸款大多納入地方財(cái)政預(yù)算，地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型緩慢，可能影響支持鄉(xiāng)村振興的“增量”投入，依賴政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的還款模式在鄉(xiāng)村振興時(shí)期存在“合規(guī)性”風(fēng)險(xiǎn)，支持鄉(xiāng)村振興的資金存在市場(chǎng)化來(lái)源和政策性運(yùn)用之間的矛盾，脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱也不利于政策性金融支持。促進(jìn)政策性金融支持脫貧地區(qū)全面鄉(xiāng)村振興，要順應(yīng)國(guó)家政策變化，加強(qiáng)政策性金融“存量”貸款管理，在創(chuàng)新中強(qiáng)化政策性金融對(duì)鄉(xiāng)村振興的“增量”支持，擴(kuò)展政策性金融支持鄉(xiāng)村振興的低成本資金來(lái)源，加強(qiáng)“政銀”在全面鄉(xiāng)村振興方面的溝通合作。

〔關(guān)鍵詞〕政策性金融，脫貧地區(qū)，鄉(xiāng)村振興

〔中圖分類號(hào)〕F832.3 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2023）03-0106-09

黨的二十大對(duì)我國(guó)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)作出全面部署，提出要加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展〔1〕21。高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)，而全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興又是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。因此，我國(guó)在完成脫貧攻堅(jiān)、全面建成小康社會(huì)以后，要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，要鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果。以上目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都離不開(kāi)強(qiáng)有力的金融服務(wù)支持，特別離不開(kāi)政策性金融的作用。黨的二十大報(bào)告也重點(diǎn)提出要構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，深化金融體制改革〔1〕22，健全農(nóng)村金融服務(wù)體系〔1〕24。從20世紀(jì)90年代創(chuàng)設(shè)政策性金融以來(lái)，我國(guó)政策性金融發(fā)展不斷成熟，為解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村領(lǐng)域融資問(wèn)題作出重要貢獻(xiàn)。在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，政策性金融充分發(fā)揮“先鋒”作用①，通過(guò)易地搬遷貸款改變“一方水土不能養(yǎng)一方人”的惡劣生存環(huán)境，通過(guò)對(duì)接基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)金融需求，夯實(shí)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展貸款，支持帶動(dòng)貧困人口脫貧，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)發(fā)揮了重要作用。目前，我國(guó)“三農(nóng)”工作重心正實(shí)現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)移，處于脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接時(shí)期，主要任務(wù)是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，防止出現(xiàn)系統(tǒng)性返貧，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，最終實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的中國(guó)式現(xiàn)代化。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是一個(gè)系統(tǒng)性工程，對(duì)金融服務(wù)的需求也是多元化的，脫貧地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境改善仍然需要大量、長(zhǎng)期的資金投入，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化各環(huán)節(jié)也需要相應(yīng)的金融服務(wù)，這些金融不能完全由商業(yè)性金融來(lái)供給，需要政策性金融持續(xù)、有效地發(fā)揮作用。2022年7月，我國(guó)出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)政策性開(kāi)發(fā)性金融支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的通知》，明確提出要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的重要支撐作用，項(xiàng)目向脫貧地區(qū)傾斜，要強(qiáng)化信貸資金保障，提高項(xiàng)目融資可得性。從理論上說(shuō)，無(wú)論是當(dāng)前銜接時(shí)期還是以后時(shí)期，政策性金融的本質(zhì)不會(huì)改變，都應(yīng)該圍繞實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活富裕發(fā)揮引導(dǎo)作用。值得注意的是，由于我國(guó)政策性金融體系自身發(fā)展還存在一些不足，也由于在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的一些實(shí)踐偏差，導(dǎo)致政策性金融在當(dāng)前支持脫貧地區(qū)全面鄉(xiāng)村振興中還存在不少問(wèn)題。結(jié)合全面鄉(xiāng)村振興的新時(shí)期和新任務(wù)，剖析當(dāng)前存在的問(wèn)題，尋求解決問(wèn)題的途徑和對(duì)策，可以更好地促進(jìn)政策性金融支持脫貧地區(qū)全面鄉(xiāng)村振興，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)作出貢獻(xiàn)。

一、脫貧地區(qū)實(shí)現(xiàn)全面鄉(xiāng)村振興需要政策性金融的持續(xù)支持

在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，政策性金融主要通過(guò)易地搬遷貸款、基礎(chǔ)設(shè)施貸款和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展貸款等〔2〕，為脫貧地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。其中，易地搬遷貸款主要用于支持安置區(qū)建設(shè)，以及搬遷后的水、電、路等配套設(shè)施完善和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，一般由各省（區(qū)）成立省級(jí)投融資主體承接貸款，省級(jí)投融資主體統(tǒng)貸和市（縣）項(xiàng)目主體分貸相結(jié)合，還款來(lái)源主要是政府服務(wù)采購(gòu)資金，貸款期限達(dá)20～30年。基礎(chǔ)設(shè)施貸款主要為大型項(xiàng)目提供中長(zhǎng)期支持，用于農(nóng)村水利設(shè)施、公路橋梁、人居環(huán)境改造等方面，也包括高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)村流通體系建設(shè)、倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款等，承貸主體主要是地方融資平臺(tái)公司、國(guó)有企業(yè)等涉及政府信用的企業(yè)，還款來(lái)源主要是政府服務(wù)采購(gòu)資金、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益、政府補(bǔ)貼等。另外，政策性金融還通過(guò)對(duì)龍頭企業(yè)、林業(yè)資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)、旅游扶貧、光伏扶貧等方面貸款，支持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。總體來(lái)說(shuō)，政策性金融易地搬遷貸款到省，基礎(chǔ)設(shè)施貸款到縣，產(chǎn)業(yè)扶貧貸款到村〔3〕，與中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行等商業(yè)性金融的作用存在差異，它要充分體現(xiàn)“當(dāng)先導(dǎo)、補(bǔ)短板、逆周期”的作用，平均貸款額度大，一般選擇關(guān)鍵、核心領(lǐng)域進(jìn)行支持，發(fā)揮“主動(dòng)脈”作用，但在一些業(yè)務(wù)產(chǎn)品、模式方面與商業(yè)銀行存在重疊之處。中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行等大型商業(yè)銀行對(duì)龍頭企業(yè)和縣域特色產(chǎn)業(yè)貸款也與政策性貸款存在一定競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，二者在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的職能定位上有一些重疊②。在脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接時(shí)期，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興更加需要政策性金融接續(xù)發(fā)揮作用。

（一）從理論來(lái)看，支持鄉(xiāng)村振興是政策性金融的優(yōu)勢(shì)和職責(zé)所在

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，金融市場(chǎng)是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)資源配置的重要途徑。但市場(chǎng)的力量不是萬(wàn)能的，也有自身的作用范圍和邊界，不能促使所有資源都達(dá)到優(yōu)化狀態(tài)。更重要的是，人類社會(huì)還存在政治、文化等多方面的非經(jīng)濟(jì)因素，“經(jīng)濟(jì)”標(biāo)準(zhǔn)不能成為資源配置的唯一標(biāo)準(zhǔn)。市場(chǎng)化條件下的金融往往具有“嫌貧愛(ài)富”的偏好，或者具有“功利性”，金融的這些特征再加上金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不充分性，容易導(dǎo)致在資源配置過(guò)程中出現(xiàn)“金融市場(chǎng)失靈” 〔4〕。政策性金融的創(chuàng)設(shè)是為了服務(wù)國(guó)家的特定戰(zhàn)略，它不同于商業(yè)性金融，是同時(shí)融入政府意志和市場(chǎng)行為的一種特殊金融形態(tài)，資金來(lái)源和運(yùn)用都具有特殊性。政策性金融具有特殊的使命，貫徹國(guó)家意志，落實(shí)國(guó)家指令，彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“短板”，這也是一種社會(huì)責(zé)任。

黨的二十大報(bào)告指出，在推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展中，既要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，也要更好地發(fā)揮政府作用。通過(guò)政策性金融持續(xù)支持全面鄉(xiāng)村振興，就是要發(fā)揮政府在金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)中的作用。鄉(xiāng)村振興是實(shí)現(xiàn)我國(guó)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的必由之路，是國(guó)家整體戰(zhàn)略的重要組成部分。鄉(xiāng)村振興需要大額、長(zhǎng)期、低成本資金，而且鄉(xiāng)村振興的資金投入應(yīng)該體現(xiàn)市場(chǎng)的邏輯，體現(xiàn)資金有償性的原則，同時(shí)也應(yīng)該體現(xiàn)社會(huì)公平和正義的原則，體現(xiàn)社會(huì)責(zé)任。政策性金融的特征和功能剛好能夠有效契合鄉(xiāng)村振興的資金需求特征③，這也說(shuō)明政策性金融在服務(wù)鄉(xiāng)村振興方面具有自身優(yōu)勢(shì)。另外，政策性金融與鄉(xiāng)村振興在理論邏輯上也存在一致性，特別是我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，“三農(nóng)”問(wèn)題是黨和政府一直高度關(guān)注的問(wèn)題，具有很強(qiáng)的“政策性”，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是當(dāng)前直至2050年“三農(nóng)”工作的重心，政策性金融與鄉(xiāng)村振興存在天然的“淵源”。政策性金融作為服務(wù)“三農(nóng)”的重要金融制度安排，支持鄉(xiāng)村振興是職責(zé)所在。政策性金融通過(guò)發(fā)揮“杠桿效應(yīng)”將有限的財(cái)政資金放大，可以緩解財(cái)政資金不足。通過(guò)改善脫貧地區(qū)的人居環(huán)境，完善基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)脫貧地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可以緩解財(cái)政收入不足與短期內(nèi)需要長(zhǎng)期、低成本資金集中投入之間的矛盾，對(duì)于實(shí)現(xiàn)脫貧地區(qū)全面鄉(xiāng)村振興具有“壓艙石”作用。

（二）銜接期內(nèi)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果需要持續(xù)性政策性金融支持

由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和各方面條件不一樣，全面鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)不能要求全國(guó)“整齊劃一”，脫貧地區(qū)是我國(guó)全面鄉(xiāng)村振興的薄弱環(huán)節(jié)。在脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后的五年過(guò)渡期內(nèi)，鞏固拓展脫貧成果是脫貧地區(qū)的重要任務(wù)，黨的二十大報(bào)告也再次強(qiáng)調(diào)這個(gè)問(wèn)題，這也是為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。脫貧地區(qū)原來(lái)的絕對(duì)貧困人口已經(jīng)脫貧，但他們的生產(chǎn)技能、生活條件以及各方面資源還具有很大脆弱性，因病、因?yàn)?zāi)、因產(chǎn)業(yè)失敗等原因造成返貧的可能性較大。實(shí)現(xiàn)脫貧地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定性脫貧，依然離不開(kāi)政策性金融的支持。經(jīng)過(guò)幾年的脫貧攻堅(jiān)，脫貧地區(qū)固定資產(chǎn)投資和固定資本形成額有很大增長(zhǎng)，但總體來(lái)說(shuō)依然位于全國(guó)平均水平以下，基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多，人居環(huán)境依然還有很大改善空間，已有道路、水利、電網(wǎng)、物流等基礎(chǔ)設(shè)施也需提質(zhì)升檔，與實(shí)現(xiàn)全面鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)要求還存在較大差距，這些都需要大量持續(xù)性資金投入。另外，雖然易地搬遷任務(wù)已經(jīng)完成，但如何讓搬遷人口在搬過(guò)來(lái)以后能夠“穩(wěn)得住、真脫貧、不返貧”，這是當(dāng)前過(guò)渡期內(nèi)的重要任務(wù)。易地搬遷以后還需要相關(guān)水、電、路、氣、網(wǎng)等配套基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，居住地的土地需要復(fù)墾及整理，這些配套項(xiàng)目和公共服務(wù)不可能在脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)同步完成，易地搬遷的后續(xù)支持還存在大量的資金需求〔5〕266-268。政策性金融需要繼續(xù)加大對(duì)搬遷安置區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)完善等方面的投入，這些都有利于健全公共服務(wù)體系，增強(qiáng)均衡性和可及性，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕。在五年銜接過(guò)渡期內(nèi)，這些方面的資金需求不能完全依靠商業(yè)性金融服務(wù)來(lái)滿足，離不開(kāi)政策性金融持續(xù)支持。

（三）銜接期后全面鄉(xiāng)村振興需要持續(xù)性政策性金融支持

黨的二十大提出要加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)目標(biāo)〔1〕23，鄉(xiāng)村振興是農(nóng)業(yè)農(nóng)村的全面發(fā)展，是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的重要內(nèi)容。我國(guó)全面鄉(xiāng)村振興要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總體要求。從這“二十字”目標(biāo)來(lái)看，產(chǎn)業(yè)興旺是基礎(chǔ)，要在促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)展的基礎(chǔ)上搞好農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展不能以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村物質(zhì)文明和精神文明共同進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活水平的全面提升，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同富裕和中國(guó)式現(xiàn)代化。政策性金融在當(dāng)前和未來(lái)都肩負(fù)實(shí)現(xiàn)全面鄉(xiāng)村振興的重任，2018年中央“一號(hào)文件”就明確界定了中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為政策性金融機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)村振興中的功能定位，主要是為鄉(xiāng)村振興提供中長(zhǎng)期信貸支持。特別是脫貧地區(qū)金融市場(chǎng)發(fā)育相對(duì)不夠充分，金融市場(chǎng)作用運(yùn)行機(jī)制不夠暢通，資金更加短缺。政策性金融不以盈利為目的，能夠有效彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制不足的缺點(diǎn)，更好地向農(nóng)村聚集資金。為支持脫貧地區(qū)全面鄉(xiāng)村振興，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村，政策性金融除了要在易地搬遷、基礎(chǔ)設(shè)施和糧食安全等方面繼續(xù)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用以外，還要按照市場(chǎng)運(yùn)作、保本微利和財(cái)務(wù)可持續(xù)原則，加大對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，在促進(jìn)脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)展、生態(tài)文明和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等方面發(fā)揮作用〔6〕48-52。要將支持脫貧地區(qū)建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系作為重點(diǎn)工作內(nèi)容，支持龍頭企業(yè)及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、服務(wù)一體化發(fā)展，支持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持圍繞農(nóng)村產(chǎn)業(yè)作出特色，加強(qiáng)對(duì)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技園和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園區(qū)的建設(shè)。以支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為主要抓手，拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈，積極支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高脫貧地區(qū)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，支持發(fā)揮龍頭企業(yè)和合作社對(duì)低收入人群的帶動(dòng)能力。要秉承“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，在促進(jìn)脫貧地區(qū)生態(tài)文明和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等方面持續(xù)發(fā)揮作用，聚焦脫貧地區(qū)農(nóng)村環(huán)境整治、居民住房條件改善和農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面。把支持鄉(xiāng)村振興與綠色金融發(fā)展相結(jié)合，支持林業(yè)資源開(kāi)發(fā)保護(hù)以及山水林田湖草系統(tǒng)的治理，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，助力實(shí)現(xiàn)全面鄉(xiāng)村振興。

二、政策性金融支持脫貧地區(qū)全面鄉(xiāng)村振興存在的主要問(wèn)題

政策性金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興不僅是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，而且也是一個(gè)可持續(xù)的過(guò)程，無(wú)論是過(guò)去脫貧攻堅(jiān)階段，還是當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接階段，乃至今后鄉(xiāng)村振興目標(biāo)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)實(shí)現(xiàn)階段，每個(gè)階段發(fā)揮的作用都應(yīng)該有機(jī)銜接，無(wú)論是政策效應(yīng)、運(yùn)行機(jī)制等方面都應(yīng)該確保可持續(xù)性。我國(guó)政策性金融自創(chuàng)設(shè)以來(lái)，取得了一系列成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)，但在發(fā)展過(guò)程中特別是實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)自身可持續(xù)性發(fā)展方面還存在一些不足。在思想觀念上，認(rèn)為政策性金融機(jī)構(gòu)是政府成立的銀行，錢(qián)是政府的，為政府辦事，也有政府兜底，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范注重不夠。與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)相比，在風(fēng)險(xiǎn)管理理念、技術(shù)投入等方面都存在較大不足，在資金的安全性、流動(dòng)性管理等方面也存在較大差距。特別是在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，由于當(dāng)時(shí)脫貧任務(wù)重、時(shí)間緊，政府主導(dǎo)性很強(qiáng)，政策性金融在服務(wù)脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中產(chǎn)生了一些問(wèn)題。現(xiàn)在脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)結(jié)束，但這些問(wèn)題所產(chǎn)生的影響依然存在，應(yīng)該得到充分認(rèn)識(shí)和有效解決，否則，就會(huì)影響政策性金融機(jī)構(gòu)自身的可持續(xù)發(fā)展，制約政策性金融繼續(xù)支持脫貧地區(qū)全面鄉(xiāng)村振興的積極性和內(nèi)在能力。

（一）政策性“存量”貸款可能影響支持鄉(xiāng)村振興的“增量”投入

政策性金融不等同于財(cái)政支持，既要體現(xiàn)國(guó)家政策意圖，也要體現(xiàn)市場(chǎng)原則，要考慮機(jī)構(gòu)自身的財(cái)務(wù)可持續(xù)性，講究“有借有還”的“有償性”基本原則。脫貧攻堅(jiān)時(shí)期政策性金融投入了大量資金，體現(xiàn)了政策性銀行的使命和擔(dān)當(dāng)。由于脫貧攻堅(jiān)是由政府主導(dǎo)進(jìn)行的，政策性金融的貸款投向與政府息息相關(guān)，主要以貸款在當(dāng)?shù)啬墚a(chǎn)生脫貧效果作為考慮依據(jù)，并據(jù)此來(lái)確定利率優(yōu)惠幅度，“政策績(jī)效”在其中占有很大的比重，資金償還也是由政府“隱性擔(dān)保”。易地搬遷項(xiàng)目屬于民生工程，貸款一般是發(fā)放給地方政府投資公司，政府投資公司作為政府融資部門(mén)，為政府辦事，有政府兜底。對(duì)于政策性金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，這在一定程度上能夠確保貸款按時(shí)回收，也是政策性金融機(jī)構(gòu)為完成當(dāng)時(shí)扶貧任務(wù)的“有效舉措”。貸款由地方統(tǒng)籌安排財(cái)政預(yù)算，列入地方債務(wù)范圍，由地方安排償還本金和利息。但不容忽視的是，政策性金融貸款列入了脫貧地區(qū)地方債務(wù)，容易造成地方債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重，不利于脫貧地區(qū)全面鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)。政策性貸款大多是10年以上的中長(zhǎng)期貸款，很多貸款缺乏擔(dān)保、抵押品等風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施。貸款風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要集中在貸款客戶單一，作為承貸主體的地方融資平臺(tái)往往負(fù)債較高。脫貧地區(qū)本身財(cái)政收入來(lái)源非常有限，一般都處于“支不抵收”狀態(tài)，每年靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)，地方政府每月還本付息壓力大。脫貧地區(qū)的企業(yè)普遍效益不太好，財(cái)政收入來(lái)源有限，財(cái)政“剛性”支出依然很大。若上級(jí)政府不能兜底，將是牽一發(fā)動(dòng)全身，所有貸款將會(huì)無(wú)法償還，以致政策性金融機(jī)構(gòu)遭受損失。因此，脫貧地區(qū)政策性貸款形成地方債務(wù)“存量”能否及時(shí)償還，不僅直接影響政策性金融機(jī)構(gòu)自身的財(cái)務(wù)狀況，也將影響后續(xù)“增量”投入，影響政策性金融機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)村振興資金投入的積極性和力度。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的還款模式在鄉(xiāng)村振興時(shí)期存在“合規(guī)性”風(fēng)險(xiǎn)

政策性金融貸款應(yīng)該注重“政策性”，體現(xiàn)政府意志，服務(wù)國(guó)家政策。長(zhǎng)期以來(lái)，為解決地方資金困難問(wèn)題，政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)放低成本、長(zhǎng)期的專項(xiàng)貸款，這些貸款一般以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式作為還款來(lái)源。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興時(shí)期，這種模式容易導(dǎo)致政企不分，有變相新增地方債務(wù)的嫌疑，與我國(guó)防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的總體政策是不相符的，存在政策風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)椋S著國(guó)家對(duì)地方政府舉債融資行為不斷規(guī)范④，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式的融資模式在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域?qū)⑹艿较拗啤０凑?017年6月財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）要求，地方政府不得利用或虛構(gòu)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同變相舉債，不得將金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍。2018年3月，財(cái)政部再次出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)），將管理對(duì)象直指金融企業(yè)，嚴(yán)格規(guī)定國(guó)有金融企業(yè)不得為地方政府提供融資，要求金融企業(yè)在防范地方金融風(fēng)險(xiǎn)中負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任，要有責(zé)任地放貸，不能“助長(zhǎng)”地方債務(wù)擴(kuò)張〔7〕410-413。在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，國(guó)家政策對(duì)于政策性金融的易地搬遷貸款予以特別對(duì)待，留出了“窗口期”⑤。在鄉(xiāng)村振興時(shí)期，這種“特別優(yōu)待”會(huì)改變。從政策趨勢(shì)來(lái)看，嚴(yán)控地方舉債行為管理的趨勢(shì)是不會(huì)變的，對(duì)于地方預(yù)算管理會(huì)越來(lái)越嚴(yán)格，會(huì)進(jìn)一步健全地方政府債務(wù)融資機(jī)制⑥。

由此可見(jiàn)，由于政策變化具有不可預(yù)見(jiàn)性，已經(jīng)發(fā)放出去的易地搬遷、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等方面貸款將面臨著更大的風(fēng)險(xiǎn)敞口。政策性銀行對(duì)于已經(jīng)發(fā)放的貸款還是存在擔(dān)憂，如果出現(xiàn)大面積貸款無(wú)法回收的情況，必將直接影響后續(xù)支持鄉(xiāng)村振興的資金投入。另外，為實(shí)現(xiàn)全面鄉(xiāng)村振興，脫貧地區(qū)還需要大量基礎(chǔ)設(shè)施和易地搬遷后續(xù)安置等方面的政策性貸款，按照國(guó)家政策要求，這些貸款將實(shí)行“公益性項(xiàng)目，市場(chǎng)化運(yùn)作”，地方政府提供的還款承諾或隱性變相擔(dān)保存在“合規(guī)性”風(fēng)險(xiǎn)。雖然政策性金融理應(yīng)以政策性目標(biāo)為首，但也要注重資金的安全性，在沒(méi)有找到新的替代傳統(tǒng)的“政府財(cái)政”的擔(dān)保品之前，政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)于鄉(xiāng)村振興貸款會(huì)顯得謹(jǐn)慎，時(shí)刻擔(dān)心觸犯政策紅線，這必將影響政策性金融支持鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)性。政策性金融機(jī)構(gòu)過(guò)去一直依靠政府隱性擔(dān)保來(lái)發(fā)放中長(zhǎng)期信貸，在思想觀念、信貸機(jī)制等方面還沒(méi)有完全適應(yīng)國(guó)家關(guān)于地方債務(wù)政策的轉(zhuǎn)變。政策性金融支持鄉(xiāng)村振興可能面臨兩難困境，既要加大對(duì)鄉(xiāng)村振興的中長(zhǎng)期信貸支持，又要遵守國(guó)家的“合規(guī)性”政策要求，這兩個(gè)方面存在一定矛盾。

（三）地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型緩慢制約政策性金融支持鄉(xiāng)村振興投入

政策性金融支持鄉(xiāng)村振興的資金投入不直接到戶，一般由地方融資平臺(tái)公司作為承貸主體，地方融資平臺(tái)作為我國(guó)分稅制改革后出現(xiàn)的金融創(chuàng)新安排，為一些社會(huì)民生、基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)乎經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展的政府投資項(xiàng)目快速籌集資金，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是城鎮(zhèn)化發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但值得注意的是，在地方政績(jī)驅(qū)動(dòng)下，地方融資平臺(tái)的“政企不分”也使地方債務(wù)問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年末中央政府摸底地方債務(wù)，當(dāng)時(shí)地方債務(wù)總額為17.9萬(wàn)億元，2018年末地方政府債務(wù)額為18.4萬(wàn)億元，截至2020年10月末，全國(guó)地方債務(wù)余額為25.8萬(wàn)億元。地方債務(wù)中有很大部分是通過(guò)對(duì)地方融資平臺(tái)的擔(dān)保和承諾造成的，使地方政府產(chǎn)生了大量隱性債務(wù)。2014年10月國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），這是我國(guó)規(guī)范地方政府舉債行為的開(kāi)端，至此以后，我國(guó)對(duì)于地方政府債務(wù)的管控越來(lái)越嚴(yán)厲。

在當(dāng)前全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興時(shí)期，對(duì)于地方融資平臺(tái)承接政策性貸款的融資行為的管控越來(lái)越規(guī)范，要求地方融資平臺(tái)剝離政府融資職能，實(shí)施市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。我國(guó)政策性金融自身關(guān)于易地扶貧搬遷貸款的管理辦法也對(duì)此作出相關(guān)規(guī)定，要求承接貸款的地方融資平臺(tái)通過(guò)市場(chǎng)化改制，不再承擔(dān)政府融資職能。但地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)復(fù)雜工程，需要改變?cè)猩虡I(yè)模式，重構(gòu)新的職能定位和盈利模式，成為真正自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體。在實(shí)踐中真正實(shí)施市場(chǎng)化改制、規(guī)范發(fā)展的地方融資平臺(tái)不多，特別是對(duì)于脫貧地區(qū)來(lái)說(shuō)，地方債務(wù)原本就很重，剛剛擺脫貧困狀態(tài)，地方融資平臺(tái)在盈利能力方面不足以實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧。與此同時(shí)，實(shí)現(xiàn)全面鄉(xiāng)村振興又需要大量資金投入，地方政府支出壓力很大。平臺(tái)公司與地方政府的關(guān)系在法理上難以理清，一些地方迫于國(guó)家政策壓力，或者為了融資需要，走個(gè)形式或者發(fā)個(gè)聲明表示不再承擔(dān)政府融資職能，平臺(tái)轉(zhuǎn)型也是“有名無(wú)實(shí)”，沒(méi)有多大實(shí)質(zhì)性變化。由此可見(jiàn)，對(duì)于國(guó)家規(guī)范地方政府舉債，要求地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的政策要求，政策性金融機(jī)構(gòu)與地方政府之間有不同反應(yīng)，政策性金融機(jī)構(gòu)希望融資平臺(tái)能真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，但地方政府無(wú)論從能力還是法理上往往做不到。因此，政策性金融支持全面鄉(xiāng)村振興中面臨著一個(gè)矛盾問(wèn)題，一方面地方融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型難度很大，進(jìn)展緩慢，另一方面各地全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興急需資金，在國(guó)家嚴(yán)控地方政府債務(wù)、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的政策環(huán)境下，政策性金融對(duì)于支持全面鄉(xiāng)村振興的新增貸款存在顧慮。

（四）支持鄉(xiāng)村振興的資金市場(chǎng)化來(lái)源與政策性運(yùn)用之間的矛盾不斷加大

在鄉(xiāng)村振興實(shí)施過(guò)程中，脫貧地區(qū)的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等方面都需要穩(wěn)定持續(xù)而且大額的資金支持，對(duì)金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，政策性金融貸款由于其“政策”導(dǎo)向，貸款利率一般相比較同期市場(chǎng)利率要低，資金投入具有低回報(bào)性，而且貸款期限很長(zhǎng)。如何籌集大額、長(zhǎng)期可用的資金，同時(shí)控制融資成本，成為政策性金融支持全面鄉(xiāng)村振興的重要前提，但支持鄉(xiāng)村振興的資金市場(chǎng)化來(lái)源與政策性運(yùn)用之間存在矛盾。

我國(guó)政策性貸款資金來(lái)源有金融債券籌集資金、存款資金、中央銀行再貸款和資本金，其中主要來(lái)源于銀行間債券市場(chǎng)融資。從融資總量上看，在當(dāng)前銀行間債券市場(chǎng)上發(fā)債主體大幅度增加的情況下，金融債券能否順利發(fā)行及流通，受到宏觀調(diào)控及貨幣政策的制約。在當(dāng)前金融“去杠桿”的大背景下，金融監(jiān)管部門(mén)通過(guò)宏觀審慎監(jiān)管控制金融企業(yè)負(fù)債增長(zhǎng)。為了滿足鄉(xiāng)村振興的巨大剛性資金需求，政策性金融機(jī)構(gòu)能否在市場(chǎng)上籌集到如此巨大規(guī)模的資金本身就是一種挑戰(zhàn)。從融資結(jié)構(gòu)上看，政策性金融的市場(chǎng)化籌資與鄉(xiāng)村振興中長(zhǎng)期信貸投放體量大、回報(bào)低的屬性不匹配，面臨資金運(yùn)營(yíng)的“融短貸長(zhǎng)”矛盾，可能導(dǎo)致中長(zhǎng)期信貸資金供給不穩(wěn)定，加大流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)與期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而影響支持鄉(xiāng)村振興業(yè)務(wù)的可持續(xù)性。從融資成本上看，政策性銀行吸收存款的手段不多，存款和中央銀行再貸款等低成本資金所占的比例只有三分之一左右，為滿足鄉(xiāng)村振興長(zhǎng)期而且“剛性”的資金需求，必須發(fā)行十年以上期限的長(zhǎng)期債券，融資成本也要比短期融資成本更高。債券發(fā)行市場(chǎng)各發(fā)行主體之間的競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)使債券發(fā)行成本顯著增加。在融資成本增加的同時(shí)，政策性金融貸款一般執(zhí)行人民銀行基準(zhǔn)利率政策，利差持續(xù)減少，融資成本與貸款收益之間的“錯(cuò)位”很明顯。這些都導(dǎo)致政策性金融支持鄉(xiāng)村振興的資金在市場(chǎng)化來(lái)源和政策性運(yùn)用之間存在矛盾，而且這種矛盾導(dǎo)致的壓力不斷加大。

（五）政策性金融支持全面鄉(xiāng)村振興中存在一些薄弱環(huán)節(jié)

在鄉(xiāng)村振興時(shí)期，政策性金融除了繼續(xù)對(duì)脫貧地區(qū)易地搬遷、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域進(jìn)行支持以外，脫貧地區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)等方面也是政策性金融的主要作用領(lǐng)域。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)全面鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的基礎(chǔ)和前提，產(chǎn)業(yè)興旺是首要目標(biāo)，它是其他目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)和保障，是建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的重要內(nèi)容，只有做大、做強(qiáng)、做優(yōu)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，才能為全面鄉(xiāng)村振興提供不竭動(dòng)力。在鄉(xiāng)村振興實(shí)施過(guò)程中，基于政策性金融的比較優(yōu)勢(shì)，政策性金融機(jī)構(gòu)仍然要將支持脫貧地區(qū)建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系作為重點(diǎn)工作內(nèi)容，支持龍頭企業(yè)及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、服務(wù)一體化發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。從當(dāng)前情況來(lái)看，還存在一些薄弱環(huán)節(jié)需要進(jìn)一步解決：一是脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱不利于政策性金融支持。雖然已經(jīng)脫貧摘帽，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)條件有較大改觀，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)高、企業(yè)成長(zhǎng)能力弱、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化等問(wèn)題依然存在。大多數(shù)脫貧地區(qū)仍然以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平落后。一些地方對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏整體規(guī)劃，有關(guān)部門(mén)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資積極性不高，按照國(guó)家規(guī)劃、土地、環(huán)保等相關(guān)規(guī)定進(jìn)行規(guī)劃、立項(xiàng)且符合信貸支持條件的項(xiàng)目較少，產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性前景不明朗，運(yùn)營(yíng)主體專業(yè)能力不強(qiáng)，技術(shù)能力、營(yíng)銷能力、財(cái)務(wù)能力等均難以達(dá)到政策性項(xiàng)目貸款審批標(biāo)準(zhǔn)。政策性金融機(jī)構(gòu)貸款時(shí)面臨尷尬處境，一方面要完成支持鄉(xiāng)村振興的“政策性”任務(wù)，而另一方面真正符合貸款條件的項(xiàng)目又不多，往往導(dǎo)致貸款發(fā)放不足。二是政策性金融機(jī)構(gòu)在一些地方的影響力不足。我國(guó)農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)主要是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，其在省級(jí)層面的影響力很大，但在市、縣一級(jí)的影響力不夠，而農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要在市、縣層面，縣域發(fā)展是推進(jìn)全面鄉(xiāng)村振興的“新支點(diǎn)”⑦。政策性金融機(jī)構(gòu)雖然每年對(duì)地方貸款投放規(guī)模較大，但業(yè)務(wù)范圍較窄，導(dǎo)致在地方的影響力不足。政策性金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)較少，農(nóng)村覆蓋面和覆蓋密度較低，商業(yè)性投放相對(duì)較少，沒(méi)有個(gè)人信貸業(yè)務(wù)，在農(nóng)村基層知名度和影響力較小。在一些縣域甚至沒(méi)有政策性金融的分支機(jī)構(gòu)，一些地方政府對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可度也不高，影響彼此之間的合作、溝通。三是一些地方的政策性金融政策不夠靈活。政策性金融機(jī)構(gòu)貸款流程繁瑣，對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目評(píng)級(jí)、授信、用信以及支付等流程環(huán)節(jié)比較多。貸款審批權(quán)集中在總行或者省級(jí)分行，基層分支行自主權(quán)較小，需要經(jīng)過(guò)層層報(bào)批，辦貸程序復(fù)雜，運(yùn)行效率較低，服務(wù)成本較高。信貸政策和信貸產(chǎn)品相對(duì)比較集中統(tǒng)一，各分行政策執(zhí)行和產(chǎn)品創(chuàng)新缺乏靈活性。

三、促進(jìn)政策性金融支持脫貧地區(qū)全面鄉(xiāng)村振興的政策建議

鄉(xiāng)村振興是“三農(nóng)”工作重心，脫貧地區(qū)仍然存在大量資金需求，政策性金融需要持續(xù)發(fā)揮作用，但脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)依然薄弱，國(guó)家對(duì)于地方債務(wù)管控日益嚴(yán)格，政策性金融自身發(fā)展也需要不斷完善。在此背景下，要按照黨的二十大提出的重要思想指引，深化金融體制改革，健全農(nóng)村金融服務(wù)，著重支持鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施提質(zhì)升級(jí)以及公共服務(wù)可及性和均衡性建設(shè)，使政策性金融支持鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)由追求規(guī)模、速度的外延式增長(zhǎng)向追求質(zhì)量、效益的內(nèi)涵式增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變。在總體思路上，要以“政策”為基礎(chǔ)、以“合規(guī)”為底線、以“創(chuàng)新”為動(dòng)力、加強(qiáng)“政銀”合作，促進(jìn)脫貧地區(qū)實(shí)現(xiàn)全面鄉(xiāng)村振興，助力我國(guó)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的加快建設(shè)。

（一）順應(yīng)國(guó)家政策變化，加強(qiáng)政策性金融“存量”貸款管理

政策性金融要注重“政策性”任務(wù)，也要體現(xiàn)“市場(chǎng)性”原則。在脫貧攻堅(jiān)和其后的鄉(xiāng)村振興時(shí)期，政策性金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)為脫貧地區(qū)發(fā)放了大量貸款，政策性金融機(jī)構(gòu)和地方政府應(yīng)該加強(qiáng)合作，共同努力，加強(qiáng)對(duì)存量貸款的管理，不能只重視貸前發(fā)放而輕視貸后管理。因?yàn)椋咝越鹑谥С粥l(xiāng)村振興是一個(gè)長(zhǎng)時(shí)期的過(guò)程，存量貸款能否及時(shí)回收，關(guān)系到后續(xù)支持全面鄉(xiāng)村振興的積極性和效果。隨著國(guó)家對(duì)于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的日益重視，嚴(yán)格地方融資舉債行為，“公益性項(xiàng)目，市場(chǎng)化運(yùn)作”已成為必然趨勢(shì)，政策性金融服務(wù)再執(zhí)行過(guò)去簡(jiǎn)單的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式將不太現(xiàn)實(shí)。對(duì)于已經(jīng)發(fā)放出去的貸款，政策性金融機(jī)構(gòu)要與地方政府協(xié)調(diào)做好貸款整改，確保及時(shí)回收，做到不影響后續(xù)支持鄉(xiāng)村振興的資金投入。鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)是一個(gè)相互銜接的過(guò)程，對(duì)于由于各種原因與國(guó)家債務(wù)管理政策存在違背的貸款，應(yīng)該努力采取地方債務(wù)置換等方式在政策范圍內(nèi)盡可能減少損失，對(duì)于支持鄉(xiāng)村振興的資金投入，不能采取簡(jiǎn)單抽貸、停貸的辦法來(lái)應(yīng)對(duì)政策變動(dòng)。一方面要防止地方債務(wù)資金鏈條斷裂，出現(xiàn)新的風(fēng)險(xiǎn)敞口，另一方面也要避免出現(xiàn)債務(wù)懸空影響機(jī)構(gòu)自身財(cái)務(wù)可持續(xù)性，制約脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接。隨著國(guó)家關(guān)于地方政府債務(wù)管理相關(guān)政策的調(diào)整，對(duì)于采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式的項(xiàng)目進(jìn)行了清理排查，存在的一些違規(guī)問(wèn)題進(jìn)行了整改，這已經(jīng)對(duì)政策性金融業(yè)務(wù)開(kāi)展造成了一些影響。對(duì)于脫貧地區(qū)的易地搬遷項(xiàng)目等“綠燈”政策領(lǐng)域，雖然有政策性現(xiàn)金流為保證，政策性金融機(jī)構(gòu)也要有前瞻意識(shí)和行動(dòng)，抓緊政策“窗口期”積極推進(jìn)業(yè)務(wù)創(chuàng)新，提防出現(xiàn)新的政策風(fēng)險(xiǎn)，要按照政策要求打造自有經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，確保合規(guī)性和完備性的承貸主體和項(xiàng)目，項(xiàng)目評(píng)估要從簡(jiǎn)單的捆綁財(cái)政現(xiàn)金流向多元化的、科學(xué)的現(xiàn)金流轉(zhuǎn)變。

（二）在創(chuàng)新中強(qiáng)化政策性金融對(duì)鄉(xiāng)村振興的“增量”支持

政策性金融機(jī)構(gòu)堅(jiān)持政策性金融的基本方向，全力支持鄉(xiāng)村振興中實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在執(zhí)行政府意志的同時(shí)，及時(shí)跟進(jìn)研究國(guó)家政策變動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和發(fā)展趨勢(shì)的研判，特別是在政策的前瞻性方面多下功夫，在政策變化時(shí)爭(zhēng)取主動(dòng)。要加強(qiáng)自我學(xué)習(xí)，更新落后思想觀念，不打“擦邊球”，更不能躺在政策上“不思進(jìn)取”，避免新的政策出臺(tái)后造成業(yè)務(wù)發(fā)展無(wú)所適從甚至被動(dòng)停滯的局面。在全面鄉(xiāng)村振興時(shí)期，脫貧地區(qū)依然需要大量易地搬遷后續(xù)貸款、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展貸款，政策性金融要抓住重點(diǎn)、體現(xiàn)優(yōu)勢(shì)，對(duì)于原來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的脫貧地區(qū)要重點(diǎn)發(fā)揮作用，除了對(duì)已經(jīng)發(fā)放的貸款加強(qiáng)管理，確保回收以外，對(duì)于增量貸款資金要注重合規(guī)性管理，進(jìn)一步規(guī)范貸款發(fā)放，將貸款使用限定在特定區(qū)域，指向特定群體。對(duì)于產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)村振興目標(biāo)制定具體方案。要防范政策風(fēng)險(xiǎn)，特別關(guān)注第一還款來(lái)源是否可靠，第二還款來(lái)源是否落實(shí)，充分考慮當(dāng)?shù)匦庞铆h(huán)境、財(cái)政承受能力與項(xiàng)目實(shí)際需要。在貸前要核實(shí)風(fēng)險(xiǎn)借款人是否具備相應(yīng)項(xiàng)目資質(zhì)以及項(xiàng)目組織實(shí)施、建設(shè)資金管理等能力，嚴(yán)格落實(shí)貸前條件，按項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度發(fā)放貸款，嚴(yán)防資金被擠占挪用，做到投放、使用精準(zhǔn)，從而防范承貸主體風(fēng)險(xiǎn)。在全面支持鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，對(duì)于新增貸款，要努力實(shí)現(xiàn)原有政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)信貸模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)，由信貸的高速度增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。要積極順應(yīng)國(guó)家政策轉(zhuǎn)變，改變長(zhǎng)期以來(lái)依賴政府信用，主要面向政府背景的項(xiàng)目和主體發(fā)放貸款的思維模式，在發(fā)展手段上改變依賴財(cái)政資金的貸款模式，注重項(xiàng)目現(xiàn)金流和企業(yè)綜合收益。要加強(qiáng)市場(chǎng)化主動(dòng)變革創(chuàng)新意識(shí)，在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下對(duì)一些實(shí)現(xiàn)了角色轉(zhuǎn)換、資產(chǎn)優(yōu)質(zhì)的政府融資平臺(tái)進(jìn)行支持，積極扶持政府投融資公司向經(jīng)營(yíng)實(shí)體轉(zhuǎn)變，避免出現(xiàn)政府背景平臺(tái)“不能貸”、市場(chǎng)化公司類平臺(tái)“不敢貸”的尷尬局面。

（三）擴(kuò)展政策性金融支持鄉(xiāng)村振興的低成本資金來(lái)源

為確保穩(wěn)定的資金來(lái)源，國(guó)家政策要給予政策性金融機(jī)構(gòu)資金來(lái)源方面更大的支持。通過(guò)留存收益、政府直接注資等方式補(bǔ)充政策性銀行的資本金。還要根據(jù)國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)對(duì)于政策性金融機(jī)構(gòu)“強(qiáng)化資本約束，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，健全激勵(lì)機(jī)制”的改革要求，支持政策性金融機(jī)構(gòu)通過(guò)市場(chǎng)化方式進(jìn)行一級(jí)資本補(bǔ)充，通過(guò)銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行政策性銀行永續(xù)債。支持把金融債券發(fā)行作為籌集資金的主渠道，特別要發(fā)行十年以上期限的長(zhǎng)期債券，盡可能降低政策性金融機(jī)構(gòu)的融資成本。中央銀行應(yīng)該為政策性金融支持鄉(xiāng)村振興做好資金保障，用好央行再貸款、抵押補(bǔ)充貸款（PSL）以及央行專項(xiàng)債券等工具，對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)予以更大的資金傾斜。各級(jí)政府要擴(kuò)大在政策性金融機(jī)構(gòu)的財(cái)政性存款，完善對(duì)于政策性金融支持鄉(xiāng)村振興的專項(xiàng)補(bǔ)貼機(jī)制，除了對(duì)于政策性貸款業(yè)務(wù)實(shí)施補(bǔ)貼以外，還要從資金源頭入手，對(duì)于鄉(xiāng)村振興債券發(fā)行成本進(jìn)行補(bǔ)貼，多角度保證政策性金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)可持續(xù)。

政策性銀行自身要統(tǒng)籌好資產(chǎn)引領(lǐng)負(fù)債和負(fù)債約束資產(chǎn)的關(guān)系，系統(tǒng)性謀劃負(fù)債與資產(chǎn)的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“安全性、流動(dòng)性、效益性”的統(tǒng)籌平衡，降低流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)與期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，確保支持鄉(xiāng)村振興業(yè)務(wù)的可持續(xù)性。要大力加強(qiáng)通過(guò)銀行間債券市場(chǎng)籌集資金的能力，統(tǒng)籌做好債券發(fā)行安排，靈活調(diào)整發(fā)債策略，降低發(fā)債成本，創(chuàng)新發(fā)債品種，加強(qiáng)內(nèi)部管理，調(diào)動(dòng)分支行營(yíng)銷同業(yè)客戶認(rèn)購(gòu)政策性金融債券的積極性，努力拓展投資者群體，鞏固擴(kuò)大政策性金融債券的社會(huì)影響力〔8〕。要以客戶為中心，豐富產(chǎn)品種類，提高客戶的忠誠(chéng)度，提高對(duì)存款付息率的容忍度，盡可能多地組織穩(wěn)定的低成本存款。也要發(fā)揮內(nèi)部資金轉(zhuǎn)移定價(jià)的指揮棒作用，精準(zhǔn)測(cè)算資產(chǎn)業(yè)務(wù)保本價(jià)格和讓利空間。要逐漸完善貸款定價(jià)機(jī)制，不能完全不考慮資金成本和收益，即使不考慮管理費(fèi)用成本，也至少應(yīng)該將資金成本、稅率和貸款撥備等因素考慮進(jìn)入貸款最低利率，力保金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)可持續(xù)。

（四）加強(qiáng)“政銀”在全面鄉(xiāng)村振興方面的溝通合作

政策性金融是國(guó)家財(cái)政職能的延伸，需要有效處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，在政策性金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，要加強(qiáng)政府與政策性金融機(jī)構(gòu)的溝通、合作，構(gòu)建合規(guī)化、市場(chǎng)化的新型“政銀”關(guān)系，更好地發(fā)揮政府作用。總體來(lái)說(shuō)，政策性金融應(yīng)該做到“依靠但不依賴”政府，要按照政策來(lái)辦事，但不能完全依賴政府。

政府應(yīng)該是以組織方、增信方而不是作為擔(dān)保或者直接還款方參與金融服務(wù)，要在構(gòu)建地方良好金融生態(tài)、整合財(cái)政補(bǔ)貼和共建擔(dān)保機(jī)制等方面發(fā)揮作用。政府要積極推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升項(xiàng)目承貸主體的償債能力，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)支持鄉(xiāng)村振興的積極性，不能以“政策性任務(wù)”為借口把風(fēng)險(xiǎn)全部甩給政策性金融機(jī)構(gòu)。要統(tǒng)籌可支配的財(cái)力，努力開(kāi)辟還貸來(lái)源，把城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策用好，把增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易形成的收益優(yōu)先支持政策性貸款償還。對(duì)于有政府確定的穩(wěn)定還款來(lái)源或者各類財(cái)政補(bǔ)貼、補(bǔ)助的產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可以創(chuàng)新性運(yùn)用“過(guò)橋貸款”模式來(lái)擴(kuò)大還貸資金來(lái)源，還可以進(jìn)一步統(tǒng)籌涉農(nóng)資金整合作為還款來(lái)源。

由于政策性貸款期限很長(zhǎng)甚至可達(dá)30年，政策風(fēng)險(xiǎn)很大，政策性金融機(jī)構(gòu)也要密切關(guān)注政策連續(xù)性，特別是在政府換屆前后做好銜接工作，防范各種潛在風(fēng)險(xiǎn)，確保政策性金融健康發(fā)展。要加強(qiáng)與政府溝通交流，了解政府特別是發(fā)改、交通等部門(mén)即將實(shí)施的符合支持政策的項(xiàng)目，并積極爭(zhēng)取。要?jiǎng)?chuàng)新性加強(qiáng)縣域的政策性金融分支機(jī)構(gòu)建設(shè)，對(duì)于暫時(shí)沒(méi)有分支機(jī)構(gòu)的縣域，可以與政府合作，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村、發(fā)改、交通等部門(mén)設(shè)立“政策性金融專員”，加強(qiáng)在項(xiàng)目規(guī)劃、資金需求等方面的合作溝通。政策性金融機(jī)構(gòu)要憑借輻射到縣級(jí)的營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)及服務(wù)優(yōu)勢(shì)，積極支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以適當(dāng)購(gòu)買(mǎi)政府債券，擴(kuò)大機(jī)構(gòu)在地方的影響力，維護(hù)與政府的良好合作關(guān)系。

政府與政策性金融機(jī)構(gòu)要努力合作，強(qiáng)化政策性金融資金與財(cái)政資金協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)銀行、政府、擔(dān)保三方合作，積極探索擔(dān)保模式創(chuàng)新，建立“農(nóng)業(yè)擔(dān)保+”或者“風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金+”的增信機(jī)制，共建風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金撬動(dòng)政策性資金投入〔9〕187-191。也要擴(kuò)展風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金的多元化來(lái)源渠道，可以包括政府專項(xiàng)財(cái)政資金、涉農(nóng)整合資金或者財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等。除了政府出資以外，可以由企業(yè)繳納風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金來(lái)充實(shí)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，做到政策性貸款“貸得出、收得回”。為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，政策性金融機(jī)構(gòu)是金融供給主體，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)是需求主體，不能讓政策性金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)兩類主體陷入“相互指責(zé)”的互不信任狀態(tài)，政府要充分發(fā)揮外部支持和引導(dǎo)作用，優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境，強(qiáng)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)條件，構(gòu)建政策性金融和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)主體相輔相成的良性循環(huán)體系，創(chuàng)新政策性金融支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展新模式。

注釋：

①?gòu)睦碚撋险f(shuō)，政策性金融包括政策性貸款、政策性擔(dān)保、政策性利息補(bǔ)貼以及政策性保險(xiǎn)等方面，這些內(nèi)容在我國(guó)都有廣泛運(yùn)用，但這些范圍涉及太廣，本文所指政策性金融僅限于政策性銀行貸款。

②例如，為鼓勵(lì)發(fā)展生豬養(yǎng)殖，2020年中國(guó)人民銀行分別給中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行100億再貸款額度，專項(xiàng)支持生豬養(yǎng)殖企業(yè)。可以看出，政策性性金融與商業(yè)性金融特別是大型商業(yè)性金融服務(wù)存在一些共性之處，為更好的發(fā)揮各自職能和優(yōu)勢(shì)，共同服務(wù)鄉(xiāng)村振興，這也需要明確政策性金融與商業(yè)性金融的界限，避免相互重疊和相互排擠。

③從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，政策性金融都是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可或缺的重要金融形態(tài)，特別是不發(fā)達(dá)地區(qū)的金融活動(dòng)不能完全依靠商業(yè)性原則來(lái)進(jìn)行，政策性金融應(yīng)該發(fā)揮重要作用。

④在第五次全國(guó)金融工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記指出各級(jí)地方黨委和政府要樹(shù)立正確政績(jī)觀，嚴(yán)控地方債務(wù)增量，終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任，充分顯示中央對(duì)規(guī)范地方政府融資行為的決心與力度。

⑤2017年“87號(hào)文件”規(guī)定易地扶貧搬遷按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，“23號(hào)文件”一方面提出要確保合規(guī)性和完備性的承貸主體，打造自有經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，以此作為債務(wù)償還保證，但也允許把財(cái)政補(bǔ)貼作為自有現(xiàn)金流的內(nèi)容，這對(duì)當(dāng)時(shí)貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)是很有利的。特別是對(duì)于深度貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，獲得的各種財(cái)政補(bǔ)貼資金更多，說(shuō)明當(dāng)時(shí)的政策文件實(shí)際上為脫貧攻堅(jiān)開(kāi)了“綠燈”。

⑥黨的十九大報(bào)告提出要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，精準(zhǔn)脫貧和污染防治的“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)指出：防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)事關(guān)國(guó)家安全，要盡快降低地方政府債務(wù)杠桿率，要強(qiáng)化各地方政府對(duì)于屬地風(fēng)險(xiǎn)處置的責(zé)任。

⑦2022年中央“一號(hào)文件”中有14次出現(xiàn)“縣域”的相關(guān)表述，提出要大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，明確將“縣域發(fā)展”納入鄉(xiāng)村振興范疇。2022年5月，中共中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》，提出要推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，為全面鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。

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