新西蘭職業教育管理體制改革：動因、舉措、特點及啟示

王婧　高軍

摘 要：新西蘭職業教育領域的改革在教育管理體制層面率先開始，其主要內容是：在國家層面，明確政府在教育管理體制的領導地位；在地方層面，探索地方負責、專門管理的職業教育管理新體制；在社會層面，政府賦能，行業主導，加強行業企業與社區的聯系。新西蘭職業教育管理體制改革主要體現三個特點：一是管理理念的人文性；二是管理部門的系統性；三是管理主體的多元性。通過對新西蘭職業教育管理體制改革內容和特點的把握，對我國職業教育改革的啟示總結三點：一是提高服務意識與服務能力，增強職業教育管理的適應性；二是加快落實新《職業教育法》，明晰體制內部多元主體權責范圍；三是增強各部門之間的合力，縮小地域職業教育差距。

關鍵詞：新西蘭；職業教育；管理體制；改革

中圖分類號：G710? 文獻標識碼：A? 文章編號：1673-260X（2023）05-0107-06

新西蘭的職業教育建設發展歷史悠久，20世紀90年代，終身教育思潮的興起為新西蘭現代職業教育體制改革注入了新的能量。因此，為了更好地適應行業、經濟社會發展的需求，提高勞動力的技能和水平，并且，為大眾提供終身學習的途徑，建立起了鼓勵終身學習的現代教育體制。新西蘭也是世界上首個實施資歷框架的國家[1]，這也標志著新西蘭的職業教育建設更加標準化和規范化。

近年來，在職業教育發展過程中，新西蘭構建的職業教育體系遇到了一些內外部問題和挑戰，比如國際人才競爭日益激烈、國內技術技能人才供給能力不足以及職業教育與培訓的參與度與質量下滑等。于是，在新西蘭社會環境變化與職業教育自身面臨危機的雙重刺激下，新西蘭開始推行近25年以來職業教育領域最大規模的一次改革（RoVE）。2020年2月，新西蘭《教育（職業教育改革）修正案》三讀通過[2]，并對改革進程在法律層面進行規定和保障，這意味著新西蘭職業教育改革邁出了重要一步。改革旨在“創建一個強大、統一、可持續的職業教育體系，以適應未來的工作，并提供學習者、雇主和社區蓬勃發展所需的技能”[3]。

1 新西蘭職業教育管理體制改革的動因

本次新西蘭職業教育的重大改革是在體系內部進行的自上而下的全方位的改革，在管理體制上更是進行了大刀闊斧的改革。主要是因為在發展過程中，新西蘭職業教育管理體制也暴露出了明顯的弊病，無法靈活有效地應對在職業教育領域內出現的危機，亟待通過改革使其重新煥發生機與活力。以下是新西蘭職業教育體制改革的主要原因：

1.1 職業教育管理理念與新時代勞動者需求不相適應

對于職業教育管理的內涵建設發展來說，管理理念是否順應時代和社會發展，與勞動者需求是否契合至關重要。2020年初，受到新西蘭COVID-19爆發的強烈影響，于是新西蘭進入了一個封鎖期。邊境關閉擾亂了業務也進一步導致了新西蘭經濟緊縮。在這樣的大環境下，許多雇主通過停止雇用新員工來應對相關的經濟不確定性，這導致開始進入職業教育培訓系統的實習的人數大幅下降。針對這一問題，政府迅速部署了兩項主要舉措，以支持工作場所的技能培訓。一是發放學徒補助，旨在通過向雇主提供補貼來支持新學徒，以及進行目標培訓和成立學徒基金（TTAF），為學徒和或更高級別的學員提供費用支持。但是據數據顯示，2020年，26760人完成學業，比2019年下降6.5%。5年內完成學業的比例下降3個百分點至60%。學徒的資格完成率也下降了4個百分點至54%[4]。學習者人數的驟減可以看出，管理部門并沒有切實滿足對于勞動力的需求，提出針對性的行之有效的舉措。

新西蘭在職業教育管理理念上的主要問題是對勞動者缺乏人文關懷，沒有切實關注到勞動力的需求，所制定的勞動力培養目標與勞動力需求不一致，這很大程度上制約了職業教育內涵發展、特色發展，給規范管理維護穩定埋下了隱患。

1.2 職業教育管理機構設置與時代發展訴求不相適應

職業教育管理機構的設置是否科學對國家、地區經濟發展，以及職業教育勞動力發展有著深遠的影響。在進行職業教育領域的改革之前，新西蘭的職業教育管理就呈現出政府管理權力高度集中化，缺乏靈活性的主要問題。新西蘭職業教育并沒有明確定位，作為高等教育的一部分，職業教育機構統一由新西蘭高等教育委員會進行宏觀上的監督管理與發展規劃并且高等教育組織經費撥付也由其負責。與此同時，新西蘭資格認證局作為新西蘭教育教學質量的保障機構，負責新西蘭資格框架開發與維護，同時也為職業教育質量評估與監管服務。由于職業教育與普通教育在管理部門上進行交叉管理，高等教育委員會在財政撥款上更多傾向于公立大學，職業教育的財政投入不夠這對于職業教育機構的發展也產生嚴重影響。據新西蘭教育部官網教育統計數據顯示，截止到2019年12月，職業教育和培訓的學習者的參與人數一直在不斷下降，與2010年的數據相比總共下降了27%[5]。

隨著工業自由化的不斷深入，職業教育與行業、經濟社會發展日益緊密，新西蘭職業教育界逐漸發現，國家現有政府高度集中的統一管理方式與行業分化形態日趨明顯的職業教育體系產生沖突，職業教育體系改革需要設立專門的管理機構，并依據行業類別進行治理，保證職業教育與各行業的緊密聯系，從而確保職業教育的發展質量。

1.3 職業教育管理運行機制與勞動力市場需求不相適應

對于新西蘭職業教育發展來說，其面臨的最大挑戰就是技術技能型工人短缺的問題。同樣這一問題對于行業企業也帶來了嚴重的影響。“公認的技能短缺問題跨越多個行業和部門，正在全國范圍內對企業造成干擾和挫折”[6]，學習者在學校所習得的技術技能與行業企業需求存在著巨大差距。在這過程中，新西蘭職業教育管理體制機制不暢，各組織與管理部門分工不明確，缺乏協調與配合的弊病也暴露出來。一方面，由于相關管理部門機構職能劃分不清晰，條塊分割導致管理效能低下，不能有效地在各利益相關者之間發揮其應有的中介作用，另一方面，各利益相關主體在職業教育中的角色定位、權責也不明確，這兩者皆是管理部門與地區、行業企業配合溝通不順暢的必然原因。

職業教育的跨界的屬性內在地要求職業教育管理體制需要具有開放性的特征。企業和行業未能有效發揮對職業教育的推動作用，在一定程度上導致職業教育發展動力不足，這是封閉的職業教育管理運行機制與勞動力市場脫節所導致的。而職業教育管理運行機制的不暢也是培養成熟勞動力效率低下，技術技能型人才匱乏的主要原因。

2 新西蘭職業教育管理體制改革的舉措

為了實現職業教育管理體制的改革，新西蘭通過重組職業教育部門，將企業、雇主、學習者和社區納入職業教育體系，重新制定職業教育制度，明確各部門職責。此次改革的主要舉措有以下幾個方面：

2.1 國家層面：明確政府在教育管理體制的領導地位

勞動力發展委員會（WDC）的成立是新西蘭職業教育管理體制的關鍵性成果，在整個職業教育系統中主要發揮領導作用。新西蘭建立了六個勞動力發展委員會作為行業管理機構，為行業提供對職業教育各個方面的更多的控制。這六個WDC勞動力發展委員會將涵蓋新西蘭的每個行業：制造、工程和物流；建筑和基礎設施；人類、食物和纖維；創意、文化、娛樂和科技；社區、健康、教育和社會服務以及服務行業[7]。

勞動力發展委委員主要的職能是制定標準、發展資格并幫助打造職業教育精品課程。他們將根據行業標準對評估進行審核，并在適當的情況下，在資格認證結束時設定和審核終結性評價。他們還將就雇主在職業教育方面的投資向高等教育委員會（TEC）提供建議，并為其涵蓋的行業確定適當的技能和培訓組合。由于目前職業教育改革處于進程中，其中一些職能目前暫由行業培訓組織（ITO）或新西蘭資格認證局（NZQA）執行。勞動力發展委員會的成立在創建統一的職業教育管理體制過程中為幫助確保新西蘭的技術技能人才適應當今和未來的社會發展需求方面發揮著至關重要的作用。同時，共享服務中心（SSC）將為勞動力發展委員會職能提供支持，包括財務、技術、采購、人力資源、學習和發展以及設施[8]。

目前，職業教育管理體制改革的計劃工作仍在繼續進行，隨著六個新的勞動力發展委員會（WDC）的正式成立以及整個勞動力發展委員會治理官的正式任命，新西蘭職業教育管理體制改革已經達到了一個重要的里程碑。

2.2 地方層面：探索地方負責、專門管理的職業教育管理新體制

區域技能領導小組（RSLGs）的成立是職業教育管理體制的重要環節。以一個區域為著力點，各方協同合作為支持勞動力、教育和移民系統共同付諸努力，以更好地滿足不同區域的不同技能需求。這些團體獨立運作，以本地為基礎，以區域為主導。并且可以得到商業、創新和就業部的數據分析師、顧問和勞動力專家團隊的支持。區域領導小組可以按需分為臨時性和永久性的。其內部成員包括區域行業領袖、經濟發展機構、毛利人、工人、社區和政府代表[9]，他們作為小組成員，運用自身所具備的專業能力以及與當地發展相關的專業知識為區域發展建言獻策。并且，這些小組對勞動力市場和技能優先事項以及實現這些目標所需的條件達成共識。在此過程中，他們識別、分析并處理在提升區域勞動力市場和技能機會發展兩大領域所面臨的障礙。

與此同時，區域技能領導小組還為政府活動和決策提供信息。新西蘭的教育、福利和移民機構將根據這些小組的建議采取相應措施，了解區域需要哪些技能，并定制屬于自己區域的技能發展計劃，以便他們提供課程、學徒、就業前培訓和資格證書，以滿足區域發展的需求。同時，新西蘭的福利體系也可以在區域計劃實施環節中起到輔助作用，確保就業計劃和支出將人們帶入長期、充實的職業生涯。

獨立的區域技能領導小組針對新西蘭不斷變化的勞動力市場作出積極響應。這些區域技能領導小組在職業教育和培訓改革范圍內與地方和國家共同商議，并與六個勞動力發展委員會展開合作。區域技能領導小組確定并支持更好的方式來滿足新西蘭不同地區和城市未來的技能和勞動力需求。并且，更進一步地滿足國家不同的技能需求。

雖然勞動力發展委員會和區域技能領導小組在改革后的職業教育管理體制中發揮不同的作用和職能，但他們是相輔相成，彼此成就的。正如來自Connexis公司的Kaarin Gaukrodger所提到的，“區域技能領導小組所負責的區域重點將超越就業和職業教育，而勞動力發展委員會將在全國范圍內對其行業的未來技能和培訓需求采取戰略性觀點。[10]”每個區域技能領導小組與不同的勞動力發展委員會有不同程度的接觸，這也具體取決于其區域行業的本身和優先事項。

2.3 社會層面：政府賦能，行業主導，加強行業企業與社區的聯系

新西蘭創設職業卓越中心的初衷是：“通過關注學習者、行業和教育的成功——‘學習者為中心、行業主導、政府賦能，打造卓越的職業教育”[11]。目前，新西蘭已成功建立了兩個職業卓越中心：一個是建筑業職業卓越中心（Construction CoVE）和另一個是初級部門職業卓越中心（Primary Sector CoVE）。但未來職業教育卓越中心的范圍和覆蓋面可以按行業、職業或交付類型來定義，建筑業職業卓越中心的成員主要來自行業和供應商。初級部門職業卓越中心則是以食品和纖維部門為主導的建立的食品和纖維職業教育卓越中心，包括行業協會、三級供應商、毛利人、雇主和雇員。職業教育卓越中心的部門特色是，每個職業教育卓越中心的具體功能和活動將由申請者產生，而不是由政府嚴格規定[12]。同時，高等教育委員會（TEC）將確保每個職業教育卓越中心都是真正的卓越中心，它會將符合要求的人聚集在一起，以發現機會、解決問題并推動創新。并且每個職業教育卓越中心都將作為職業教育系統的一部分運作，與勞動力發展委員會、區域技能領導小組等部門密切合作。

此外，為了更好地輔助國家職業教育改革順利進行，新西蘭還建立了行業培訓組織（ITO）。目前，行業培訓組織主要負責為工作場所的人員安排培訓并制定標準，支持基于工作場所的學習者將從過渡性行業協會組織轉變為提供者。“無縫銜接、平穩度過職業教育改革過渡期”是新西蘭成立行業培訓組織的主要目的。制定過渡計劃將概述過渡性行業培訓組織如何將其安排的培訓和標準制定活動過渡到提供商和WDC[13]。

新西蘭職業教育管理體制的改革對于更新并統一國家職業教育體系，以確保新西蘭的技術技能人才適應當今的需求和未來社會發展具有重要意義。

3 新西蘭職業教育管理體制改革的關鍵特點

在新西蘭職業教育改革進程中，其職業教育管理體制已經逐漸完善，進入新的發展階段，形成了鮮明的特點：

3.1 注重管理理念的人文性

本輪新西蘭職業教育管理體制的改革主要圍繞著“以學習者中心”主題展開，各管理部門出臺的計劃或政策都更好地給予學習者人文關懷上的支持。通過建立一個統一的、可持續的、區域性的職業教育公共網絡，為有需要的人提供更多實質性的支持，并進一步加強所有行業和企業的多元化。該系統在新西蘭各地具有良好的可訪問性，并提出倡議“讓學習適應生活”[14]，提供適合學習者的多種學習選擇——無論是在職、校園或在線，還是三者的聯合，按照學習者個人規劃選擇即可。這樣的方式為新西蘭新生勞動力融入勞動力市場提供了一條便捷的途徑，他們可以在工作中學習并通過獲得合格的在職工作來建立自己的職業生涯，并且隨著個人職業的發展與規劃的完善，人們對未來就業方向的選擇就會越來越有清晰的認識與把握。而且，最重要的是，這些學習機會所給予學習者的學習內容在和未來勞動力的實際技能要求保持一致。“這可以讓所有人更容易獲得職業教育和培訓來解決新西蘭勞動力技能短缺的問題，進而通過擁有熟練勞動力來提高新西蘭的生產力”[15]。

3.2 加強管理系統內部的系統性

在本次職業教育管理體制改革開始之前，新西蘭率先完成了國家《職業教育法》的修訂與頒布，對所有部門的權力、責任與義務進行了明確劃分。通過頒布法律，新西蘭設置了最高委員會，以此確保高質量的職業教育和培訓在行業內的可用性，另外，監督開展學徒培訓活動的人員的表現（無論是否有計劃），以確保他們遵守學徒培訓守則。另一方面，該法律還規定了勞動力發展委員會在職業教育管理體系中的領導地位。除了其本身所具備的職能外，還有“向委員會提供信息，和必要時接受委員會審計的權力”[16]。除此之外，通過部長頒布新的職業教育經費資助令、高等教育委員會制定詳細的資助規則，最后依靠行政制度來實施統一的職業教育經費資助制度，使該制度能夠按照預期運作。在明確的法律和行政條款保障下的新職業教育管理體系，運行規則更清晰，體系內各方主體權責明確，從而保障整個體系的運作，達到預期的改革成效。并且，“此次職業教育機構的改革將新西蘭理工學院與行業培訓機構職能進行整合，在資源共享與優勢互補方面進行創新，實現了職業教育與培訓功能的最大化”[17]。通過這樣的管理形式，從宏觀的角度來看，塑造職業教育和培訓體系，可以提供更相關的教育和技能；從中觀的角度來看，確保全國畢業生成果的一致性，解決技能短缺問題；從微觀角度來看，確保他們接受與工作更相關的職業教育，這樣也大大提高了職業教育的吸引力。

3.3 發揮管理主體的多元性

新西蘭是由歐洲移民后裔、毛利人、亞裔以及太平洋島國裔組成的多民族國家。因此，各族裔接受職業教育權益的保障如何落實是值得關注的問題。對此，新西蘭在職業教育管理體制改革的過程中，建立了毛利人學習小組（Te Taumata Aronui）[18]，這是一個政府對毛利-皇冠伙伴關系的承諾的毛利人職業教育團體，可以切實保護少數族裔在職業教育改革中的利益。這個組織的成立可以更好地認識毛利人社區的需求，并承認毛利人也同樣是是具有社會和經濟目標的重要對象，聆聽他們對于職業教育的看法。為了更好地對少數族裔接受職業教育提供支持，新西蘭教育部門還制定了毛利教育政策戰略《Ka Hikitia》以及《2020-2030太平洋行動計劃》，更好地為少數族裔提供優質教育資源。與此同時，新西蘭還成立了針對少數族裔的統一的職業教育管理網絡系統（Te Pūkenga）。Te Pūkenga和其他職業教育提供者將支持基于工作場所的在職培訓以及在基于提供者的脫職環境中提供教育和培訓，以實現設置之間的無縫集成，并與行業需求緊密相連。并且，該組織通過聘請專家團隊對毛利人、太平洋島民以及殘障人群的實際需求以及他們如何更好地融入職業教育體系進分析、研究和評估。不僅是職業教育政策的提出，還是組織的建立這些都為新西蘭弱勢群體的職業教育提供了有力的保障。

4 新西蘭職業教育管理體制改革對我國的啟示

與新西蘭新一輪職業教育管理體制改革相比，我國的職教改革也正在進行時。其改革舉措和理念，值得我們學習和借鑒。

4.1 提高服務意識與服務能力，增強職業教育管理的適應性

新西蘭職業教育管理體制的改革，立足于當下，并且放眼未來。在后疫情的特殊歷史時期，新西蘭構建了統一的職業教育網絡系統，并且提出“適應生活的學習”理念，這充分體現了新西蘭職業教育管理部門機制運轉的適應性與靈活性。根據不同的學習對象提供不同的學習知識，并且對當下社會形勢進行敏銳把握，順應時代發展。這體現了新西蘭職業教育管理體制改革其本質上的人文性與服務性。政府在職業教育管理體制改革中凸顯服務價值，必須著重提升服務意識與服務能力，這既是建設服務型政府的關鍵，也直接關系著職業教育管理體制改革的成效。

對于我國來說處理好管理與服務的關系是當前和今后一個時期面臨的重要課題。從根本上說，職業教育管理體制改革要體現出適應性。就需要職業教育管理體制內外部的兼顧與統籌。增強職業教育管理體制的適應性就是要立足我國國情，提出與國家經濟社會發展需求相匹配的技術技能型人才培養要求。同時，在人才培養過程中，要堅持以立德為根本，以樹人為核心，為受教育者提供多元化學習服務，建立健全線上線下學習系統。同時要因地制宜地開展職業教育工作，使學習者學有所成、學有所用，并有效地做到學校與區域之間的聯動，實現職業教育與區域經濟發展相適應的新局面。

政府服務能力的提升不是將職業教育發展相關事項全部代勞包辦，而是有的放矢地處理職業教育管理中的方向性問題。以人為本，切實從制度和宏觀管理方面服務職業教育，為我國職業教育高質量發展保駕護航。

4.2 加快落實新《職業教育法》，明晰體制內部多元主體權責范圍

新西蘭在職業教育管理改革過程中，法律先行的方式值得我們學習。近20年來，我國職業教育政策的發展為《職業教育法》的修訂奠定了扎實的政策基礎，相關的深入研究也更有助于精準處理政策和法律的關系，進一步完善立法內容。我國新《職業教育法》的頒布為職業教育管理體制的改革開辟了有法可依的新局面，明確強調“政府統籌、分級管理、地方為主、行業指導、校企合作、社會參與”，由國家主導、從省市、縣分級對職業教育管理提出要求，為增強國家治理執行力提供合理的法律支撐，從根本上對職業教育中涉及到的多方利益相關者的權責進行規范。其次，“構建現代化職業教育治理體系，公共參與教育程度加大是教育管理向教育治理轉變的表征”[19]。行業、企業建立委員會，依托其專業背景，為國家推進職業教育現代化建設提供指導和咨詢，積極參與到職業教育現代化建設中來，有利于多元治理格局的形成，開辟職業教育高質量發展新藍圖。

4.3 增強各部門之間的合力，縮小地域職業教育差距

新西蘭職業教育管理體制的改革擴大了職業教育受眾范圍，降低職業教育門檻，提升職業教育技能的可獲得性，為弱勢群體提供了切實的保障。在國家層面，統一的職業教育管理網絡系統（Te Pūkenga）的構建，為學習者提供了更多的機會機會，使用網絡合作，讓行業更加多元化，以及與其他弱勢群體合作，例如毛利人和太平洋島民、殘障人群等。關于殘障人群，新西蘭考慮到有24%的學習者將有持續六個月或更長時間的學習時長時，殘疾學習者獲得正確的學習支持對他們的學業成就和整體生活有巨大的影響。在國家給予的精準支持下，殘疾學習者與非殘疾人一樣有可能完成他們的高等職業教育資格。同時，仍在積極探索更多的學術和就業途徑來支持服務不足的學習者。在企業層面，各個企業也在陸續積極響應國家職業教育管理部門改革的號召，例如Connexis公司致力于通過諸如Gateway青年保障計劃、學校和基礎設施中的女性計劃等舉措向更多的年輕新西蘭人推廣基礎設施職業，同時，也關注到了女性群體的利益，其主理人談到他們的理念，“我們行業的女性人數仍然太少，所以我們真的很想看到更多女性進入基礎設施學徒和行業”[20]。

對于我國來說，雖然我們已經實現全面脫貧，但是區域與區域之間的職業教育資源和水平的差距仍然存在。我國同樣是多民族國家，少數民族與新西蘭相比種類更為繁多。國家也十分重視職業教育區域發展不平衡的現狀，少數民族聚集地區的職業教育的融合與發展是今后一段時間內的主要任務。在職業教育經濟投入和政策上不僅要進行傾斜還要加強國家與地方通力合作，制定區域性職業發展規劃，對我國職業教育發展具有深遠的意義。并且對弱勢群體的職業學習保障，對這一群體如何進行計劃的精準扶持也要繼續研究。這將有利于我國職業教育多方位效用的發揮和職業教育的全方位發展。

目前，我國的職業教育改革處在發展階段，國家已經在法律和政策上指明了改革方向。我們應當充分借鑒新西蘭職業教育管理體制改革法經驗，以提升質量為基礎，構建完善的職業教育管理體制，同時，在改革的過程中，需要進一步完善職業教育法律體系，為改革提供相關法律保障。同時要以適應性為改革指導核心，制定完備的改革實施方案，建設屬于特色的職業教育管理體制。

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