新中國(guó)成立以來(lái)城鄉(xiāng)關(guān)系的演變及其啟示

王昕

摘? ?要：基于新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系演變過(guò)程的四個(gè)階段，研究城鄉(xiāng)關(guān)系演變中有關(guān)社會(huì)保障制度內(nèi)容的城鄉(xiāng)背景和差異。研究表明，城鄉(xiāng)關(guān)系的演變經(jīng)歷了從分離、對(duì)立、統(tǒng)籌再到融合的過(guò)程，同時(shí)，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的階段特點(diǎn)也和城鄉(xiāng)關(guān)系的階段特點(diǎn)趨于一致。新時(shí)期城鄉(xiāng)關(guān)系的推進(jìn)需要不斷完善政策制度設(shè)計(jì)和優(yōu)化配套需要。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)關(guān)系；二元結(jié)構(gòu)；政策演變

中圖分類號(hào)：F120.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2023）10-0006-03

引言

2021年頒布《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》提出了“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系”，以“推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”。所謂城鄉(xiāng)關(guān)系，是社會(huì)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系矛盾運(yùn)動(dòng)規(guī)律中展現(xiàn)出的城市與鄉(xiāng)村在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面綜合作用的格局和趨勢(shì)[1]。實(shí)際上，早在20世紀(jì)50年代，西方對(duì)于城鄉(xiāng)關(guān)系的研究就從城鄉(xiāng)社會(huì)平等觀、城鄉(xiāng)一體化理論和以馬克思為代表的城鄉(xiāng)發(fā)展理論等角度進(jìn)行了闡釋[2]。

一、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者進(jìn)行了大量的研究，具體可以歸納為以下幾個(gè)方面。一是從二元結(jié)構(gòu)理論的視角，張海鵬分析了我國(guó)二元體制形成以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)了推動(dòng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)改革的過(guò)程性與復(fù)雜性[3]；白永秀認(rèn)為，研究我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系二元結(jié)構(gòu)形成具有特殊的原因和內(nèi)容，需要一條特殊路徑加以破解[4]。二是從國(guó)家政策和制度安排設(shè)計(jì)的視角，高靜從制度變遷的過(guò)程入手，辨析了城鄉(xiāng)關(guān)系最為直接關(guān)聯(lián)的制度安排演變對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)代化變革產(chǎn)生的重大影響，強(qiáng)調(diào)應(yīng)順應(yīng)歷史邏輯，建立城鄉(xiāng)互動(dòng)和鄉(xiāng)村退出制度[5]，溫思美等梳理了我國(guó)三農(nóng)問(wèn)題關(guān)注的重點(diǎn)政策變化和內(nèi)在邏輯，總結(jié)了城鄉(xiāng)關(guān)系在不同時(shí)期的矛盾重點(diǎn)和未來(lái)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的關(guān)注點(diǎn)[6]。三是從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口等多種維度的視角，張克俊提出要從城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)等方面合力形成新型城鄉(xiāng)關(guān)系[7]；周佳寧等強(qiáng)調(diào)我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展階段的城鄉(xiāng)關(guān)系應(yīng)是人、空間、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)多維度融合的產(chǎn)物[8]。總的來(lái)說(shuō)，學(xué)者們通過(guò)不同視角評(píng)述了我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)歷史，然而，關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)過(guò)程中的社會(huì)保障制度的角度研究較少。因此，本文分析和探討新中國(guó)成立以來(lái)城鄉(xiāng)關(guān)系的演變脈絡(luò)，從而發(fā)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)保障制度變遷的內(nèi)在邏輯。

二、新中國(guó)成立以來(lái)城鄉(xiāng)關(guān)系演變

（一）重心失衡——城鄉(xiāng)分離階段（1949—1978）

建國(guó)初期，為了使我國(guó)擺脫貧窮落后，盡快恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，制定了優(yōu)先發(fā)展工業(yè)并且集中力量發(fā)展重工業(yè)的決策。因?yàn)閲?guó)家的生產(chǎn)力不足以支撐開(kāi)展工業(yè)化，并且當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值的比重較高，所以首先能夠采取的措施就是農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，通過(guò)占有農(nóng)業(yè)和農(nóng)民剩余來(lái)供給工業(yè)發(fā)展。具體而言，在實(shí)施政策方面，1953年開(kāi)始針對(duì)糧、棉、油等主要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策，從而使農(nóng)產(chǎn)品以低于實(shí)際價(jià)值的價(jià)格售出，達(dá)到轉(zhuǎn)移資金給工業(yè)的效果。通過(guò)這種設(shè)置工農(nóng)剪刀差的“暗稅”方式將大量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余投入到工業(yè)中。當(dāng)時(shí)，蘇聯(lián)援助的156個(gè)大型項(xiàng)目和重工業(yè)項(xiàng)目吸引了大批農(nóng)村人口進(jìn)入城市，導(dǎo)致城市人口激增。可是，城市吸納能力有限，造成就業(yè)問(wèn)題突出的困境，因此，國(guó)家在1958年制定了城鄉(xiāng)二元戶籍制度。由此，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的格局形成。為了提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率，1958年中共中央作出建立人民公社的決議，建立農(nóng)民合作組織，開(kāi)展人民公社化運(yùn)動(dòng)。這一時(shí)期，城鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)出一種集中力量于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，開(kāi)始走向城鄉(xiāng)二元局面。隨之，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度也呈現(xiàn)出對(duì)應(yīng)的二元結(jié)構(gòu)。在城市，城鎮(zhèn)職工可以享受勞動(dòng)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)；在農(nóng)村，實(shí)行的是集體供養(yǎng)式的保吃、保穿、保燒、保教、保葬的五保制度和包括合作醫(yī)療、赤腳醫(yī)生的集體醫(yī)療保健制度。總體而言，城鄉(xiāng)社會(huì)保障方面呈現(xiàn)出巨大的差距，城市保障涉及到生老病死各個(gè)方面，覆蓋面廣；而農(nóng)村只能滿足較低級(jí)的需要，保障程度低，覆蓋面有限。

（二）差距擴(kuò)大——城鄉(xiāng)調(diào)整階段（1978—2002）

黨的十一屆三中全會(huì)以后，以農(nóng)村為改革重點(diǎn)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立，并在全國(guó)開(kāi)展，為接下來(lái)農(nóng)村的發(fā)展和城鄉(xiāng)關(guān)系的改變奠定了基礎(chǔ)。通過(guò)推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，極大激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，帶來(lái)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)能的提升，也增加了農(nóng)民的生產(chǎn)性收入。同時(shí)，國(guó)家大幅提升農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格，取消了統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度，放松城鄉(xiāng)商品流通渠道，放松銷售限制。這一系列措施使得城鄉(xiāng)居民收入增加，農(nóng)業(yè)商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村物資日益豐富。“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”口號(hào)帶動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，拓寬了鄉(xiāng)村就業(yè)渠道。到1988年城鄉(xiāng)收入差距不斷縮小，收入比甚至降至1978年來(lái)的最低點(diǎn)，因此，這段時(shí)間也被認(rèn)為是城鄉(xiāng)關(guān)系自新中國(guó)成立以來(lái)最為緩和的階段。但是，由于家庭承包經(jīng)營(yíng)容量有限，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)依舊是改革重點(diǎn)和主體，同時(shí)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的要素主要還是向城市流動(dòng)，沒(méi)有打破不均衡的本質(zhì)。另外，1994年起實(shí)行分稅制改革，對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生了刺激作用，但在一定程度上也進(jìn)一步擴(kuò)大了城鄉(xiāng)發(fā)展差距。這個(gè)階段的城鄉(xiāng)關(guān)系雖然有趨好的局面，但是由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒(méi)有從根本上被打破，同時(shí)國(guó)家政策層面的中心還是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，因而城鄉(xiāng)差距是擴(kuò)大的。在這個(gè)時(shí)期，我國(guó)的社會(huì)保障制度依舊為經(jīng)濟(jì)體制改革服務(wù)，重點(diǎn)保障的是城市企業(yè)職工。在保障模式上，到了20世紀(jì)80年代，城市社會(huì)保障制度已經(jīng)形成由勞動(dòng)保險(xiǎn)、企業(yè)保障、社會(huì)保障多維保障的模式，但是農(nóng)村面臨著集體保障瓦解、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在富裕地區(qū)試行的情況。在管理體制上，從1998年開(kāi)始城市保障由中國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障部統(tǒng)一管理，而農(nóng)村仍然是多頭管理，管理效率低下。在管理水平上，城市人均享受社會(huì)保障費(fèi)用是農(nóng)村的90倍多。顯然，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度在這一階段的差距是巨大的。

（三）工業(yè)反哺——城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段（2002—2012）

2002年黨的十六大報(bào)告提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展的重視程度上升，極力推進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，初步具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村、多予少取放活的條件。首先，在財(cái)政政策和投入方面，從2002年試行農(nóng)村稅費(fèi)改革，至2006年正式取消農(nóng)業(yè)稅，也為消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)創(chuàng)造了條件。“四項(xiàng)補(bǔ)貼”政策措施意味著對(duì)農(nóng)民開(kāi)始直接補(bǔ)貼且成為主要支持方式。這意味著我國(guó)農(nóng)業(yè)政策的全面轉(zhuǎn)型，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅減輕，城鄉(xiāng)關(guān)系突破，達(dá)到一個(gè)有利的局勢(shì)。其次，在戶籍制度方面，2001年推進(jìn)戶籍制度改革，著力解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民戶口歧視問(wèn)題，降低入籍門(mén)檻。伴隨著國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展被逐步重視，生產(chǎn)要素逐步開(kāi)始由單向流動(dòng)向雙向流動(dòng)轉(zhuǎn)變。農(nóng)村土地制度改革逐步推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在有條件的地方進(jìn)行，土地要素的桎梏在慢慢打破。這一階段的變化標(biāo)志著我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的改善，農(nóng)業(yè)農(nóng)村由“取”到“予”的轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療展開(kāi)試點(diǎn)工作，隨之2009年新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)也開(kāi)始進(jìn)行，到了2011年我國(guó)已基本建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系。總的來(lái)看，這個(gè)階段的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生了巨大影響，但是城鄉(xiāng)的二元邊界依然存在，在城鄉(xiāng)要素合理配置、基本公共權(quán)益等方面還有較大差距。

（四）頂層設(shè)計(jì)——城鄉(xiāng)融合階段（2012至今）

2012年以來(lái)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為城鄉(xiāng)關(guān)系研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、“三農(nóng)”問(wèn)題、深化城鄉(xiāng)一體化改革等成為主要議題。2013年習(xí)近平總書(shū)記指出，“解決好人的問(wèn)題是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。”2014年發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》標(biāo)志著我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大轉(zhuǎn)型，闡釋了我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力。2017年黨的十九大報(bào)告中提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》中指出，“為重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”，要“建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置、有利于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享、有利于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展、有利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展、農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)的體制機(jī)制”。在這一階段，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度也進(jìn)一步統(tǒng)一發(fā)展，2014年建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面保持基本一致。同年，國(guó)務(wù)院通過(guò)了《社會(huì)救助暫行辦法》，以“推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展”，建立起以醫(yī)療救助、住房救助等專項(xiàng)救助為輔助，以臨時(shí)救助為補(bǔ)充的覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會(huì)救助體系。2016年，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度實(shí)行，標(biāo)志著城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度籌資、管理、支付、服務(wù)和環(huán)境的統(tǒng)籌銜接。

三、新時(shí)期推進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系的啟示

1949年以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系根據(jù)具體的實(shí)際時(shí)代需要和實(shí)施效果不斷進(jìn)行著調(diào)整與完善，特別是從戶籍制度角度的調(diào)整、完善，對(duì)打破城鄉(xiāng)二元格局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有突破性意義。研究我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的演變過(guò)程，對(duì)于推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、破解城鄉(xiāng)發(fā)展難題具有較大的啟示和推動(dòng)作用。

（一）打通城鄉(xiāng)流動(dòng)通道，完善各類配套政策

從城鄉(xiāng)關(guān)系的歷程來(lái)看，發(fā)展的城鄉(xiāng)關(guān)系的改革和調(diào)整手段歸根結(jié)底消除的是農(nóng)業(yè)人口向城市流動(dòng)的單向問(wèn)題，而新時(shí)期要打通農(nóng)村和城市居民的人口雙向流通通道則需要進(jìn)一步促進(jìn)城市居民走向農(nóng)村，農(nóng)村居民有序、合理、理性地落戶城市，達(dá)到一種動(dòng)態(tài)平衡的效果。除了人口這一要素，其他資源要素流動(dòng)也有嚴(yán)重的單向問(wèn)題，物質(zhì)資本因?yàn)橄M(fèi)、投資渠道聚集在城市，而在農(nóng)村資本流動(dòng)的條件有限，大部分的消費(fèi)都比較低端。城市先進(jìn)的、規(guī)模化的生產(chǎn)企業(yè)或者是高校具有技術(shù)研發(fā)能力，可以在城市中推廣利用新的技術(shù)，而技術(shù)要素投入到三農(nóng)中發(fā)展則受限于自然環(huán)境的多變性，因此還需要不斷探索路徑。因此，為了實(shí)現(xiàn)要素在農(nóng)村的自由流動(dòng)，需要利用目前的數(shù)字技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)的平臺(tái)把投資帶到農(nóng)村，帶動(dòng)農(nóng)村新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打破固有的生產(chǎn)、消費(fèi)、投資的限制。

（二）提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，縮小城鄉(xiāng)差距

從目前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，第一產(chǎn)業(yè)和二三產(chǎn)業(yè)之間的融合發(fā)展還不夠，因此農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)也不夠多樣化，為此從結(jié)構(gòu)方面需要在第一產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上盤(pán)活二三產(chǎn)業(yè)，以農(nóng)村為舞臺(tái)，豐富農(nóng)民的收入來(lái)源。在土地改革方面，要?jiǎng)?chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，建立健全正規(guī)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，保障農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)益，實(shí)現(xiàn)利用土地資源的增收。要完善宅基地拆遷自愿退出補(bǔ)償政策，根據(jù)農(nóng)民的實(shí)際需要和訴求確立合理的拆遷補(bǔ)償機(jī)制。要促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化，搭建農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣平臺(tái)，提升生產(chǎn)科技化和效率，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化的病蟲(chóng)妨害管理監(jiān)控，有效控制農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失，促進(jìn)農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)。

（三）縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障差異

雖然在政策層面實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)醫(yī)療、教育、養(yǎng)老上的統(tǒng)一，但在實(shí)際中，城市的教育資源、醫(yī)療資源都是最為集中的，城鄉(xiāng)差距依舊存在。因此，需要促進(jìn)農(nóng)村教育水平向城市看齊，吸引城市優(yōu)秀師資人才，共享城市基礎(chǔ)教育資源，給予農(nóng)村有條件的農(nóng)民獲得知識(shí)、技能培訓(xùn)的資格，以彌補(bǔ)他們的不足，消除職業(yè)技能障礙。另外，要完善配套交通、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)村居民往往會(huì)考慮到距離、成本等因素，即使有資格享受醫(yī)療報(bào)銷，在面臨一些病癥時(shí)也會(huì)放棄賦予的醫(yī)療保障權(quán)。在養(yǎng)老方面，應(yīng)完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，合理配置農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)社會(huì)資金和財(cái)政資金向農(nóng)村養(yǎng)老傾斜，讓農(nóng)民無(wú)后顧之憂，真正享受到應(yīng)有的保障。

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Evolution and Enlightenment of Urban Rural Relations since the Establishment of New China

Wang Xin

（Yangzhou University， Yangzhou 225000， China）

Abstract： Based on the four stages of the evolution of urban-rural relations in China since the establishment of the PRC， this study examines the urban-rural background and differences in the content of social security systems in the evolution of urban-rural relations. Research has shown that the evolution of urban-rural relations has gone through a process of separation， opposition， coordination， and then integration. At the same time， the stage characteristics of the urban-rural social security system also tend to be consistent with the stage characteristics of urban-rural relations. The promotion of urban-rural relations in the new era requires continuous improvement of policy system design and optimization of supporting facilities.

Key words： urban-rural relations; binary structure; policy evolution

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