政府協(xié)作與大氣污染治理的相關研究

楊悅

摘? ?要：隨著經(jīng)濟發(fā)展越來越快速，生態(tài)環(huán)境問題已成為世界各國關注的重點問題，因此開展切實有效的生態(tài)環(huán)境治理成為各國的重要議題。我國的京津冀地區(qū)霧霾頻發(fā)，而解決這三地的大氣污染問題需要三地政府共同協(xié)作。因此從政府協(xié)作出發(fā)，以京津冀大氣污染治理為案例，研究政府協(xié)作解決問題的路徑以及協(xié)作方式，為今后加強政府協(xié)作、解決公共衛(wèi)生問題提供參考。

關鍵詞：政府協(xié)作；大氣污染；京津冀；協(xié)同治理

中圖分類號：X32；D035? ? 文獻標志碼：A? 文章編號：1673-291X（2023）10-0062-04

引言

隨著城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為各國關注的重點問題，而開展切實有效的生態(tài)環(huán)境治理也就成為各國的重要議題。氣候治理是生態(tài)環(huán)境治理的一大難點。我國產(chǎn)業(yè)轉型升級以前，第二產(chǎn)業(yè)在我國占據(jù)比重較大，第二產(chǎn)業(yè)帶來的資源短缺、大氣污染等問題頻發(fā)。解決大氣污染治理問題離不開政府制定相關政策，同樣也離不開各級政府的協(xié)同治理。近10年來，我國學者對于政府協(xié)作和大氣污染治理進行實證研究分析，現(xiàn)有的理論成果多從政府協(xié)作路徑、政府協(xié)作機制等角度進行了研究。本文使用CiteSpace對我國近10年來的大氣污染治理研究趨向進行可視化圖譜分析，為我國政府協(xié)同大氣污染治理提供借鑒。

一、政府協(xié)作界定

政府協(xié)作可以表現(xiàn)為府際關系，即不同層級以及同一層級的政府之間的關系。府際關系分為縱向府際關系和橫向府際關系兩個層級。縱向府際關系是指中央政府和省級政府之間的關系，橫向府際關系是指不同省級政府的關系。從京津冀大氣治理角度來看，橫向府際關系主要表現(xiàn)為北京、天津以及河北三地的政府協(xié)同治理。

二、數(shù)據(jù)來源與研究方法

（一）數(shù)據(jù)來源

數(shù)據(jù)選取中國知網(wǎng)CNKI相關數(shù)據(jù)，將“主題”設置成為“大氣污染治理”，將主題勾選為“大氣污染治理”、“協(xié)同治理”、“聯(lián)防聯(lián)控”、“京津冀協(xié)同發(fā)展”，時間為2012—2021年。最終去掉不相關文獻，樣本數(shù)量為479篇。

（二）研究方法

本文采用CiteSpace軟件對作者以及關鍵詞進行分析。該軟件是一款用于呈現(xiàn)某一學術領域趨勢和動態(tài)的文獻計量和可視化軟件。本文主要使用了文獻共被引、作者共被引、作者共現(xiàn)以及關鍵詞共現(xiàn)。

三、關于府際關系和大氣治理研究文獻分析

（一）作者合作網(wǎng)絡圖分析

使用CiteSpace軟件對相關文獻的作者進行分析，時間切片設置為1，節(jié)點類型選擇“Author”，得到作者共現(xiàn)圖（見圖1）。圖1中一共有198個節(jié)點、71條連線，密度為0.003 6。該密度很低，說明作者之間合作發(fā)文不緊密。

普萊斯定律是衡量各個學科領域文獻作者的分布規(guī)律，根據(jù)普萊斯定律公式計算出N為3.5，因此發(fā)文四篇以上為核心作者。根據(jù)作者合作網(wǎng)絡圖分析，其中柴發(fā)合發(fā)文量最高，共發(fā)表22篇文章，胥愛珍發(fā)表20篇文章，劉明通發(fā)表11篇文章，呂望舒、原倩、劉曉星和劉彤發(fā)表文獻各10篇，宮正宇等17人都發(fā)表了4篇以上，總體特征為分散。

根據(jù)以上分析來看，該領域的核心作者數(shù)量很多，說明有大量的作者都非常關注大氣治理以及政府協(xié)作方面的問題。該領域發(fā)文數(shù)量最多的是柴發(fā)合，曾發(fā)表大氣污染治理的必由之路是區(qū)域間聯(lián)防聯(lián)控的觀點，主張解決大氣污染問題一定要依靠各區(qū)域之間的政府協(xié)同治理[1]。總體來看，不同研究群體之間的合作較少，在大氣治理與府際關系方面雖然有大量作者去研究分析，但是作者與作者之間的交流并不緊密，處于一種相對獨立研究的狀態(tài)，缺少聯(lián)系和溝通。

（二）關鍵詞共現(xiàn)分析

本文使用CiteSpace軟件，提取2012—2021年大氣治理相關文獻的關鍵詞進行分析，時間切片設置為1，進行關鍵詞共現(xiàn)。為突出熱點關鍵詞，將頻次限制和閾值進行設置。將閾值設置為10，得到關鍵詞共現(xiàn)圖譜，該圖譜共有117個節(jié)點、118條連線，密度為0.174。圖2為關鍵詞共現(xiàn)圖譜。從圖2可以發(fā)現(xiàn)，“京津冀”“聯(lián)防聯(lián)控”“大氣污染”以及“協(xié)同治理”的關鍵詞節(jié)點較大，說明在2012—2021年這10年里，對這些關鍵詞的研究程度較高，也說明相關學者對于京津冀協(xié)同治理大氣污染相關主題關注度較高，發(fā)文量較多。圖2顯示，“地方政府”“府際合作”“區(qū)域協(xié)同”以及“政府協(xié)作”的字體較大，說明學者對于區(qū)域政府合作治理關注度較高。

四、政府協(xié)作治理機制

大氣污染是一種流動性很強的污染形式，污染物質不會固定在一個區(qū)域內不動，會隨著空氣的流動而傳向周圍地區(qū)，從而對周圍地區(qū)的空氣質量造成一定的污染。因此，一個地區(qū)發(fā)生大氣污染勢必會影響其周圍地區(qū)的空氣質量，造成周圍地區(qū)的大氣污染。所以，大氣污染具有準公共物品性質，其性質決定了跨區(qū)域的大氣污染治理需要多方參與協(xié)作治理[2]。京津冀地區(qū)之間的府際關系以及我國特有的中央統(tǒng)一領導優(yōu)勢等條件，為京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理提供了重要的先決條件。在京津冀大氣污染協(xié)同治理實踐中，中央的頂層設計和制度安排得到了京津冀地區(qū)內各地方政府的積極響應[3]。

但是，京津冀大氣污染治理工作除了要依靠中央政府制定相關政策外，更重要的是要依靠地方政府開展協(xié)作治理工作。京、津、冀三個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度、產(chǎn)業(yè)布局和城市布局都有一定差異，不能只依靠頂層設計，三地政府的協(xié)同治理工作要因地制宜、因時制宜。政府協(xié)作治理機制的內容有以下方面。

（一）立法機制

政府在開展一項工作之前首先要先出臺相應的地方性法律法規(guī)，規(guī)范政府的行為。各區(qū)域政府要通過立法協(xié)作機制為跨區(qū)域的行政執(zhí)法提供相關法律依據(jù)，有了法律作為保障，各地區(qū)的執(zhí)法人員可以更便捷地開展污染防治的執(zhí)法工作，在遇到違反污染防治法律的行為時，可以依照法律進行懲罰，這樣有利于更好開展協(xié)同治理工作，是對協(xié)同治理的一種強有力的保障。

（二）政府治理體制

政府治理體制是保證污染防治工作順利開展的重要手段。開展工作時要明確，各地政府的治理體制應當包括組織體系、制度體系、運行體系以及評價體系。首先要成立三個地區(qū)協(xié)同治理部門，從地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展以及地理環(huán)境等不同點出發(fā)，因地制宜進行管理，統(tǒng)籌三個地區(qū)的大氣污染防治工作。還可以成立相關專家小組，定期召集有關專家針對大氣污染問題討論對策，以及研究做好預防工作部署。

做好跨區(qū)域地方政府協(xié)作治理的制度體系建設。制定好各級政府需要遵守的制度規(guī)范準則，落實好相關政策法規(guī)，對各級政府協(xié)同治理工作做好管理與監(jiān)督。針對大氣污染協(xié)同治理制定工作管理條例，規(guī)范工作人員工作。定期對有關工作人員進行相關知識培訓。

提高大氣污染協(xié)同治理的工作效率，做好運行體系管理。針對三個地區(qū)不同的工作方式，盡可能提高運行效率，加大對出臺的相關政策的執(zhí)行速度和力度，成立專門的部門對運行體系進行管理和監(jiān)督。

各級政府構建起評價評估體系。京津冀地區(qū)出臺關于大氣污染治理工作的相關政策后，各區(qū)域政府對于該政策在不同地區(qū)運行的可行性進行相關預測與分析，討論該政策在不同地區(qū)是否適宜開展，以及開展過程中可能會遇到的阻礙問題，以確保工作的順利開展。

（三）社會力量參與機制

社會力量參與在很大程度上影響政府協(xié)同治理的工作效能和現(xiàn)代化水平。京津冀大氣污染治理中，人民群眾是霧霾治理的重要力量。在京津冀開展大氣污染協(xié)同治理時期，各地區(qū)政府積極鼓勵大眾參與治理，鼓勵群眾建言獻策，鼓勵三地政府聯(lián)合開展一系列關于治理京津冀地區(qū)大氣污染的相關活動。此外，還要鼓勵黨員發(fā)揮先鋒模范作用，帶頭綠色出行，減少碳排放量；以及鼓勵在城市建設中進行大量綠化，以解決霧霾問題。

五、問題及對策

（一）存在問題

1.缺乏三地協(xié)同的法律保障

目前京津冀大氣污染治理尚未形成統(tǒng)一完備的法律制度。就法律制度而言，京津冀三個地區(qū)都按照中央的部署制定了自己區(qū)域內的《大氣污染防治條例》[4]。但是，三個地區(qū)都是根據(jù)自身主體的各項條件以及利益和時間等方面來制定的，三個地區(qū)并沒有統(tǒng)一的法律制度，在執(zhí)法和司法環(huán)節(jié)并沒有統(tǒng)一，相關的規(guī)定也沒有做到真正的統(tǒng)一。大氣污染僅僅依靠政府運作的方式并不能得到很好的治理，還需要三地形成統(tǒng)一完備的法律制度作為保障手段。

2.三個地區(qū)存在“信息孤島”困境

“孤島現(xiàn)象”是指政府機構在職能、資源、信息、利益等方面不能滿足多元組織主體充分整合、及時交流、高效利用的一種狀態(tài)[5]。目前京津冀三個地區(qū)的政府協(xié)作存在“信息孤島”的現(xiàn)象，三地政府與部門的網(wǎng)絡相互獨立，并沒有整合在一起。雖然三地已經(jīng)形成信息共享平臺，但是平臺上的相關信息更新時效慢，并沒有做到實時更新，以至于各種違法行為的信息沒有及時披露，在三地政府部門的網(wǎng)站上也找不到最新的信息共享。京津冀三地的污染情況雖然持續(xù)在向中央?yún)R報，但是關于三地的數(shù)據(jù)共享存在缺乏現(xiàn)象。

3.參與主體多元性不強

雖然大氣治理問題需要依靠三地政府加強協(xié)作，但是協(xié)同治理的組織要有多元性。目前京津冀地區(qū)大氣污染治理主要依靠政府運作，各地區(qū)的各企業(yè)、各行業(yè)以及其他民間組織參與度不高，沒有形成三地統(tǒng)一的大氣污染治理的協(xié)同組織。北京、天津以及河北三地行業(yè)組織多且復雜。北京市作為我國的首都，不論是人才、經(jīng)濟還是政治資源都十分豐富；天津市是直轄市，且距離首都較近，經(jīng)濟發(fā)展好且高校眾多、人才濟濟；河北省雖然與兩市相比差距較大，但是近些年承接了從北京地區(qū)轉移的第二產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟條件逐漸有后來者居上之勢。在以上條件加持下，大氣污染治理更加需要各地區(qū)的企業(yè)、行業(yè)加入進來，從源頭上治理大氣污染。

（二）對策建議

1.建立三地協(xié)同法律保障制度

京津冀三地應該在貫徹中央政策的基礎上，本著價值導向和共同利益原則制定三地協(xié)同的法律制度，通過協(xié)同解決立法、執(zhí)法存在的不一致問題。首先，三地政府聯(lián)合簽訂立法協(xié)同協(xié)議，根據(jù)三地經(jīng)濟、環(huán)境等的差異性，建立立法協(xié)同機制，為跨區(qū)域實現(xiàn)大氣污染治理提供立法基礎。其次，針對三地的大氣污染治理問題制定有關條例。要制定區(qū)域性的有關條例，就不能僅僅針對一個地區(qū)，三地政府應該在協(xié)商一致的基礎上進行協(xié)同制定，做到三地統(tǒng)一，整體性跨區(qū)域治理京津冀大氣污染問題。最后，執(zhí)法協(xié)同是建立法律保障機制的關鍵。京津冀三地應當建立執(zhí)法協(xié)同機制，對于違反大氣污染治理法律條例的組織或者個人，做到三個地區(qū)懲罰措施和力度相一致，避免碎片化的執(zhí)法行為，做到跨區(qū)域執(zhí)法的一致性和協(xié)同性[6]。

2.建立京津冀大氣污染數(shù)據(jù)共享機制

目前京、津、冀三個地區(qū)都存在“信息孤島”現(xiàn)象，解決碎片化問題需要整合各個部門，建立大氣污染數(shù)據(jù)共享平臺，將整合到的污染數(shù)據(jù)、違法行為數(shù)據(jù)等有關數(shù)據(jù)進行平臺共享，讓三地政府以及民眾都能隨時了解到有關數(shù)據(jù)信息。在對有關數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計時，各部門做到協(xié)同工作和分工合作，這樣能避免人力資源以及其他資源的過度使用。除此之外，還應該落實到成立監(jiān)測小組，專門對數(shù)據(jù)進行監(jiān)測，確保數(shù)據(jù)的時效性，更好為大氣污染治理提供具備準確性、時效性、真實性的數(shù)據(jù)共享平臺。

3.加強多元主體的參與性

京津冀大氣污染治理不能只依靠頂層設計，主體參與性也是治理問題的關鍵。加強構建多元主體參與機制，是解決大氣污染問題的重要手段。首先，可以建立公民建言獻策的平臺制度，鼓勵人民對于三地大氣污染治理建言獻策。人民是自己利益的主體，只有人民真正參與到大氣污染治理過程中，才真正能做到政策的落實。其次，各個企業(yè)和組織也要參與其中，建立多元主體參與機制，鼓勵相關企業(yè)加入到污染治理小組中，從社會利益和企業(yè)利益雙方出發(fā)，找到平衡機制。

六、結束語

本研究使用CiteSpace文獻計量軟件，對近10年來的大氣污染治理與府際關系進行整理，得出了大氣污染治理問題離不開政府協(xié)同治理機制。大氣污染不是僅僅依靠一個地區(qū)和單純的頂層設計就能治理成功的，而是需要多方參與以及三地政府協(xié)同治理，只有各個主體全部參與到大氣污染治理的過程中才能解決這個問題。在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略深入實施的大背景下，未來京津冀區(qū)域政府間大氣污染治理協(xié)同創(chuàng)新將更多地與雄安新區(qū)的發(fā)展、非首都功能疏解等緊密結合起來。區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的路徑選擇是一個不斷整合、創(chuàng)新、改進的建構過程，我們還需要對此不斷加以改進和探索，不斷加強政府協(xié)作，從而不但達到本區(qū)域治理國標，而且為解決我國其他跨區(qū)域性的公共衛(wèi)生問題提供參考經(jīng)驗。

參考文獻：

[1]? ?彭雙紅.國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化財政轉向研究：基于府際關系視角[J].財會通訊，2021（16）：160-164.

[2]? ?柴發(fā)合.區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控是大氣污染治理的必由之路[N].光明日報，2014-09-25（11）.

[3]? ?王慶怡.跨區(qū)域大氣污染治理中地方政府協(xié)作研究[J].世紀橋，2019（2）：73-74.

[4]? ?李珒，包曉斌.京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的實踐困境及其破解路徑[J].改革，2021（2）：146-155.

[5]? ?李燕凌，康愛彬，張金桐.京津冀大氣污染治理政府協(xié)作路徑研究[J].河北師范大學學報（哲學社會科學版），2016，39（4）.

[6]? ?賀東航，孔繁斌.公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗[J].中國社會科學，2011（5）：61-79，220-221.

[7]? ?趙新峰，袁宗威.京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的困境及路徑選擇[J].城市發(fā)展研究，2019，26（5）：94-101.

Research on Government Collaboration and Air Pollution Control

— A Case Study on Air Pollution Control in Beijing-Tianjin-Hebei Region

Yang Yue

（Shanghai Engineering University， Shanghai 201620）

Abstract： With the rapid economic development， smog frequently occurs in the Beijing-Tianjin-Hebei region， and solving the air pollution problem in these three regions requires the cooperation of the governments of the three regions. Starting from government cooperation， taking Beijing-Tianjin-Hebei air pollution control as a case study， the path and cooperation method of government cooperation to solve problems are studied， which provides a reference for strengthening government cooperation to solve public health problems in the future.

Key words： government cooperation; air pollution; Beijing-Tianjin-Hebei; collaborative governance

[責任編輯? ?柯? ?黎]