國有企業制度執行中存在的問題及對策

摘 要：自國有企業改革至今，國有企業制度對國有企業和國民經濟發展的積極作用是有目共睹的。然而，我們也必須承認，當前國有企業在制度執行中依然面臨著種種問題。本文簡要分析當下國有企業制度執行中存在的主要問題，提出優化法人治理結構、加快國有資產管理改革和加強內部監管等建議，希望能夠為相關企業和研究人員提供參考和借鑒。

關鍵詞：國有企業；制度執行；改革；對策

國有企業作為我國國民經濟的關鍵組成成分，對我國經濟的影響是巨大的。而國有企業制度作為影響國有企業發展的重要因素，歷來被我國政府所重視。近年來，隨著國有企業改革的持續推進，國有企業制度發生了一系列的變革，其中既涉及國有企業自身的產權制度，也涉及我國政府的職能定位，最終目標是促使國有企業建立現代企業制度。

現代企業制度要求企業具備完善的企業法人制度、責任制度、組織制度以及合理的監管機制。國有企業借助組織創新，逐漸實現權責優化配置的目標，并在融資、管理和經營等方面取得了長足的進步。然而，國有企業在制度執行中仍然暴露出一些問題，研究并分析這些問題，提出行之有效的改進建議，有益于推動國有企業制度的完善和發展。

一、國有企業制度執行面臨的結構問題

1.缺乏合理的法人治理架構

作為現代企業制度的一種類型，股份制僅僅是資本組織形式，無論是在資本主義經濟還是社會主義經濟中，應用均十分廣泛，實質掌握股權的主體決定了股份制公有還是私有的性質。然而，在國有企業制度執行中依然存在著許多對股份制認識模糊的問題，“經營者應當是最大持股股東”等誤讀仍然頻頻出現。社會主義市場經濟以公有制為主體，國有企業制度改革的目標之一是維護國有經濟在市場經濟中的主導地位，國有資本依然在各個國有企業中掌握著絕對控股權。但長期以來，國有企業制度反復強調的政企分離目標并未徹底落實。在高度集中的計劃經濟體制下，由于政府職能定位相對模糊，政企不分的弊端并不突出；但在市場經濟之中，企業的良性發展是以其具備足夠的空間和自主經營為前提的。此時，政府的過多干預勢必會導致企業經營自由受阻，對國有企業的長遠發展非常不利。

此外，國有企業制度執行中依然存在著法人治理結構缺陷問題。現代企業制度的治理結構體系是股東會、監事會、董事會三權分立，彼此制衡，決策權、監督權和經營權被分散開來，互相監督。反觀國有企業的內部治理架構，其董事會、監事會和經理層的成員往往與改革前后的領導班子差別不大，這就導致國有企業的治理結構很難發揮出法人治理結構的功能。因此，國有企業制度執行必須要調整其內部制衡機制，促使法人治理結構能夠切實展現出治理成效。

2.國資管理法律制約不足

國有企業制度的主要任務是確保企業正常經營，保障企業財產不受損失。因此，國有企業制度執行的重要方面就是國有資產管理。但時至今日，學界對國有資產的概念界定依然存在爭議，有些學者主張從經濟學角度進行界定，有些學者則主張從法律角度界定。現實中國有資產的種類和關系更為龐雜，導致尚未形成全面系統的國有資產管理體系，致使國有資產的經營、監管始終處在一種制約不足的狀態。況且，國有企業國有資產的監管基本還是依賴較早頒布的《企業國有資產法》，其中對資產監督管理委員會等關鍵主體的闡釋、權責說明并不清晰。盡管后續國務院出臺了《企業國有資產監督管理條例》，但那也是集中于經營性國有資產的管理問題，對非經營性國有資產的規定較少。

事實上，國有企業所掌握的非經營性國有資產體量也是非常可觀的，但在相關法律規定缺位、內部管理機制不健全的背景下，國有企業制度執行過程中極易忽視此類管理問題。

3.混合所有制適用界限模糊，民營資本入場困難

市場經濟講究“百花齊放”而非“一枝獨秀”，混合所有制經濟對國有資產功能的發揮和國有經濟的發展都是非常有益的。而國有企業制度更是國有企業混合所有制經濟發展的重要保障，且已取得了一些發展成果。不過，結合具體實踐情形而言，還是出現了各種各樣的問題。

首先，長期以來，國有企業發展混合所有制的范疇都處于一種較為模糊的狀態。我國國有企業有許多細分類型，其在發展規劃、經營目標等方面的差距也較大，統一適用混合所有制顯然并不現實。這也是我國政府并未采取統一性規定的根本原因所在。盡管政府一直強調社會主義市場經濟是我國經濟體制的基本，并提出國有企業的重要發展方向之一就是混合所有制經濟，但具體應當如何“混合”成分，混合的對象、比例等在國有企業制度執行中未有定論。對國有企業而言，貿然將自身價值較高的國有資產作為“混合”發展的投資，難免風險過高；而價值較低的國有資產又很難吸引到合適的民營資本參與混合經營。混合所有制從啟動到落實，都存在著不容小覷的風險和問題。

其次，國有企業大多掌握某些特殊行業的稀缺資源，使得民營資本要與其進行混合經營，面臨著入場難問題。但非公有資本參股過少，勢必會進一步造成混合所有制經濟發展遲緩的局面。例如，中國石化曾要求社會資本入場必須符合注冊資本、年石油進口量等一系列條件外，還需持有超20萬立方米的原油油庫產權。如此嚴苛的條件自然會導致許多民營資本望而卻步。況且，即便民營資本順利入場，當前的國有企業制度執行現狀還是話語權牢牢掌握在國有企業手中，民營資本無法在財政優惠、金融服務等方面享受到紅利。

二、國有企業制度執行中監督機制的構建問題

1.國有企業內部紀檢監察職能不清，權限偏低

國有企業制度的執行與落實離不開良好的監督機制支撐。當前國有企業紀檢監察組織機構普遍是參照國家紀檢監察部門進行設置，并沒有充分考慮到國有企業側重于經營生產活動的本質。這使得國有企業紀檢監察組織與企業的審計、財務等涉及內部監管性質的部門呈現出一種脫節狀態。因此，國有企業紀檢監察部門要對企業進行監督監察，如查閱財務信息、資產管理信息等，就必須請求其他部門協同完成，職能受限嚴重。

再者，國有企業紀檢監察組織的工作職能權限也十分模糊。目前我國的法律法規沒有對國有企業紀檢監察組織的職能和權限做出詳細說明，國有企業紀檢監察組一般是遵照國家紀檢監察部門的工作流程開展工作，但兩者之間無論是職能內容還是職權都相差巨大，國有企業紀檢監察工作就容易陷入進退兩難的尷尬境地。長此以往，國有企業紀檢監察部門就很難發揮主觀能動性，無法配合落實國有企業制度的執行。

2.國有企業制度下紀檢監察獨立性較弱

從實際情況來看，國有企業的紀檢監察組織在企業中的地位并不高。大部分國有企業的制度規定，其紀委、紀檢監察部門均是合署辦公，紀委下設紀檢監察部門開展日常監督工作。同時，國有企業的紀檢監察部門還受本單位的黨委、上級紀委領導，工作職能被嚴重限制在國有企業的黨紀維護、企業政紀維護等。一般而言，國有企業紀委領導都是上級任命的，紀檢監察部門負責人和成員則大多由國有企業內部自行選定。紀委監察部門與其他部門并不存在領導關系，而是平行級別，導致日常監察工作缺乏足夠的權力支撐，達到不應有的威懾效果。

雙重領導制使得國有企業紀檢監察部門日漸趨近于一個政府紀委部門的“傳聲筒”，成為配合協調國有企業內部的黨委開展黨內監督的角色。此外，國有企業的紀檢監督部門財政保障并非來自政府部門，而是由企業提供，在多重制約之下，國有企業紀檢監察部門即便試圖對企業領導層進行深入監管，也往往會面臨各式各樣的阻礙，很難實現其預防腐敗的目標。

三、國有企業制度執行的優化對策

1.優化法人治理結構，落實部門管理責任

誠然，企業法人治理結構存在一些由市場經濟體制造成的局限性，如明顯側重于維護股東權利，代入到國有企業中就可能出現占據較大比重股權的國有資本侵犯民營小股東權益的情形。優化調整國有企業的法人治理結構，有助于改善目前普遍存在的國有企業內部運作隨意性顯著，決策機構、執行機構均不明確的問題，并能夠打破大部分國有企業領導人隨意兼任董事會、監事會職務的局面，避免權責混淆。

國有企業法人治理結構的改善需要從領導班子入手，真正將已經確立的國有企業制度執行到位。除部分須由政府任命的崗位外，國有企業必須遵循我國《公司法》有關規定，按規選任董事會、監事會成員，國有企業只有具備規范的法人治理結構，才能明確合理地分配企業各部門之間的權責，提高部門協作效率，提升企業競爭力。

2.深化國有資產管理體制改革，降低國資流失風險

發展國有經濟，是依托于國有資產良性運營的前提之下的。在國有企業現代企業制度建設中，國有資產管理始終在改革中占據重中之重，國有資產管理體制改革的進一步深化，也是國有企業制度執行的下一步重點。

要完善國有資產管理體制，首先需要政府部門積極參與，營造良好的市場環境。政府應充分履行市場監督職責，確保國有資產能夠在健康合理的范圍內規范流動。鑒于國有資產的類型多樣，未來國有企業制度執行時必須根據所處理的國有資產類別，進行有針對性的管理。同時，政府還應當注意控制介入國有資產管理的尺度，在特殊行業領域應當相對較多地參與，而在一般性行業則須將權力適當歸還，由國有企業配合市場對其自行調整。

此外，國有企業制度執行中必須向有關部門反饋和溝通，完善關聯的法律法規，從而防止出現國有資產流失。目前，國有資產管理的法律法規尚不完善，作為國有企業，應當積極聯系相關監管部門和上級領導部門，將國有企業制度執行中遭遇的國有資產管理問題反饋至立法者，以進一步健全國有資本經營預算制度、考核制度，提升國有資產管理效率。

3.重視民營資本激勵機制建設，加強制度執行的紀檢監督

國有企業制度執行缺乏合理的激勵和約束機制，然而這二者是國有企業實現內部監督和制衡必不可少的機制。其中，尤為關鍵的是民營資本的激勵機制建設，與紀檢監督的約束機制強化。

近些年，政府一直在倡導國有企業走混合制經濟發展道路。而國有企業要吸引民營資本入場，就需要建設適合混合制經營的激勵機制。既要防止民營資本過度短視，濫用國有資產牟取不正當利益，也要避免利益過小而導致的經營遲緩。準入門檻更是要結合國有企業的實際經營領域，適當調整和放寬。采用長短期激勵相結合的方式，為民營資本提供在特定業務領域參與經營的優惠和便利，吸引民營資本積極入場，共同發展混合所有制經濟。

另外，必須要加強國有企業制度執行中的紀檢監督力度。正如前文所述，在當下的國有企業中，廉政風險已然成為一種不容小覷的企業內部風險。國有企業的工作人員借助職務之便牟取利益的腐敗行為，正成為威脅國有企業制度安全的危險因素。而紀檢監督機制作為黨風廉政建設和反腐敗斗爭第一線的組織單位，其最重要的任務就是對國有企業進行日常監督，進行風險預防。目前國有企業紀檢監督部門并沒有充分發揮出其應有的作用，未來，在執行國有企業制度的過程中，必須對紀檢監督部門的職權予以擴張，同時賦予其更為獨立的工作地位。對于平行部門機構，國有企業紀檢監督部門應當有權合理地審查監督，對非重大商業機密信息，紀檢監督部門有權在取得上級領導同意時進行查閱監管，從而發揮出紀檢監督部門應有的威懾功能，為國有企業制度扎實、全面地執行保駕護航。

四、結語

自國有企業改革至今，圍繞著建立現代企業制度、做大做優企業、為國民經濟發展貢獻力量的改革目標已陸續實現。但在目前經濟高質量發展的背景下，國有企業依然存在許多制度執行方面的問題，這些問題阻礙了國有企業正常的生產經營活動，甚至對國有資產造成了一定的威脅。國有企業制度執行中存在法人治理架構空泛、國有資產管理制約不足、民營資本入場困難等結構性難題，也存在著紀檢監督機制不夠完善，獨立性匱乏等體系約束性問題。但筆者相信，隨著經濟發展和社會進步，只要國有企業在制度執行中有意識地優化其法人治理架構，規范化國有資產管理，合理激勵民營資本入場，強化紀檢監督，國有企業制度終將順利落地，推動國民經濟再上新臺階。

參考文獻：

[1]吳宇燕.淺析國有企業內部控制制度的運行與完善[J].中國集體經濟，2020（30）：51-52.

[2]張越超.新時代國有企業黨的建設問題研究[D].西安：西安科技大學，2020.

[3]王夙.國有資本投資公司內部控制問題探討[D].南昌：江西財經大學，2020.

[4]秦安娜.關于加強國有企業內部控制的思考[J].商訊，2020（10）：104-105.

[5]楊帆.完善國有企業內控制度及其執行力的路徑[J].管理觀察，2020（9）：29-30.

[6]鐘華.國有企業內部控制存在的問題及對策探究[J].中國商論，2020（4）：155-156.

[7]張峰.國有企業內控現狀及改進措施探討[J].現代商業，2020（3）：123-124.

[8]繆安麗.國有企業內控管理制度建設中存在的問題及建議[J].納稅，2020，14（2）：261+263.

[9]鄭敦火.淺談縣級國有企業內部控制存在的問題及對策[J].時代金融，2019（36）：54-55.

[10]劉麗.國有企業內控執行力存在的問題及對策[J].全國流通經濟，2019（35）：57-58.

[11]姚江濤.強化制度執行力? 提升企業治理效能[N].中國航空報，2019-12-12（4）.

[12]田錦瑞.關于如何加強國有企業內部控制的思考[J].現代商業，2019（34）：140-141.

[13]陶靜.關于加強國有企業內部控制的思考[J].大眾投資指南，2019（22）：206-207.

[14]張春燕.關于如何加強國有企業內部控制的思考[J].市場觀察，2019（10）：88.

[15]賀文飛.如何做好新形勢下國有企業紀檢監察工作[J].現代企業，2020（9）：120-121.

[16]黃麗媛.新時期加強國有企業紀檢工作路徑淺析[J].改革與開放，2020（10）：28-30.

[17]張洪濤.淺析如何做好國有企業紀檢監察工作[J].法制與社會，2020（13）：123-124.

[18]劉曉明.國有企業紀檢監察開展監督工作淺析[J].青海金融，2020（4）：51-54.

[19]趙龍.國有企業紀檢監察工作開展分析[J].山西青年，2019（19）：225.

[20]李澤恒.新時期企業紀檢工作促進經濟發展的途徑[J].經濟研究導刊，2019（25）：14-15.

作者簡介：尹娜（1986.06— ），女，陜西周至人，經濟師，研究方向：建筑與房地產經濟。