三峽庫區城鎮移民小區幫扶發展狀況研究

孫永平 王昱淇

摘 要：從三峽庫區城鎮移民小區幫扶形成的背景入手，分析了小區存在的主要問題和幫扶的必要性、重要性和緊迫性，闡述了已經采取的幫扶措施，從小區整體面貌改善、商氣人氣提升、公共服務設施完善三方面總結了取得的效果，提出了確保實現規劃項目目標、充分利用幫扶資金的杠桿作用、圍繞增收致富目標持續加大投入等做好幫扶工作的啟示。

關鍵詞：三峽庫區；城鎮移民小區；幫扶

中圖法分類號：D632.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A

1 三峽庫區城鎮移民小區幫扶形成的背景

為建設和諧穩定的新庫區，確保三峽工程長期安全運行和更好發揮效益，在三峽工程建設任務完成后，黨中央、國務院及時啟動實施了三峽后續工作規劃。三峽后續工作規劃實施后，庫區發展形勢和規劃實施條件發生了較大變化。根據社會的發展變化和規劃的實施情況，國務院對三峽后續工作規劃進行了實事求是、與時俱進的優化完善，突出加大對“三帶一區”的投入力度，其中的“一區”就是城鎮移民小區。

三峽工程建設共搬遷安置水庫移民129.6萬人，包括外遷移民19.6萬人，后靠農村移民22.5萬人，后靠城鎮移民87.5萬人。截至2013年，外遷移民、后靠農村移民以及29.8萬后靠城鎮移民（單位移民）人均收入、生活條件大都高于當地群眾平均水平，而后靠城鎮移民中的純居民、遷建占地移民、進城鎮安置的農村移民和關停破產企業下崗職工共57.7萬人，集中安置在大大小小的移民小區，這些小區的居住條件和生活環境比搬遷前有了較大的改善，但與快速發展的庫區新城鎮相比仍有明顯差距，存在居住環境差、移民收入低等問題，受到中央領導同志的高度重視[1]。對城鎮移民小區的幫扶成為三峽后續工作規劃優化完善的一項重要內容。

2 三峽庫區城鎮移民小區存在的主要問題

三峽庫區城鎮移民小區在三峽庫區城鎮遷建規劃實施完成的基礎上形成，是移民安置較為集中，安置方式和時間相近，且管理較為統一的移民居住區域。移民小區與現行新開發的小區或社區不同，且移民小區之間也有較大的區別。有的小區僅是由集中居住的一或兩棟房屋圍合而成，附近只有少量基礎設施和公共服務設施，其作為獨立系統的功能不夠完善；有的小區則有上萬人，區域內各項設施功能較為齊全，小區的系統性地位也較為獨立[2]。

三峽庫區城鎮移民小區分布在湖北省宜昌市夷陵區、秭歸縣、興山縣、恩施州巴東縣和重慶市的巫山縣、奉節縣、云陽縣、萬州區、開州區、石柱縣、忠縣、豐都縣、涪陵區、武隆區、巴南區、渝北區、江北區共計17個區縣，包括217個城鎮移民小區和104個集鎮小區[3]。移民小區存在的問題主要表現在以下五個方面。

（1）移民高度集聚。321個移民小區集中安置的三峽移民總量高達66萬人，平均每個小區移民超過2 000人，其中城鎮純居民、城鎮遷建占地移民、進城鎮安置的農村移民和關破企業下崗職工占85%[4]。

（2）收入水平偏低。安置小區移民群體文化素質總體不高，就業能力不足，缺乏相應技術及謀生手段，就業創業能力不足，人均可支配收入大大低于單位移民和當地居民。

（3）居住環境較差。移民小區的基礎設施和公共服務設施基本完善，但與設計規范、發達地區以及群眾的需求相比，還存在不少問題。部分小區統建安置房年久失修，存在漏水、外墻瓷磚脫落、墻體裂縫等問題，少量房屋結構存在安全隱患；部分小區基礎設施不配套，老化損壞或功能不全，難以滿足小區居民生產生活基本要求。

（4）公共服務條件差、水平低。部分移民小區存在教育和醫療衛生設施容量不足或條件較差，農貿市場等生活服務設施網點少及功能不完善，無公共停車場或停車場面積不足，公廁數量少、衛生條件差，垃圾桶、垃圾箱等環衛設施損壞和配置不足，垃圾長期堆放溪溝、長江邊等問題。

（5）發展動力不足。移民小區總體上區位條件較差，遠離主干道和繁華地段，缺乏產業支撐帶動，經營環境冷清，門面房閑置率高。根據原國務院三峽辦2013年12月的調研數據，縣城（城市）小區移民門面閑置率為31%，集鎮移民門面閑置率為43%[5]。安置小區產業缺失、產城融合不夠，移民就業困難。

按照用途功能進行分類，三峽庫區城鎮移民小區可分為純居住小區和復合類小區。217個城鎮小區大多數是純居住小區，而104個集鎮小區屬于復合類小區。純居住小區主要存在基礎設施不完善或老化陳舊、外墻瓷磚脫落、屋項漏水、綠化率低、環保條件差、體育健身設施不足等問題。復合類小區除同樣存在純居住小區存在的問題外，還存在發展動力不足、公共服務條件差水平低等問題。移民高度集聚和收入水平偏低也是兩類小區共同存在的問題。

3 實施小區幫扶措施的重要性和緊迫性

移民小區存在的問題是城鎮移民問題中的主要矛盾。對移民小區進行幫扶是移民管理部門在后續工作中的基本職責，是移民工作始終要抓緊抓好的一條主線。

對移民小區存在的問題，如果不高度重視，就可能會產生“馬太效應”，好的更好，差的更差，差距就會越來越大。如果不認真解決，實現庫區移民“穩得住、逐步能致富”、推進以人為核心的新型城鎮化、與全國人民共同富裕的目標就會落空。如果不迅速行動，就會錯過三峽后續工作、新一輪對口支援合作、長江經濟帶建設等幫助解決移民小區問題的歷史機遇。

解決城鎮移民小區問題符合庫區實際，符合移民群眾意愿，是促進移民致富、穩定庫區社會大局、實現庫區長治久安的重點內容和重要途徑，其重要性和緊迫性顯而易見，因此必須貫徹新發展理念，增強憂患意識、危機意識，采取有效措施解決存在的突出問題，為建設和諧穩定的新庫區打下堅實的基礎，推動城鎮移民高質量發展。

4 三峽庫區城鎮移民小區幫扶措施

國務院、湖北省、重慶市以及地方各級政府充分利用各種資金，包括三峽后續工作專項資金、對口支援資金、三峽庫區基金、地方財政資金等，對三峽庫區城鎮移民小區進行了多種形式的綜合幫扶。2014年以前，也有一些城鎮移民小區幫扶的措施，但是針對性不強，突出性不夠，效果不太明顯。2014年，三峽后續工作規劃優化完善正式實施，國家加大了對城鎮移民小區綜合幫扶的投入，三峽庫區區縣以小區為單元，申報幫扶項目，解決小區民生問題。小區幫扶的目標是爭取通過3～5年的努力或者到后續工作結束時，小區面貌普遍能有較大的改觀，小區群眾生產生活基本達到當地同期平均水平。

綜合幫扶原則上以一個移民小區或一個集鎮作為一個規劃單元或項目（大集鎮可以小區作為一個規劃項目單元）。在實施幫扶的過程中，主要采取了以下措施。

（1）配套完善小區內部相關基礎設施，改善小區內部生活環境。在年度項目實施方案的申報過程中，小區幫扶類項目以小區為單元，按類整合、打捆上報、集中審核。采取“缺什么，補什么”的幫扶原則，對房屋、道路、供電、照明、供水、排水、綠化、環境衛生、消防等基礎設施項目存在的問題進行分析，開展維修改造或配套完善。

（2）配套完善小區周邊公共服務設施和相關基礎設施，改善小區周邊生活生產環境。幫扶項目包括在小區周邊修建公園、休閑廣場、碼頭廣場、養老院、農貿市場、學校宿舍樓和教學樓、醫院、文體場館等公共服務設施，修建公路、梯道、污水管網、消防管網、綠化等基礎設施，從而有效拓展小區活動空間，彌補小區內部空間不足的缺陷。

（3）調整優化產業結構，提升小區的商氣。通過對口支援合作和產業布局調整，積極鼓勵、支持、引導符合環保準入政策的各類企業到小區或小區周邊落地發展，從而促進小區經濟社會發展、群眾就業增收和商氣提升。

（4）加大教育培訓力度，增強小區群眾的就業創業能力。在優化完善三峽后續工作規劃中，專門安排了11億元的專項資金[1]，用于移民小區的創業與就業扶持。這筆資金與兩?。ㄊ校┮延械膭摌I扶持資金捆綁使用，可增強就業創業幫扶政策的整體成效，努力做到適齡勞動力“人手一技”，不斷提升就業創業能力，增強就業的穩定性。大力扶持創業，促進創業帶動就業。

（5）建立示范小區，樹立城鎮移民小區幫扶標桿。自2015年開始，原國務院三峽辦移民安置規劃司、經濟技術合作司分別開展了幫扶示范小區篩選工作。移民安置規劃司確定了12個具有代表性、突出重點的幫扶示范區，涉及庫區12個區縣25個城鎮移民小區；經濟技術合作司也選取了對口支援幫扶示范小區。區縣積極行動，把幫扶示范項目作為申報重點。示范小區的幫扶工作引領了三峽庫區城鎮移民小區幫扶工作。

（6）選擇技術支撐單位，加強小區幫扶綜合監測。為了解和掌握小區幫扶項目的實施動態和實施效果，原國務院三峽辦從2014年開始委托技術支撐單位對城鎮移民小區幫扶進行綜合監測。技術支撐單位全面監測321個移民小區幫扶項目的管理情況、實施進展情況、資金投入情況、實施效果等，及時為中央決策機構提供準確可靠的信息，便于其進行宏觀調控和政策調整。

5 幫扶措施取得的效果

從實施情況看，幫扶措施總體符合實際。在完善基礎設施建設、消除居住安全隱患、美化綠化小區環境、增加健身娛樂場地、推動小區經濟社會發展等方面起到了重要作用，一些項目的實施起到了“造血”的功能，為移民致富創造了條件，縮小了三峽庫區城鎮移民與其他居民的生活差距，移民的幸福指數有了一定程度的提高。幫扶的成效初顯，主要表現在以下方面。

（1）改善了小區的整體面貌。通過統建房維修加固、基礎設施完善、環境綜合整治、公共設施配套等項目的實施，小區綜合功能明顯提升，人居環境明顯改善，小區面貌煥然一新，移民滿意度大幅提高。

（2）提升了商氣人氣。通過綜合幫扶，形成了一批優質資產，如涪陵順江餐飲一條街、萬州雙河口農機交易市場、奉節寶塔坪娛樂一條街、巫山大昌民俗風情體驗街、秭歸茅坪新泰建材市場等。這些優質資產平臺集聚了商氣人氣，盤活了閑置門面房，促進了移民就業創業增收。

（3）完善了公共服務設施。通過綜合幫扶，城鎮移民小區新（改）建了中學、小學和幼兒園，完善了學校結構布局，改善了辦學條件；新（改）建了文體活動館場，新增了活動場地，并配備了一批文體設施器材，豐富了群眾生活；改（擴）建了醫院，增加了床位，提高了醫療條件；新（改）建了養老院、客運站、殯儀館和救災物資儲備中心等市政公用設施。小區內部和周邊的公共服務設施功能得到逐步完善，移民的生活質量得到逐步提升。

6 幫扶工作的啟示

通過對三峽庫區城鎮移民小區綜合幫扶實施情況調研、總結，得到了如下啟示。

（1）確保實現規劃項目目標。地方政府是城鎮移民小區幫扶工作的實施主體和責任主體，小區問題的最終全面解決，主要還靠當地政府。地方各級政府要切實發揮好移民安置小區幫扶的主體作用，擔負起領導責任，堅持把小區幫扶工作作為促進移民安穩致富和經濟社會發展的重要抓手，作為推進三峽后續工作的重點內容，切實抓緊抓好抓出成效，對在建項目加強監督管理，規范項目管理行為，提高工程管理水平和管理效率，加快項目建設進度，確保小區幫扶項目按照規劃目標建設實施。

（2）充分利用幫扶資金的杠桿作用。在小區幫扶補助資金有限的情況下，借力對口支援[6]，整合各類政策，強化部門聯動，撬動社會資本投入，整合打捆各類資源，力促幫扶效益最大化。將微企發展、民營經濟、創業扶持、地方配套等各類資金集中打捆用于幫扶項目。在市場準入、稅費減免、平臺建設、融資信貸等方面集中向小區傾斜，最大限度讓利于民。

（3）圍繞增收致富目標持續加大投入。小區基礎設施得到基本完善后，移民項目應從以“基礎設施”為主轉到“創業致富”為主，從“輸血式”向“造血式”轉變，走“規劃為龍頭，規劃帶項目，項目帶資金，資金促發展”的項目運作之路，同時，圍繞移民小區收入倍增目標，大力發展小區內部和周邊的特色產業，加大就業創業培訓方面的投入，拓寬移民增收致富渠道。

參考文獻：

[1]國務院三峽辦綜合司 關于印發聶衛國同志在三峽庫區城鎮移民小區綜合幫扶工作交流會上的講話的通知（國三峽辦綜函〔2014〕75號）[Z].2014-05-12.

[2]周亮，陳華.三峽庫區城鎮移民小區綜合幫扶績效評價研究[J].人民長江，2016，47（22）：114-117.

[3]長江工程監理咨詢有限公司（湖北），國務院三峽辦移民管理咨詢中心.三峽庫區移民安置社區幫扶及績效目標2017年度綜合監測報告[R].武漢：長江工程監理咨詢有限公司，2018.

[4]長江勘測規劃設計研究有限責任公司.三峽后續工作規劃優化完善意見[R].武漢：長江勘測規劃設計研究有限公司，2014.

[5]關于三峽庫區城鎮移民小區綜合幫扶及促進移民創業情況的調研報告[DB/OL]. https：//www.docin.com/p-2064554928.html？qq-pf-to=pcqq.c2c.

[6]雷鵬程.全國對口支援三峽庫區工作會在宜召開 推動對口支援和小區幫扶取得新成效[N].三峽日報，2016-07-09（3）.

Status of Assisting the Development of Urban Resettlement Communities in the Three Gorges Reservoir Area

SUN Yongping，WANG Yuqi

（Resettlement Management Consultant Center of the Ministry of Water Resources，Yichang 443003，China）

Abstract：This paper presents the main problems and the necessity，importance，and urgency of assisting the development of urban resettlement communities in the Three Gorges Reservoir area. The assistance measures are described and the results are summarized in terms of overall appearance improvement，commercial atmosphere enhancement，and public service facilities improvement. Finally，three key points for successful assistance are proposed：ensure the achievement of project goals，make full use of assistance funds，and continue to increase investment towards the goal of increasing income and improving livelihoods.

Key words：Three Gorges Reservoir area；urban resettlement community；assistance