新形勢下基層央行內部審計應對風險挑戰的作用機理與實踐路徑

陳新

[摘要]本文通過分析基層人民銀行面臨的風險現狀，介紹內部審計防范化解風險的作用機理，從審計計劃制訂、審計監督開展、審計機制建設三個維度構建內部審計防范化解風險的實踐路徑，以期更好發揮內部審計在促進基層人民銀行安全、規范、高質量發展中的作用。

[關鍵詞]內部審計? ?風險? ?機理? ?實踐路徑

當前，我國經濟恢復的基礎尚不牢固，需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力仍然較大。中國人民銀行作為國家的中央銀行，是重要的宏觀調控部門，肩負著制定和執行貨幣政策、防范和化解金融風險、維護金融穩定等重要職責，人民銀行的履職效能關系著國家經濟發展和社會民生穩定。內部審計作為人民銀行組織治理的重要組成部分，如何更好發揮常態化“經濟體檢”作用，及時對組織的政策、資金、信息、業務進行“全面掃描”，精準識別、快速預警和控制風險，助力組織防范風險、提質增效值得深入思考和探索。

一、基層央行面臨的風險挑戰

近年來，受國際環境變化、經濟形勢日趨復雜等外部因素，以及中央銀行職能調整、業務更新等內部因素的影響，人民銀行在行使職能過程中的風險內涵和外延進一步拓展，履職風險呈現種類多、涉及面廣、復雜多變等特征。依照《中國人民銀行分支機構內部控制指引》，基層央行在對外履職和內部管理中主要面臨法律風險、聲譽風險、資產風險、信息技術風險、效率風險、操作風險六類風險挑戰（見表1），具體表現如下：

一是法律風險。外部履職方面，人民銀行對金融機構具有一定的行政許可、執法檢查、行政處罰權。基層央行在對外執法檢查時，若出現因執法不當、貫徹執行政策有偏差、制定細則或辦法不正確、管理監督不到位，導致業務或事務違法等情況，則可能引發法律風險。內部管理方面，近年來，基層央行購買服務點多面廣，購買服務合同管理的規范化、精細化要求越來越高，若出現合同簽訂、履行與現行法律相悖等情況，則可能帶來法律風險。

二是聲譽風險。提供金融服務作為中央銀行三大職能之一，涉及業務工作的各個方面，包括征信管理、經理國庫、銀行賬戶管理等，這些職能既是人民銀行服務社會的重要窗口，也是社會各界、普通民眾的關注熱點。基層央行對外履行金融服務職能時，業務或行為處理不當，如征信異議處理不規范、個稅退稅不及時、企業銀行賬戶管理不到位等，出現被媒體或輿論給予負面評論的情況，則可能帶來聲譽風險。

三是資產風險。人民銀行作為貨幣政策的制定者、傳導者、推動者，具有運用和管理貨幣政策工具的重要職能。特別是2020年以來，人民銀行密集推出包括普惠小微企業貸款延期支持工具和普惠小微企業信用貸款支持計劃、普惠小微貸款階段性減息工具、碳減排支持工具、交通物流專項再貸款等多種結構性貨幣政策工具，意在支持穩企紓困和實體經濟發展。若因差錯、舞弊、人員素質差異、管理監督不力或突發事件等原因，導致部分資金投向背離政策導向，出現資金錯配、低配情況，則可能導致采用信用方式發放的政策資金遭受損失。同時，基層央行還擁有一定的房屋及建筑物、運輸工具、電子設備等固定資產，若在使用和管理過程中出現出租出借不合規、維修處置不恰當等情況，也有可能造成資產風險。

四是信息技術風險。隨著信息技術的廣泛運用，信息化已滲透到人民銀行各項業務和管理中，這給基層央行履職帶來了積極影響。同時，信息技術天然的復雜性、脆弱性也給其運用和管理帶來了一定挑戰。履職過程中，若因網絡和信息系統技術運用不合理、人員技能不足、運行與管理措施不到位、失效或突發事件、不可抗力等原因，出現系統運行中斷、不穩定，數據泄露、被篡改或不當使用等情況，則有可能給基層央行業務正常運轉造成工作被動和負面影響，從而引發信息技術風險。

五是效率風險。2020年以來，新冠肺炎疫情給我國經濟社會帶來了很大的挑戰，預算收支矛盾加劇，黨中央、國務院提出“過緊日子”要求，人民銀行總行強調各級機構要精打細算、講求績效，全面推動預算資金提質增效，人民銀行各級機構的績效管理工作要求越來越嚴格。若由于人員素質差距、業務差錯或突發事件、不可抗力等原因，出現財務資源浪費、資金使用效率低下、預算對重點履職保障程度不高等情況，則可能帶來資金效率風險。另外，基層央行在履職過程中若未建立高效的溝通和決策機制，出現信息溝通不暢通、決策程序不科學、決策信息質量不高等情況，還將導致工作效率風險。

六是操作風險。操作風險主要指人民銀行業務履職中，因操作人員的業務素質差距、過失等原因，出現業務或管理不合規的情況。操作風險具有普遍性，幾乎所有業務職能、業務流程中都可能潛藏操作風險，并且操作風險一旦發生，還可能會產生連鎖反應，引發其他關聯風險，需要引起高度關注。

二、內部審計防范化解風險的作用機理

內部審計通過發揮其監督、評價、建議職能，形成揭示風險、反映風險、應對風險的閉環，在助力組織防范化解風險中具有獨特優勢和重要作用。

（一）發揮監督職能，全面揭示風險

內部審計既可以通過開展全面審計揭示組織整體風險，也可以通過開展專項審計揭示特定業務領域的風險，還可以對組織內外部可能存在的潛在風險隱患進行專項排查，關注可能帶來的損失，防患于未然。通過發揮內部審計監督職能，從點到面，從橫向到縱向、從已然到未然，全面系統地揭示組織風險狀況，能更好地為組織治已病、防未病。

（二）發揮評價職能，客觀反映風險

內部審計具有獨立于業務部門的天然特性，依托審計監督情況，能對內部風險信息進行深入分析、客觀評價，還能對外部環境影響單位治理目標的不確定因素，如法律法規和政策變化、經濟環境變化、信息技術變化等進行分析研判，綜合評價內外部因素對本單位風險管理產生的不確定影響，并客觀、完整地向管理層進行匯報和提示，幫助其全面掌握風險信息，準確研判風險程度，有效進行風險管理。

（三）發揮建議職能，積極應對風險

新形勢下，人民銀行內部審計除了發揮傳統的監督職責之外，還能根據審計發現，由表及里、見微知著，深入分析問題產生原因，仔細研判問題背后風險，向單位管理層或業務部門提出優化戰略規劃、深化制度建設、強化內部控制、完善業務流程等方面的審計建議，幫助單位有針對性地制定風險防范措施，提高風險管理水平。比如，根據基層行發現的普遍性問題、機制體制問題，提出具有操作性、建設性的審計建議，促進管理層優化頂層設計，從源頭上、根本上防范履職風險，提升工作效能。

三、內部審計防范化解風險的實踐路徑

基于內部審計防范化解風險的作用機理，根據審計監督共性的工作程序和個性的審計內容，結合基層央行內部審計工作特點，可從審計計劃制訂、審計監督實施、審計機制建設三個方面入手，構建一套審計工作路徑（見圖1），以充分發揮內部審計在助力組織防范化解風險中的作用。

（一）科學制訂審計計劃，精準繪制排雷掃險“作戰圖”

1.結合風險評估結果，制定平面作戰圖。基于風險管理視角，以人民銀行每年開展的風險評估工作為基礎，依托風險評估結果，按照固有風險值和剩余風險值排序，遵循風險值越大、審計項目安排越靠前的原則，制訂中長期審計規劃和年度審計計劃。通過將風險評估結果與審計計劃編制有機結合，確保審計覆蓋率、審計頻率與審計對象的風險分布、風險水平相符合。

2.結合內部管理需求，制定重點作戰圖。將經濟責任審計計劃與干部監督管理需求對接，主動與紀檢監察、組織人事部門溝通，提前了解領導干部在經濟活動中落實黨風廉政建設和遵守廉潔從政規定的情況，將其作為編制經濟責任審計年度計劃的重要參考。同時，將專項審計項目計劃與業務管理需求對接，將貨幣信貸、貨幣發行、經理國庫、征信管理等與單位穩健運行息息相關的重要業務領域納入審計項目計劃備選庫，實現審計監督對單位重要業務領域全覆蓋。

3.結合資源配置情況，制定區域作戰圖。編制歷年內審項目分布熱圖，將各部門（單位）接受審計的次數、年份、項目、發現問題進行全面統計，通過重點關注審計頻率偏低、審計涉及較少甚至從未涉及的領域，精準排查審計監督盲區，將其納入審計計劃范圍，促進審計全覆蓋；通過查看歷年審計發現問題，摸清問題個數較多、頻率較高區域，確立審計重點關注對象。再結合內審部門已有人力、財物、信息技術等審計資源，找到待審對象個數和審計資源配置兩者之間的最大公約數，以此制訂審計計劃，在有限審計資源下實現既不放過重點領域，也不留下監督空白。

（二）全面拓展監督維度，全力打好防范化解風險“攻堅戰”

1.做實經濟責任審計，發揮權力運行“監督者”作用。基層央行順應領導干部經濟責任審計新變化、新特點和新要求，按照“四年一個周期”全覆蓋原則，對轄內領導干部開展經濟責任審計。審計經濟事項時，應以決策流程為主線，宏觀上關注重大事項決策、重要干部任免、重大項目投資安排、大額資金使用等“三重一大”情況，微觀上關注經濟支出、審批程序、報銷憑據等制度執行情況，以此評價領導干部經濟責任履行情況；審計重大政策措施落實情況時，應全流程關注政策傳導部署、決策執行、實施效果等，以此全面客觀評價領導干部貫徹落實重大政策的真實情況。通過強化對公權力運行的審計監督，防范領導干部亂作為、假作為造成的權力運行風險以及慢作為、不作為造成的資源浪費風險。

2.做深預算管理審計，發揮資金使用效益“助燃劑”作用。一方面，注重預算管理合規性。全面關注預算費用支出的情況，重點關注貫徹落實全面從嚴治黨要求、中央八項規定精神等情況，尤其是“底線”“紅線”問題，并根據審計問題表象找到問題根源所在，針對性提出審計建議，防范資金使用的合規風險。另一方面，注重預算管理績效性。將審計視角逐步從關注資金用得“對不對”轉向資金用得“好不好”、效率用得“高不高”。比如，對預算編制、預算核批及分配、預算執行進行全流程穿行測試，對全行辦公用品、電子耗材等的采購和使用情況進行全面監督，對績效目標設立和完成、績效結果及其運用進行審計評價，提出進一步優化資金使用效率的審計建議，防范資金使用的效率風險。

3.做細重點業務專項審計，發揮單位安全運行“守護者”作用。依據《中國人民銀行主要職責內設機構和人員編制規定》（即人民銀行“三定”規定），目前湖南省內各市州中心支行有16—18個內設職能部門。內審部門在對全行業務職能進行全面梳理的基礎上，聚焦內部管理和對外履職安全底線，針對性選擇依法行政、征信管理、貨幣發行等重要業務職能開展專項審計，發揮多種類型審計的協同作用，防范化解組織業務運行風險。

4.做好重大政策貫徹落實情況審計，發揮政策落地“推動者”作用。人民銀行內審部門根據黨中央重要決策部署精神，可與業務部門協同合作，采取職責融合、過程合力、作用互補、成果互通的方式，走出辦公室，外延至政府部門、商業銀行、企事業單位等進行調查研究，反向印證并深入分析審計發現問題，提出宏觀政策、機制體制等層面的意見建議，充分發揮內部審計在促進人民銀行履行金融風險防控、深化經濟金融改革職責方面的作用。

（三）強化三項機制建設，合力走好防范化解風險“最后一公里”

1.構建立體化風險預警機制。一是建立風險磋商機制。在審計過程中，內部審計人員在認真區分問題性質和審慎研判風險的基礎上，現場與審計對象充分溝通、交換意見、提出建議，督促其主動整改。審計結束后，內部審計人員根據審計項目開展情況，與業務部門召開面對面風險提示會，提請條線管理層重視和督促問題整改落實；制發《內審提示函》，抄送相關業務條線，建議其將審計發現的典型性、普遍性、傾向性問題作為日常業務檢查重點，避免同類型問題再次發生，及時有效地消除風險隱患。二是建立問題分析機制。按年度梳理審計發現問題，樹立研究型思維，總結轄區風險分布苗頭性、普遍性、趨勢性特征，對問題進行橫向結構分析、縱向趨勢分析，形成綜合分析報告，向黨委匯報，并適時進行公開通報和風險提示。

2.構建多維度整改評估機制。審計整改評估是鞏固和擴大審計成果的重要方式，對于防范化解風險具有重要意義。人民銀行內部審計部門按照“誰主審、誰評估”原則，對審計項目發現問題整改情況進行全面評估，督促整改工作落實到位。在評估形式上，依托審計發現問題銷號清單，采取突擊排查、專項排查、以項目帶排查等形式，對上一年所有審計項目進行審計整改評估。在評估方法上，通過查看相關制度及會議記錄，核實問題整改資料，分析問題產生原因，分清問題整改責任等，對整改措施的有效性、整改結果的真實性進行評價，撰寫整改評估報告，向上級內審部門和審計對象發送，對于評估發現的應付整改、虛假整改甚至未整改的，適時實名通報并提出追責建議，硬性督促整改工作落到實處、見到實效。

3.構建全方位整改長效機制。積極探索構建審計整改長效機制，以制度形式明確審計整改責任，規范整改內部協作機制，推動各部門形成問題整改合力。比如，出臺《審計發現問題約見談話制度》，針對審計項目中發現的嚴重問題以及屢審屢犯問題，對機關部門、轄內支行主要負責人進行詢問、提醒、警示和誡勉談話，從嚴壓實整改責任；出臺《檢查發現問題整改監督辦法》，明晰整改監督的職責、流程、標準、措施和成果運用等內容，實行整改目標與崗位職責、年度考核、干部任用三掛鉤，加大對審計整改不力的責任追究，剛性督促整改落實；出臺《“大監督”工作實施細則》，構建內部審計與紀檢監察、組織人事等部門的工作協同機制，綜合運用紀檢監察部門的監督執紀問責職能和組織人事部門的干部任免、績效考核職責，營造狠抓問題整改的“嚴緊硬實”氛圍。通過完善制度，建立問題整改長效機制，進一步鞏固問題整改成果，提高問題整改質效。

四、結束語

近年來，基層央行在發揮內部審計防范化解風險方面進行了一系列探索和實踐，取得了一定經驗和成果。但央行機構改革、審計范圍擴大、內審高質量發展要求等內外部審計環境的新變化，也對審計信息化技術、審計人員能力提出了更高的要求、更大的挑戰。建議基層央行內部審計與時俱進，進一步轉變和優化工作思路，積極運用大數據平臺和信息化方式，推動基層央行內部審計從現場審計向“現場+非現場”的審計模式轉變，實現“線上線下”同向發力；積極推進內部審計人才隊伍培養，加強學習培訓，加大實踐鍛煉，全方位鍛造內部審計人員的宏觀思辨、研究分析和溝通表達能力，以更好發揮內部審計在促進組織防范風險及提質增效中的作用。

（作者單位：中國人民銀行岳陽市中心支行內審科，郵政編碼：414000，電子郵箱：1046843077@qq.com）

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