全面實施預算績效管理存在的問題及對策

趙瑞芳

[摘 要]目前，多數地方政府已搭建起“1+N”制度框架，開展業務流程設定、標準體系建設等工作，并取得了預算績效管理的階段性成果。但是，基層政府的全面預算績效管理工作還存在一些問題或不足之處。文章在分析全面實施預算績效管理工作實踐的基礎上，提出基層政府要完善全面實施預算績效管理工作的一些對策，如增強全面預算績效管理意識、完善全面預算績效管理制度體系、提升預算績效管理能力、加強全面預算績效管理的約束力及提高全面預算績效管理工作的信息化水平等，以期幫助基層政府提高全面預算績效管理水平。

[關鍵詞]預算績效管理；意義；問題；對策

中圖分類號：F272 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2023）12-0070-03

一、基層政府全面實施預算績效管理存在的問題

（一）全面預算績效管理的意識欠缺

一是部分單位領導干部的績效意識淡薄，存在重投入輕管理、重支出輕效益的問題。甚至有部分領導政績觀念出現偏差，在我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段后，仍在追求外在的數字政績，不考慮現實的社會效益和社會滿意度。

二是單位內部業務部門普遍缺乏共同參與預算績效管理工作的意識，導致預算編制和預算執行工作相脫節：負責編制預算的財務部門不了解預算執行相關信息，負責預算執行的業務部門不參與預算績效的編制。這種憑經驗簡單編制的預算績效信息，具有不準確、不規范等特性，最終導致預算執行過程中出現資金項目不匹配、支出進度緩慢、績效目標難達預期等問題。

全面預算績效管理意識的欠缺會阻礙全面預算績效管理工作的開展，不利于實現全面預算績效管理目標，導致全面預算績效管理工作流于形式，失去其應有的作用[1]。

（二）全面預算績效管理制度執行不到位

一是部門、單位的制度建設要求落實不到位。按規定，部門和單位都要制定自己的預算績效管理制度，但實際上，很多單位都沒有按要求進行落實。具體的評價業務都是財政部門在接到通知后參照往年的格式進行簡單處理，或是全權委托給第三方辦理，評價結果的嚴肅性、準確性難以得到保證。

二是非全口徑部門預算收支管理問題造成預算績效管理內容缺失，特別是部分有經營性收入的預算單位，其經營收入未按規定納入預算，而是直接通過單位實有資金賬戶進行管理，造成這部分資金游離于預算績效管理之外[2]。

三是新舊制度不相銜接，動態評價調整機制難以落實。特別是上級專項轉移支付資金，在項目已經實施完畢資金仍有結余時，結余資金應按規定進行調劑使用，或收回財政補充預算，穩定調節基金，這時可能出現預算支出功能科目決算數小于專項補助數的情況。如果出現上述情況，總決算報表在審核時就會出現“挪用專款”的錯誤提示，以至于該項結余資金只能調整為結轉下年支出，造成動態評價調整機制失效。

（三）全面預算績效管理信息技術應用不到位

一是由于預算管理一體化系統仍在建設中，多地預算績效管理信息化水平還處于初級應用階段。如山西，在2022年度，只是把績效目標管理嵌入項目庫管理模塊，而績效評價管理、績效運行監控和評價結果的應用等功能尚在開發之中。

二是單位內部各業務機構和財務機構聯系松散，也無相應的業務系統對此進行管理，未能就績效管理、預算編制、預算執行等相關數據進行共享，給預算績效管理工作的開展帶來較大的困難。

三是負責基層政府預算績效管理系統開發的軟件公司，售后服務團隊力量不足，在全省同時上線共同使用的情況下，無法提供及時、滿意的服務。

以山西目前的預算績效管理信息化來說，只是將手工操作模式簡單地移植到了平臺上，整體信息化水平較低，距離大數據、AI等技術加持的真正的信息化還有較大的差距。因為各省的預算管理一體化都在起步階段，除預算管理相關的主要業務功能基本完善外，其他業務功能的技術開發速度都相對較慢。相對較低的信息化技術應用水平，導致預算績效管理工作效率低下，無法充分發揮其應有的作用。

二、改進基層政府全面實施預算績效管理的對策

（一）增強全面預算績效管理意識

首先，單位領導必須從講政治的高度，主動加強對全面實施預算績效管理制度的學習和理解，摒棄突出個人政績的思想，牢固樹立為人民服務的宗旨意識，結合本部門（單位）的職責，將績效管理的理念滲透到各項工作的開展、各項資金的使用中去，并形成用更經濟的資源為社會提供更好的公共服務和產品的思維方式，以提高服務和產品的產出指標、效益指標和社會滿意度。同時，單位領導還要堅持帶動和督促單位的干部職工加強對績效管理相關知識的學習和應用。

其次，要加強全體干部職工績效管理業務的教育培訓。基層政府內部其他業務機構的工作人員，都誤認為預算績效管理屬于資金管理的范疇，是財務機構的事，與自己無關[3]，不愿積極參與。因得不到其他業務機構的配合，且缺少必要的業務數據，財務機構在預算績效管理工作中單打獨斗，不僅效率低下，而且工作質量也得不到保證。所以，必須邀請專業的師資力量，結合本單位的具體業務，從預算績效管理的必要性、重大意義和具體的業務操作等方面，對全體干部職工進行引導教育；通過教育，使他們跳出在預算績效管理認識方面的誤區，增強他們主動參與基層政府預算績效管理工作的思想意識，豐富基層政府預算績效管理工作的相關知識，提升他們開展預算績效管理工作的業務能力，使他們能夠主動加強和財務機構之間的信息交流，共同推動本單位預算績效管理工作取得實質性進展。

最后，應對各工作環節的權限范圍與責任承擔進行明確劃分。權限與責任的劃分必須堅持權責對等原則。每一位工作人員都必須明確理解自身崗位的職權范圍與相應的責任，進而保證工作開展的合規性與合理性。當出現問題時，能夠準確認定相應的責任人，分析問題產生的原因，并采取有效的措施加以解決。如果各崗位權責劃分不清，工作中就會出現違規操作、缺位越位、無人承擔責任等情況。在權責明確的基礎上，要有靈活的調整機制作為補充，有了完善的權責劃分和靈活調整機制，各個崗位的工作才能形成合力，靈活應對各種突發情況[4]。

（二）完善全面預算績效管理制度體系

制度的健全完善是做好基層政府預算績效管理工作的重要基礎。現階段，基層政府均已建成包含實施方案和若干配套辦法在內的制度框架，但還需要針對各環節的具體工作，補充制定配套的實施細則。

部門（單位）要按要求做好預算績效管理制度建設。部門（單位）作為本部門（單位）預算績效管理的責任主體，必須依據本部門（單位）的職責、基本情況和發展規劃，制定本部門（單位）的預算績效管理制度。只有屬于本部門（單位）的管理制度，才能更貼合本行業的特點和本部門（單位）的實際，才更具指導意義，預算績效管理工作才能規范、順暢地開展。

預算績效管理制度要隨著預算管理制度的變化適時進行調整。全面實施預算績效管理，是績效管理和預算管理的深度融合。預算政策的調整必然會引起績效管理的相應變化。國務院于2021年3月出臺了《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），從財政收支、資源資產、國庫集中支付、政府采購及政府債務等多個方面提出了新的要求。相應地，預算績效管理制度要積極響應《意見》中的一些基本要求，結合單位的績效管理工作實踐，及時進行調整。

例如，《意見》第十二條規定，“規范國有資本經營預算編制，經本級人大或其常委會批準，國有資本規模較小或國有企業數量較少的市縣可以不編制本級國有資本經營預算”。如果某縣政府依據《意見》精神不再編列本級國有資本經營預算，也就不再需要對本級國有資本經營收支預算做特別的績效管理要求[5]。

績效指標和標準體系需要在省一級進行動態維護，以確保數據的統一性、權威性、科學性和可操作性。省政府每年定期組織相關部門，根據宏觀政策方向、部門和地區發展規劃、基本公共服務標準等的調整變化及往年歷史數據，修正和更新當年的數據，作為次年新的績效指標和標準體系，供全省預算績效管理工作使用。

（三）提升預算績效管理能力

預算績效管理制度作為新的財政改革措施，涉及支出政策制定、績效目標設定、運行監控、績效評價和結果反饋等內容，鏈條長、環節多、操作性強。為確保預算績效管理工作取得實效，部門（單位）需要加強干部隊伍的能力建設。

一是要加強干部隊伍的業務學習和培訓，使他們通過對預算績效管理的相關政策、知識、方法等內容的學習，盡快轉換思維，以適應制度變化帶來的工作量的增加以及工作內容和工作方法的變化，提高他們的業務水平和操作能力，使每一個工作人員都能正確、充分地行使自己的崗位職權，使績效管理制度相關規定在各自所處業務節點中真正得到貫徹執行。

二是根據工作需要適時引進第三方參與預算績效管理。第三方作為一支專業化水平較高的服務隊伍，可以提供優質的服務，配合相關單位更好地開展預算績效管理相關工作。

（四）加強全面預算績效管理的約束力

強化預算績效管理的激勵約束，通過對部門（單位）、項目和重大政策的績效評價，將評價的結果作為部門（單位）的預算安排、預算調整及政策調整的重要依據，及時削減甚至收回無效、低效或者長期沉淀的財政資金。

強化預算績效管理責任約束，地方黨委政府和部門（單位）的主要領導、項目負責人作為預算績效責任人，需要分別對本地區、本部門（單位）及項目的預算績效進行負責。對重大項目的責任人采取績效終身責任追究的制度，從根本上做到花錢必問效及無效必問責。

將預算績效作為審計的重要內容，在預算執行審計、領導離任審計及各項專項審計中，都要把重大項目的預算績效作為重點內容進行審計，發現問題即按程序啟動追責問責機制。

（五）提高全面預算績效管理工作的信息化水平

為全面實施預算績效管理，必須在預算績效管理工作中加強信息技術的開發應用，提高軟件公司在績效管理業務中的服務質量和服務水平，不斷提升財政部門和預算單位相關業務人員的業務素質和操作能力。

省級財政部門要借助預算管理一體化平臺的搭建，緊緊圍繞預算管理業務，建立功能完善、運行高效和操作簡便的預算績效管理系統，以實現績效管理和預算管理的無縫銜接，將績效目標管理、績效運行監控、績效評價管理和評價結果的應用真正落實到位，促進預算管理的科學化、精細化。

在流程設計上，要實現業務機構和財務機構的高效協作，促進預算績效管理的共同參與和信息共享，達到降低工作難度、減少工作量和提高工作效率的目的。

同時，要提升預算績效管理業務系統的易用性。

一是系統能夠提供完善的業務流程指引、業務流程追溯和各種幫助信息，幫助工作人員盡快熟悉系統。

二是由軟件公司定期提供業務培訓，以實際業務為例，詳細解釋業務系統各項功能和業務操作流程，提升工作人員的業務操作技能。

三是軟件公司必須提供高水平的、反應迅速的售后服務，適時提供線上線下服務，為單位財政工作人員提供幫助、答疑解惑。

三、結語

全面實施預算績效管理過程中存在的問題嚴重阻礙了相關工作的高效開展，因此，基層政府應制定有效的解決對策，不斷提高預算績效管理工作的效率，以高度的責任感積極跟進策略落實進程，避免績效管理工作流于形式，推動預算績效管理工作的高效開展。

參考文獻：

[1]毛綺，劉佳.高校資產配置與預算管理結合機制探究——以全面實施預算績效管理為背景[J].教育財會研究，2022（04）：17-21.

[2]孫勇超，李新龍.預算績效管理方法及應用實踐——以河南省焦作市為例[J].財政監督，2022（15）：55-60.

[3]張媚，肖蕾.全面實施預算績效管理下衛生健康高質量發展面臨的挑戰與展望[J].中國衛生經濟，2022（07）：1-4.

[4]孟令倩.基礎教育學校全面實施預算績效管理的研究——基于內控視角[J].財會學習，2022（15）：56-58.

[5]陳東霞.地方高校全面實施預算績效管理研究——以江蘇省為例[J].行政事業資產與財務，2022（09）：30-32+38.