福利治理共同體視角下農村社會養老模式運作與優化

班濤

關鍵詞 農村社會養老模式 福利治理共同體 發展型福利生產

〔中圖分類號〕Ｃ９１３．７；Ｆ３２３．８９ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕０４４７－６６２Ｘ（２０２３）０６－０１３０－１１

我國人口老齡化的快速發展已是不爭的事實，第七次人口普查數據統計顯示，６０歲以上人口約為２．６億，占１８．７０％，其中６５歲以上人口約為１．９億，占１３．５％。從城鄉比較來看，農村人口老齡化高達２３．８１％，城市為１５．８２％，兩者差距達到７．９９個百分點，這表明鄉村老齡化面臨更為嚴峻的形勢。①隨著城市化與務工經濟的發展，鄉村人口不斷外流，傳統的家庭養老出現弱化，對此需要積極探索社會養老模式。社會養老為福利體系中的重要組成部分，在新時代背景下黨的十九大報告明確提出了到２１世紀中葉“全體人民共同富?；緦崿F”的目標。②因此，在共同富裕即通過再分配體制讓發展成果惠及更多人特別是老年人的目標指引下，如何在鄉村構建有一定質量的發展型社會養老模式成為需要研究者深入探討的問題，在此基礎上思考具有中國特色的發展型福利生產及其實現路徑尤為必要。

一、理論回顧與評述

作為社會福利保障制度的重要組成部分，養老所關注的是在老年人物質支持、生活照料與精神慰藉等多層面的福利供給與生產，對此西方主要存在以下三種進路。二戰后，西方國家受到貝弗里奇報告的影響，紛紛以普遍主義為原則，由政府向公民提供統一、均等、從“搖籃到墳墓”的高水平社會福利，國家承擔保姆式政府或家長式政府的角色。在福利國家，政府授予公民社會權利，這個社會權利具有非商品化的性質，即公民在必要時可以自由地選擇不工作，而無須擔心會失去工作、收入和一般福利。① 然而隨著經濟出現滯脹，福利國家模式陷入危機，以哈耶克和弗里德曼為代表的崇尚市場機制的新自由主義流派提出了福利市場化改革，其鼓勵個體自我依賴和購買市場服務，目的在于通過市場化和私有化減少國家的福利支出、緊縮政府福利規模。② 然而福利市場化被人詬病的地方在于將社會成員重新拋回到充滿不確定性和競爭性的自由市場面前，使得成員的社會權利被消解成市場運作的商品，從而剝奪了市場競爭中遭到淘汰的失敗者的社會福利獲取權，造成各階層所獲得的福利水平差距不斷擴大。③ 區別于過于強調政府或者市場作用的另一種福利供給形式即以吉登斯為代表的“第三條道路”，其認為社會是“第三條道路”的主要組成部分，公民個人同樣是社會風險的承擔者，政府應扮演社會伙伴角色，即政府應培養與社會組織進行積極合作的伙伴關系，以工作福利代替社會福利，“無責任便無權利”，使社會、個人與市場、國家共同參與福利供給中。④ 在此基礎上后續的研究者對福利來源的主體進行了拓展，伊瓦斯認為福利供給主體應包含市場、國家、社區和民間社會等四主體，約翰遜則是在國家、市場和家庭的基礎上增加了志愿組織，由此形成了福利多元主義。⑤ 福利多元主義主張福利供給主體的多元化，“一個國家或地區的總體福利是國家、市場、志愿性和非正式的各種資源的總匯”。⑥

上述對西方福利理論的梳理因應著相應的實踐，在福利主義時期有英國頒布的濟貧法的做法以及北歐模式。進入福利市場化階段政府福利供給趨于后撤并確立了各種保險制度。在福利多元主義階段中社會力量的參與受到重視，例如美國的村莊運動與日本農村互助養老模式。⑦ 借鑒與拓展西方的社會養老實踐與理論，探索與中國國情相適應的農村社會養老模式構成了我國社會保障領域的重要議題。從實踐來看中國農村社會養老模式存在歷時性變遷。在中華人民共和國成立后的集體主義時期，由農村集體經濟組織承擔本社隊福利救助對象的五保供養，并建立具有中國特色的農村合作醫療體系，同時堅持適度普惠原則，在福利待遇上秉持生產優先和勞動者優先原則，以激勵勞動生產。⑧ 改革開放后在市場經濟發展階段的初期，受到發展主義福利思想的影響，我國的福利保障制度在“效率優先、兼顧公平”的指導原則下進行了市場化改革，對于農民而言政府僅為五保戶提供兜底，其他群體要通過就業由工作單位繳納養老保險，大部分農民工則沒有正式的養老保險。① 發展主義總體上契合我國的經濟發展階段，然而隨著經濟的進一步發展與社會階層的變革，發展主義未能使社會各個階層同步享受到發展成果的問題愈益凸顯，由此進入到由新發展主義指導的福利觀，在新階段社會福利政策應擺脫傳統發展主義過多強調經濟發展的做法而更多地強調社會福利政策的社會發展功能。②

對于農村社會養老模式的構建，從理論上看，單一的福利供給主體的福利主義與福利市場化都存在問題，新發展主義福利觀所秉持的是福利供給主體的多元化。然而福利多元主義問題在于由于福利主體的構成及職能關系的模糊，在實際運行中導致陷入福利責任虛化與運行異化困境，同時由于政府、市場和家庭的責任邊界不明以及各自理念的差異，導致現實中福利供給的碎片化，進而影響到人們的福利生活水平。③ 針對福利多元主義的不足，研究者提出了福利治理的新進路，其倡導并開創了福利供給系統真正的多元行動主體格局，并致力于建構水平化的互動關系和制度體系，這一視角的意義在于如何推動社會福利行動主體間良性關系的建構，以有效滿足民眾的基本需求并促進公民能動性的發揮。④ 在現階段農村社會養老模式構建上，多元主體的參與是必然的，福利治理視角對本文的啟發在于通過探討各行動主體間的關系性質與層次來厘清各自的權責邊界，從而推動多元主體形成合力以提高養老供給質量與保障水平。然而福利治理視角多將政府置于主導性角色，認為政府與其他主體間存在位階等次之分，以及福利行動主體間所形成的替代、互補等關系也是由政府所主要驅動與塑造的，因而實踐中會陷入政府責任極化與其他主體處于被動與積極性不足等困境，對此本文在研究視角上所做的拓展是從福利治理轉向福利治理共同體。福利治理共同體新視角意義在于將福利供給主體置于平等關系結構中，多元主義各自發揮比較優勢，從而形成緊密協作的有機共同體，同時在促進主體間關系互動上側重于以社會內生力量來撬動與整合政府、家庭與市場的資源和優勢，進而構建以農村老年人為主體與主位的社會養老模式?；诟＠卫砉餐w的概念與視角，本文的基本思路是，首先分析兩種不符合福利治理共同體進路的單向度福利治理實踐——政府主導型與市場主導型的農村社會養老模式的不足；其次指出在福利治理共同體路徑下通過以村集體與社區內生力量為基礎以及政府、家庭與市場的嵌入式參與來共同構建互助養老；最后探討現行實踐對構建本土化的農村社會養老模式的啟示，并進一步思考中國特色的發展型福利政策與福利保障制度的制定，以此構建中國特色的新發展主義福利觀。

本文在研究方法上屬于質性研究范式中的比較分析，通過對多個村莊的社會養老模式實踐運作進行田野調查來探討目前存在的實踐困境與可行出路。筆者從２０１５年起在農村進行田野調查時已關注養老問題，先后調查了上海松江、浙江諸暨、湖南常德、湖北荊門、河南南陽、四川成都與福建晉江等農村社會養老模式。在此基礎上，本文主要借助深度訪談獲取的典型案例以及一些地方的總體性數據展開分析。本文所運用的典型案例主要來自對湖南常德Ｗ 區的實證調研，其位于湘北，總面積２８９平方公里，現有常住人口７３萬人，下轄１５個街道，２個鎮，２個鄉，從其老齡化程度來看，全區６０歲以上的老年人占比為１８．４％，６５歲以上老年人占比１２．９５％，可見其老齡化程度嚴重。Ｗ區所屬的常德市為全國第二批居家和社區養老服務改革試點城市，因此考察其運作實踐對其他地方具有一定借鑒與參考意義。

二、片面福利主義下的福利政績化：政府主導型的農村社會養老模式

農村老年人群體可以分為尚能自理的低齡老人與失能半失能的高齡老人，在養老需求上前者主要是精神慰藉，后者則主要是基本的生活照料。福利治理強調多元主體的共同參與，以養老主體間關系是等級科層化還是平等協商型、各福利供給主體的參與程度和積極性等維度為衡量標準可將福利治理形態劃分為單向度治理與共同體治理兩種基本類型，前者又進一步分為政府主導型與市場主導型兩種。本文主要考察的是政府通過興建日間照料中心為農村中尚有自理能力的老人提供的養老服務。政府主導型的農村社會養老模式的特征是由政府主導福利供給運作，其運作邏輯屬于科層化的復雜治理，運作動力在于政績驅動，由此形成了片面福利主義以及其他主體與政府間的依附式合作關系，進而陷入被動與消極參與等困境。

１．政府主導型的農村社會養老模式的運作邏輯

（１）福利主義導向的高水平福利供給

政府主導的農村社會養老模式呈現出高水平福利供給特征。首先體現在養老服務設施的高層次上。在湖南常德Ｗ區下屬的村改居Ｘ社區，其２０１４年投入運營的日間照料中心共投資９００萬元，占地面積１３．２畝，其中建筑面積４８００平方米，設有２６個床位，棋牌室、圖書室、電影院、健身室、餐廳等設施一應俱全，戶外則有涼亭、回廊、健身器材等配套服務設施。其次體現在養老服務內容上，其服務種類除了為老年人提供基本的茶水以及棋牌之外，還包括社區為老年人提供早晚接送服務、午餐、理發、體檢、旅游、給老人過生日等，此外社區還為老人購買了意外傷害險。再次，在養老服務水平上則是精細化與精心化的，社區聘請了９名工作人員，由養老服務中心主任親自抓午餐服務，在旅游上要精心設計游玩路線，同時在重陽節等節日還要組織文娛活動。之所以將這種政府主導的高水平福利供給稱為福利主義導向，在于其所有服務都是免費提供的，但并不是所有老年人都有權利享受福利，社區設定了門檻，規定只有６９歲以上的老年人并且戶籍是本社區的才有資格享受。

（２）科層化的復雜治理

政府主導的農村社會養老模式的另一個顯著特征是組織層級多，上述Ｘ社區即成立了社區養老服務中心，它歸屬社區管理。此外還有老年人協會，負責配合社區與養老服務中心，以及照料中心的日常運作。除了社區居委會、養老服務中心與老年人協會等正式組織之外，還包含非正式的志愿服務組織。多重組織間形成了科層化的等級關系，使得其運作呈復雜治理特征。社區養老服務中心與老年人協會人選都是由社區指定，所選擇的人多能說會道，這樣在領導考察時能夠清晰地將亮點表述出來。實踐中社區居委會、養老服務中心與老年人協會都是對上負責，其自主性比較弱。社區的主要工作是契合上級政府的意圖來打造亮點，以吸引領導注意從而希望其加大對社區的扶持。

（３）多元主體間的依附式合作

不同于學界所認為的正式支持的增加會引致非正式支持的增加的正向觀點，即政府的作用會促進其他主體在社會養老中作用的發揮，①實踐中在政府主導的農村社會養老模式中雖然其他主體被吸納進來，但其與政府間所形成的關系是依附式合作，進而使得其他主體處于被動參與及低效參與境地。對于農民家庭及老年人而言，提供什么養老服務并不是由他們自主決定，而是通過自上而下的行政輸入來確定，同時正式化的養老服務中心制定了繁多的規范從而規約老年人的行為，老年人更多被視為客體而不是能動的主體。對于社區居委會、養老服務中心與老年人協會等主體而言，其目的是服務于上級政府的打造亮點需要，因而看似積極合作的背后是這些主體實質上處于依附性地位，其自主性與能動性弱。雖然社會志愿組織會進入日間照料中心開展一些活動與服務，但也是按照政府與社區居委會給定的內容與項目來做，而不是直接與老年人進行對接以回應他們的訴求。

２．政府主導型的農村社會養老模式的實踐困境

（１）高成本

政府主導下的高福利供給意味著其運作成本高，首先是福利保障支出的大幅增加，在Ｘ社區每月所需的午餐開支在２萬元～３萬元，還有車輛保養、水電費、保險以及外出旅游支出。其次是精細化服務帶來人力成本的增加，Ｘ社區養老服務中心的主任每月工資３０００元，其他８名工作人員每人每月１５００元，還有每人每月３５０元的社保支出，日間照料中心一年的總開支達到７０萬元～８０萬元。由于所有的福利供給都是免費提供給老年人的，在面臨開支龐大的情況下，這種福利主義事實上只能是片面的。一方面Ｘ社區僅有少部分老年人才能享受，從而將社區大部分老年人排斥在福利獲得范圍之外；另一方面實踐中能運作的僅是少數，其鄰近的Ｆ社區在２０１９年也興建了日間照料中心，但在面臨高成本開支的情況下其日趨難以為繼而陷入辦不下去的境地。

（２）被動性

在政府主導的農村社會養老模式實踐中，由于其陷入科層化的復雜治理與依附式合作境地，因此其他主體在參與過程中是被動的。Ｘ社區將日間照料中心作為亮點打造，吸引了各級領導的考察觀摩，由此本應為老年人提供養老服務的空間異化成供外人參觀的景觀。本應作為組織動員老年人的重要群眾組織的老年人協會，實踐中卻成為執行具體規章與維持秩序的機構，這使得其能動性未得到充分發揮。不僅社區內生力量處于被動境地，而且外部社會力量也是被動地參與，后者主要服務于通過開展活動來宣傳亮點的目的，這表明政府的正式社會支持越強所帶來的結果并不是其他主體社會支持的增強，相反可能會形成前者對后者的擠壓與排斥，最終使得這一類型的福利治理陷入政府責任極化與其他主體責任虛化的困境。

（３）懸浮性

政府主導的農村社會養老模式屬于自上而下的福利供給，社區居委會、養老服務中心與老年人協會皆是對上負責，這導致在實踐中與自下而上的老年人養老需求存在錯位從而陷入懸浮性運轉困境。日間照料中心主要回應的是有自理能力的老年人需求，這部分農村老人最急需的是精神慰藉，很多老人都談到來這里就是想有人能說話聊天，因此這一場域的核心功能即是如此，他們無須高標準的設施以及各種高大上的文化活動，相反其希望這一場域相對開放以及組織大眾化的文化活動以愉悅身心。日間照料中心過于正式的規章制度于老年人而言會讓其受到拘束。

３．政府主導的農村社會養老模式實踐困境的生成緣由

（１）福利政績化

政府主導的農村社會養老模式進行高水平的福利供給很大程度上在于政績驅動，有研究者將中國政府層級間的運作邏輯概括為錦標賽體制，①即地方官員都希望在晉升錦標賽中占據優勢地位，對此在社會發展愈益受到重視的背景下其將農村社會養老作為亮點來傾力打造。社區居委會積極參與亮點打造的動力在于吸引上級領導注意從而獲得扶持以支撐其運轉，由此社區與上級政府間形成政績共同體，這使得其福利運作遵循向上負責的邏輯。不僅如此，福利政績化還會造成為農村老年人提供養老服務的日間照料中心蛻變成福利景觀，在這一景觀內部分布著眾多小景點，科層化的組織運作與其他主體的依附式合作以及規章制度的正式化都是服務于在福利政績化導向下將日間照料中心打造成亮點與景觀的目標。

（２）超越于地方的福利供給能力

高水平的福利供給應建立在與其相匹配的福利供給能力上，然而實踐中這一模式之所以陷入片面福利主義，原因在于地方福利供給能力的不足。對于中西部大部分地方政府而言其財政能力偏弱，而村集體經濟則普遍是空殼村與薄弱村。Ｘ社區日間照料中心的維持主要依靠上級政府的扶持以及其沿省道的房屋出租與農貿市場的租金收入。其鄰近的Ｆ社區因為集體經濟相較于Ｘ社區要少，因而在勉力維持了兩年后陷入維持不下去的境地，其他村集體與Ｆ社區情況比較相近，因此，對于普通農業型地區的政府與村莊而言，高水平的福利供給必然難以持續發展。

三、福利產業化：市場主導型的農村社會養老模式

單向度的福利治理除了政府主導型之外，還包含市場主導型的農村社會養老模式。后一模式的內涵與特征是將養老服務視為商品，并依據供給與需求關系制定相應的服務價格。其運作邏輯是高投入與專業化服務、理性化與盈利性導向以及與政府間形成捆綁式依附關系。因為子代不在身邊而無法進行生活照料的失能半失能農村老人，通過市場提供照料服務是可行的，而其家庭能否承受服務價格則是關鍵因素。

１．市場主導型的農村社會養老模式的運作邏輯

（１）高標準與專業化

市場化的養老機構主要依靠先進齊全的設施、優美的環境以及專業化的服務對老年人產生吸引力，這需要在硬件與軟件上進行高投入，因而大多是有實力的資本才能辦得起養老機構。位于Ｗ 區的Ｊ養老公寓創辦于２００７年，建筑面積７０００多平方米，有床位３０５張，安裝有一鍵呼叫等各類智能化系統，前期場地與設施建設共已投入２６００多萬元?，F該公寓的工作人員有４０人，其中管理層１９人，護理員２１人。市場養老機構服務的高標準體現在硬件與軟件皆是高層次定位，不僅養老機構內各種現代化設施齊全，而且在護工隊伍上要求招收具有專業護理證的人員并定期進行技能培訓。專業化是對老人需求進行精細化分類，從而更精準對接老年人需求。該養老公寓的宣傳廣告是依照“五心級”服務標準為老年人提供護理、餐飲、評估及親情關愛服務；機構配備專業的社工隊伍，每天為老人安排日常精神文化活動、心理咨詢及輔導；設有護士站，為老人進行全面的護理評估，制訂健康檔案，每天測量血壓、定時發藥、病情跟蹤觀察、急病救治等。

（２）理性化與盈利性導向

在市場養老機構提供的養老服務中，護理院與護理對象是陌生化的純市場關系，這使得養老機構可以利用現代網絡技術在各個地方安裝攝像頭來敞開服務空間，既可以防止服務對象發生意外，也可以對護理員的養老服務進行監管。不僅如此，管理層中還有專門負責對護理員進行監督的，這使得其組織體系比較龐大，無法實現人員精簡與簡約化運作。從成本上看，市場養老機構的投入主要包括前期的場地與設施建設和后期對設施進行維護投入以及人力投入。市場養老機構雖從定位上分為高端與普惠兩個層次，但都有著盈利性目標，由于前期投入大加上要獲取一定利潤，最終兩種類型的價格都不低。在Ｗ 區入住市場化養老機構的主要是半失能、失能老人，其收費標準是半失能老人需支付３０００～４５００元／月，失能老人則達到４５００～６０００元／月。

（３）與政府間的捆綁式依附關系

市場養老機構的前期投入與后期維持都依賴于政府的扶持，一般分為兩種類型。一種是直接扶持。在常德Ｗ區，政府對民辦養老機構的新增養老床位的補貼是３０００元／個，改建的床位１０００元／個，連續補貼３年。運營補貼的標準是，每收住一名老人，按照自理等級分類補貼，自理的補貼２００元／人，半自理的補貼４００元／人，全失能的補貼６００元／人。另一種扶持方式是公建民營。在Ｗ 區下屬的Ｈ村養老院，由政府投入１８００萬元對原敬老院予以改造，床位數１５０個，由一家民辦養老機構負責運營，其需要供養３０個特困戶與五保戶，剩下的１２０個床位可向社會開放。之所以將市場養老機構與政府間關系稱為捆綁式依附，不僅在于市場養老機構的開辦與生存都離不開政府的扶持，而且是因為政府也希望借助市場養老機構將本應自己承擔的五保戶與特困戶的集中供養責任轉移出去，從而減輕政府的福利供給責任。

２．市場主導型的農村社會養老模式的運作困境

（１）床位閑置率高

從市場養老機構的實際運作來看其普遍陷入床位閑置率高的困境，Ｗ 區Ｊ養老公寓的床位入住率為４２．６％，而其他不少養老機構的入住率僅在三成左右。在河南南陽，市場養老機構的入住率則不足３０％。市場養老機構普遍陷入床位閑置率高境地的主要原因是農村老年人無法承受高額費用。床位的高閑置率意味著市場養老機構難以依靠市場途徑獲取更多利潤，因而若按照市場法則意味著大部分養老機構都會面臨被淘汰境地。

（２）市場資源配置效率低

推動由政府主導的福利供給轉向由市場供給在一定程度上受到新公共管理主義的影響，然而在養老服務中同樣會陷入市場失靈困境，這主要體現在資源配置效率低上。由于護理員與護理對象為陌生人關系，對此，養老機構需要制定較為復雜的制度與增加人力投入來對養老服務質量進行監督。然而養老服務并非一般標準化的市場商品，復雜化運作不僅推高了養老服務的交易成本，而且并不易達到比較好的監督效果。同時，民辦養老機構會按照供給與需求規律進行合理布局，基于對利潤的想象，即使現行的養老機構生存維艱，其供給仍然持續增加，這導致資源配置低效。

３．市場主導型的農村社會養老模式運作困境的生成緣由

（１）福利產業化

資本積極進入養老產業以及地方政府對市場化養老機構的扶持背后都指向福利產業化，這意味著對經濟效益的追逐成為主要目的。然而養老服務不同于一般市場商品，一味推崇福利產業化會推高養老成本從而加重農民家庭負擔，因此不應在社會養老領域任由市場養老機構盲目擴張，這會導致市場養老機構壟斷地位的形成，進而提高養老服務價格。這并不是否認市場養老機構存在的合理性，而是認為應當鼓勵公辦普惠養老機構與市場養老機構并存，使二者形成相互促進與良性發展的關系。

（２）超越于農民家庭的承受能力

資本積極興辦養老機構的原因是養老市場前景廣闊，這是基于對老齡化快速發展的判斷并以此將農村老年人作為潛在客戶涵蓋進來，由此在農村開辦養老機構愈益呈增多趨勢。然而他們忽略了農民家庭的承受能力，實際上大多數農村老年人沒有退休金或社保。湖南常德Ｗ 區下屬的Ｎ鄉居民購買社保和失地保險人口數在３５００人左右，僅占總人口的１０％左右。不僅老年人自身大多缺乏正式保障，而且在城市化進程中其子代也面臨很大的經濟壓力，這導致子代向父代反饋的資源有限。因此農民家庭的經濟能力不足使得對于市場養老機構的服務供給呈現出需求無彈性的特征，導致出現市場養老機構的床位閑置率普遍趨高的現象。

四、農村社會養老模式的優化與發展型福利生產的實現

從農村社會養老模式的實踐運作來看，無論是單向度福利治理的政府主導型還是市場主導型都存在諸多困境，其表現為不僅各個主體間關系未能很好地理順，而且不少主體更多的是被動參與進來，因而都屬于單向度的福利治理與片面發展型福利生產。對此，優化路徑在于通過構建福利治理共同體以實現發展型的福利生產。福利治理共同體強調，以社區內生力量為基礎，同時充分發揮多元主體的主動性與能動性，由此各主體間形成的是平等協商關系，其組織運作為扁平化的簡約治理模式，在此基礎上所構建的農村社會養老模式才是契合農民家庭承受能力的適度發展型。

１．農村社會養老模式的優化

（１）構建以村集體與社區內生力量為基礎的互助養老

針對既有農村社會養老在主體與模式上形成的政府主導型的福利政績化與市場主導型的福利產業化所存在的問題，優化路徑在于：一方面，從主位與主體角度看，農村社會養老模式的構建應以村集體與社區內生力量為基礎；另一方面，從社會養老的類型選擇上看，讓老年人繼續生活在村莊的互助養老最為適宜。① 在此基礎上的互助養老包含兩個層次：

一是針對有自理能力的老年人的精神慰藉需求凸顯的情況，由村集體牽頭動員老年人內部的精英與積極分子組織成老年人協會來予以滿足，這一層次的互助養老可稱為自組織型互助養老。村集體主要考慮的是為老年人活動提供場所，其日常運轉可以交給老年人協會負責?；顒訄鏊诶夏耆硕圆粌H是自然物理空間，更是情感價值空間。在湖北荊門農村，老年人將活動室視為家園，因為他們相互間高度熟悉親密，他們主要的閑暇時間都是在這里度過。村集體與老年人協會除了給老年人提供活動場所之外，還積極組織活動，這些文娛活動的參與主體都是本村的老年人，由他們自編自導自演的節目在效果上因更能與臺下的觀眾產生共情而受到歡迎。自組織型互助養老中提供服務的主體是由老年人中的精英與積極分子組成的老年人協會，他們在經濟上是沒有報酬的，其動力主要在于自我價值實現與社會性收益，即一方面能夠發揮自己的價值從而實現老有所為老有所用，另一方面還能收獲正向的社會評價。

二是針對失能半失能農村老人的生活照料需求，由村集體作為中間人來組織社區剩余勞動力形成半市場互助養老來予以回應。半市場互助養老模式中服務提供主體是留守在村的剩余勞動力，他們之所以在村主要是照顧孫輩或者自己家的老人。這部分剩余勞動力作為養老服務提供主體有其獨特的資源稟賦，首先他們與需要服務的老人之間熟悉，從而更容易為服務對象所接受，同時因為將其作為副業以及人情面子的考慮使得其在收費上一般要低于市場價格。針對學界所提出的運用時間銀行的互助養老模式面臨經營內容的可量度性差以及接力性風險較大困境，因此采用類市場機制更為適宜，②這與本文所指稱的半市場概念相近，即將類市場機制與互助相融合，最終達到收費比市場低但服務質量還可以的結果。在半市場互助養老模式中村集體起關鍵作用，一方面是因為照顧失能半失能老人發生意外的概率大，需要由村干部作為中間人通過簽訂協議對服務提供主體進行保護；另一方面村集體還會運用社會輿論對服務提供主體的服務質量進行監督，此外當二者遇到矛盾糾紛時村集體則能及時介入化解。

通過構建以村集體與社區內生力量為基礎的互助養老對既有農村社會養老模式進行優化，其優勢在于，福利治理共同體下的農村社會養老模式的低成本運作，但這并不意味著其是低質量的，相反站在老年人的主位角度來看，其屬于質量還不錯的適度發展型。首先，通過村集體、老年人協會以及積極分子為大家提供活動場所并組織文化活動，讓老年人在此過程中能夠進行社會交往與愉悅身心。伴隨城市化進程，代際居住分離使得代際間情感互動頻率下降，由此凸顯了老年人的精神慰藉需求。其次，針對失能半失能老人的照料服務雖然收費要低于市場價格，但因為彼此間的熟悉，這不僅有助于服務對象接納護理員從而為其開展服務提供方便，而且拉近了彼此的情感距離，也使得其養老服務不是完全理性化的市場服務而是有著主觀感情的，由此推動護理員在生活照料之外還會主動增添其他有益于護理對象的服務內容。

（２）多元主體的嵌入式參與

無論是政府主導型的福利政績化抑或市場主導型的福利產業化，在養老幾個主體間所形成的關系皆屬于依附性合作，其存在的問題是無法發揮多元主體的能動性與比較優勢，對此的優化路徑即是構建福利治理共同體下的農村社會養老模式，其不僅強調社區集體與內生力量等主體作用的發揮，而且注重其他多元主體的嵌入式參與。多元主體的嵌入式參與主要體現在以下幾方面：

首先是政府的資源與制度嵌入。無論是針對有自理能力的老年人還是失能半失能老人的養老服務需求所形成的互助養老都離不開政府的資源扶持，其不僅包括老年人活動室的場地設施以及購買器具等硬件投入，同時為了調動農村剩余勞動力提供養老服務的積極性以及減輕失能半失能老人家庭的養老負擔，政府可適當給予護理員一定補貼。然而政府需要注意的是資源扶持的方式，為了讓資源發揮更好的效果，應該撬動村集體的積極性，為此要賦予村集體一定的自主空間。在確保資金用途合理的情況下資源使用的具體安排可讓村集體與老年人進行商議，從而更好地與自下而上的老年人的需求相對接，進而更好地為老年人服務。然而，由村集體與內生力量牽頭的社會養老在實踐運作中容易不規范，同時伴隨政府資源輸入的增多可能會導致村莊內部精英合謀進行利益俘獲由此形成利益共同體的結果，因此政府需要通過制定規章制度對農村社會養老模式運作進行有效指導與監管。

其次是市場的專業嵌入。由社區剩余勞動力為失能半失能老人提供生活照料服務的不足是服務提供主體的專業技能不足，他們沒有學習過相關的知識與技能，因此社區可以通過與市場養老機構相對接讓護理員接受技能培訓以提高服務能力。同時社區還可以邀請市場養老機構中有經驗的護理員對非正式的護理員進行業務指導。

最后是基層醫療機構的知識嵌入。農村老年人特別是失能半失能老人對醫療服務方面的需求迫切，社區可通過與基層醫療機構對接從而實現一定程度的醫養結合。在社區通過組織剩余勞動力與有需求的服務對象對接達到一定規模后，其可以與基層醫療機構協商，以幾個村莊為輻射范圍設置一個醫療服務點，這樣當老年人遇到疾病時可首先聯系服務點的醫生，當基層醫療機構醫生無法處理時再及時向上級醫院轉診，從而實現分級診療。

通過優化農村社會養老模式中多元主體間的關系互動，其目的在于明確各行動主體的職責邊界并形成互補的正向協作關系。對此，農民家庭應承擔主體責任，政府則是在進行資源扶持同時做好制度輸入與指導監管，此外，市場機構的專業技能、基層醫療機構的專業知識、外部社會志愿組織的志愿服務以及對從村莊中走出去的鄉賢能人等，這些主體的優勢與能動性都要積極調動，其在找準各自定位的基礎上，進一步從老年人主位角度出發，通過與社區內生力量的合作實現與老年人需求的精準對接，從而提高農村老年人的福利水平。

２．農村發展型福利生產的實現機制

隨著我國進入積極推進共同富裕的新階段，為農村老年人提供有一定質量的社會養老服務契合適度發展型的福利生產觀念。新發展主義的福利觀指出福利生產路徑并不是單一的，而是多元化的，即并非僅有西方一種路徑而是各個國家基于其社會傳統、制度環境等的差異而有著適合自己的本土化發展路徑。① 通過對農村社會養老模式的探討對我們思考發展型福利生產的本土化構建問題的啟示在于如何從我國具體國情出發構建具有中國特色的福利保障制度，其核心是注重福利分配的正義性即讓弱勢群體能夠從發展中真正受益，對于其如何實現則需要從所嵌入的制度與結構中進行解析。

（１）集體土地制度優勢

中華人民共和國成立后我國在農村確立了以成員權身份為分配標準的集體土地制度，集體既給其成員分配耕地，還分配宅基地。這使得農民不僅獲得了生產資料，還能在所分配的宅基地上建造房屋，因此土地對于農民而言，不僅是基本的生產生活資料而且還發揮著社會保障功能的作用。② 老年人在有自理能力時他們通過耕種土地不僅獲得生活資料，而且與土地的結合還能收獲意義與價值。此外，他們因生活在熟悉的村落而能夠獲得精神慰藉與情感支持。集體土地制度之所以在實現發展型福利生產上存在優勢，不僅在于其通過初始分配機制實現了耕者有其田與居者有其屋，而且伴隨農業生產技術條件的改善，特別是機械應用的普及與現代農業技術的使用等中間機制，還使得老人農業成為可能且能將其勞動生產時間進一步延長。這表明，依靠集體土地制度的紅利使得農村老年人的社會保障水平不低，因此當前需要繼續發揮集體土地制度在發展型福利生產中的優勢。

（２）村落社會結構資本

農村老年人在養老上關鍵的訴求是精神慰藉以及處于失能半失能狀態時的生活照料。福利治理共同體下的農村社會養老模式之所以在供給水平上能實現不低的發展型層次還得益于村落社會結構資本。首先是在村落社會村民之間高度熟悉，彼此的社會關聯度強，大家有著長期的共同生活經歷，生活面向于村莊內部，村莊構成了其意義價值的載體，因此老年人更愿意在村莊生活。通過為他們提供活動場所以及舉辦文化活動，他們相互間進行社會交往變得容易并充實了他們的精神世界。其次是依靠社區內生力量對于失能半失能老人所提供的養老服務質量的保障也得益于村落社會結構。養老服務提供主體與服務對象因為熟悉而有一定的感情與信任，以及社會輿論能夠對養老服務進行約束。村落社會結構資本中所蘊含的信任與社會輿論等機制有助于降低養老服務提供中的交易成本。雖然現在村莊社會結構與傳統的鄉土社會相比存在一定變遷，然而熟人社會的底色得以維系，由此所蘊含的社會結構資本構成了具有中國特色的農村發展型福利生產的又一優勢。

（３）老年人內生資源

根據２０２０年度國家老齡事業發展公報的數據統計，截至２０２０年１１月１日，６０到６９周歲的低齡老年人口占比為５５．８３％；７０到７９周歲老年人口占比為３０．６１％；８０周歲及以上的高齡老年人口占比為１３．５６％。③ 可見低齡老人所占比重最大，因此要對我國老齡化的性質重新認識，即其屬于輕度老齡化，不能簡單將老年人視為負擔，相反應持積極老齡化態度。對此應充分挖掘內生力量并進行組織化動員，實踐中較為普遍的即是老年人協會或理事會。通過對老年人的組織化動員，老年人在為他人服務的過程中能夠體驗到深層次的老有所為老有所用的價值與意義的滿足感。將老年人內部資源動員起來的優勢在于能夠精準對接老年人的需求，有助于將老年人視為主體并站在主位角度理解他們需要什么養老服務。對農村老年人內部資源尤其是低齡老人中的精英與積極分子的充分挖掘，有助于實現農村社會養老模式的簡約與低成本運作并保障福利供給水平。

五、結語

進入新時代，在推進共同富裕目標的指引下，為弱勢群體中的農村老年人提供發展型的福利保障是應有之義。探索合適的農村社會養老模式構成了發展型福利生產的重要組成部分，從性質與程度上看這種發展應是普惠與適度的。運用福利治理共同體視角，研究發現，實踐中農村社會養老模式存在兩種單向度的福利治理———政府主導型與市場主導型，前者的邏輯為片面福利主義下的福利政績化導向，政府與其他主體間形成了依附式合作關系，這使得其他主體處于被動的參與境地。后者的邏輯為福利市場化與產業化導向，市場養老機構與政府間形成了捆綁式依附關系。二者都屬于片面發展型福利生產，從而很難惠及到大多數的普通農民家庭。針對單向度福利治理下農村社會養老模式對發展型福利生產的偏離，其優化路徑在于構建福利治理共同體下的農村社會養老模式，其內涵是以互助養老為形式、以社區內生力量為基礎、其他多元主體嵌入式參與。依靠福利治理共同體的運作能夠發揮各行動主體的比較優勢與能動性，進而實現低成本的適度發展型福利生產。

進一步而言，福利治理共同體下農村社會養老模式體現了具有中國特色的適度發展型福利生產，后者的實現依托于其所嵌入的制度與結構，主要包括集體土地制度優勢、村落社會結構資本以及老年人內部結構中所蘊含的資源。這契合了新發展主義的福利生產，即福利生產遵從多元化的路徑，因此中國特色的發展型福利生產需要置于我國所處的現代化發展階段中進行理解并與現代化建設相適應。作為社會主義國家，共同富裕是我們所要達到的高層次目標，因此我國的福利生產與西方資本主義國家在性質與目標上差異明顯，如何在供給水平實現適度發展的基礎上保障其分配的普惠性即公平正義是我國福利生產所要思考的關鍵問題，在此基礎上如何形成本土化的福利理論以及構建福利保障制度值得研究者深入探討。以精準扶貧為代表，中國在減貧實踐上做出了有益的本土化探索。① 接下來進入共同富裕階段，隨著對社會發展目標的愈益重視，這需要進一步對發展型福利生產進行實踐探索且總結提煉，以此形成系統的本土化理論概念體系。

作者單位：安徽大學社會與政治學院

責任編輯：秦開鳳