構建國有企業黨內法規實施保障機制

鄭欣澤

黨內法規作為中國共產黨專門規章制度，在我國依法治國、依規治企中發揮著重要作用，本文通過國有企業反腐敗的視角，分析了國有企業保障黨內法規實施對國有企業反腐敗的必要性、重要性，指出從實施選擇、實施問題、實施保障機制三個方面構建國有企業黨內法規實施保障機制，從而進一步深化對國有企業反腐敗與實施黨內法規的認識，對推進中國特色國有企業治理體系與能力進步具有重要意義。

一、引言

國有企業作為國有經濟的支柱與重要部分，在國民經濟運行發展中起到了關鍵作用，并且習近平總書記曾強調，要堅持黨對國有企業的領導不動搖。國有企業長期產生腐敗活動的原因之一就是缺乏相應的有力監督，而黨內法規具有獨特的責任主體限定性特征，可以更加精準預防遏制、懲戒教育國有企業黨組織、黨員的腐敗活動，形成一道對國有企業腐敗活動的監督屏障，同時，黨內法規也是國有企業合規管理的重要淵源。因此，國有企業合規與法治的運行軌道，離不開黨內法規的實施。

二、國有企業保障黨內法規實施對國有企業反腐敗的必要性

1.國有企業獨特的治理結構。國有企業中黨的領導是融入公司治理各環節的，企業黨組織是要內嵌到公司治理結構之中的。這使得國有企業與其他類型企業相比，具有了獨特的治理結構，正是國有企業“黨管企業”的政治特色和本質特征就要求了黨內法規的實施需要得到保障。

2.國有企業所在行業的關鍵性。國有企業經營領域多集中關鍵行業、命脈部門，例如能源、交通、裝備制造等領域，國有企業與資本在這些領域占比高、控制力強。正是如此，國有企業拒腐防變的能力建設就越要提升，否則國有企業腐敗活動對其所在行業會產生不可想象的損失與破壞，實施黨內法規無異于是對國有企業腐敗活動的又一道有力屏障。

3.國有企業黨員數量多且職位較高。以中央企業為例，僅在2015年國資委黨建局發布的數據，中央企業全系統黨員數量就已達到了543萬余名。同時，至2020年底，具有董事會的國有企業中黨委（黨組）書記兼任董事長，形成“一肩挑”的現象超過百分之八十，在面對人數如此之多、職位如此之高的龐大的國企黨員群體，充分保障黨內法規實施已是刻不容緩。

4.國有企業黨員高管腐敗呈高發態勢。近年來，國有企業黨員高管腐敗案件一是查處數量多，其中不乏大案要案，如賴小民案；二是落馬人數多，自十八大以來，已有數百名國有企業黨員高管因腐敗問題落馬；三是涉及范圍廣，在反腐敗的國有企業中涉及有資源能源類國有企業、網絡通信類國有企業、經濟金融類國有企業等。一方面說明黨內法規近來得到較好的實施、取得較大成果；另一方面也說明，黨內法規在國有企業的實施中長期存在一定的漏洞與缺陷，沒有把腐敗扼殺于萌芽之中，沒有起到很好的“懲前毖后、治病救人”作用。

三、國有企業保障黨內法規實施對國有企業反腐敗的重要性

1.杜絕政治腐敗的必然要求。政治腐敗主要表現為結成利益集團，妄圖竊取黨和國家權力以及山頭主義宗派主義搞非組織活動，破壞黨的集中統一。相當的國有企業黨委（黨組）的領導干部無視黨的政治紀律、組織紀律，不按《中國共產黨發展黨員細則》、《中國共產黨組織工作條例》等黨內法規要求，違規發展黨員、帶病提拔干部，在組織人事上不以成績表現為標準，以溜須拍馬、謀得利益來進行選人用人的情況，搞小團體小團伙，在這種情況下，保障黨內法規如《中國共產黨組織處理規定（試行）》等的實施對鏟除政治腐敗土壤的作用顯得尤為重要。

2.遏制經濟腐敗的必要選擇。經濟領域的腐敗向來是國有企業腐敗活動的重災區，并且相關腐敗手段越來越隱蔽化、多樣化，在關鍵領域、重要行業的國有企業黨員高管往往是重點“圍獵”對象，部分黨員高管出于對違法的畏懼，不敢明目張膽進行受賄，而是在日常生活、日常工作、逢年過節中以生活需要、工作職責或以“小心意”、“賣面子”、“禮尚往來”為借口在經濟方面發生問題，“千里之堤毀于蟻穴”。而黨內法規相較于國家法律，有著更嚴更細的規定與要求，如落實好中央《八項規定》等黨內法規可以對黨員高管有著約束和警戒，從而預防經濟腐敗問題進一步發展。

3.整頓紀律作風的有力措施。眾多國有企業長期存在“重生產、輕黨建”情況，以抓經濟與生產為第一要務，忽視了思想問題、紀律問題、作風問題，存在認為“為了經濟與生產，其它都可以放一放”的錯誤思想，從而導致思想缺鈣、紀律懶散、作風墮化等一系列問題，從嚴落實好黨內法規，保障好黨內法規的實施，是有力扭轉作風、嚴肅紀律的有力措施。

四、國有企業黨內法規實施保障機制研究

1.實施選擇：國有企業反腐中執行黨內法規文本的處理原則。第一，堅持普遍性與特殊性相結合原則。國有企業要在反腐敗活動中充分看到普遍性、特殊性黨內法規文本，反腐中要以黨章、黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規、黨的監督保障法規五大類黨的普遍性法規為基礎和著力點，打穩反腐的黨內法規底盤。同時，注意黨內法規中針對國有企業的特殊文本，例如《中央企業領導人員管理規定》、《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》等符合國有企業實際情況的黨內法規，這樣可以在反腐中較為有效發現、遏制國有企業的腐敗活動，普遍與特殊文本結合進行雙管齊下。

第二，堅持適用性與時代性相結合原則。國有企業反腐敗選擇黨內法規執行時，要以“先上位后下位、先就近再及遠”為準繩，合理適用、顧及時代，先適用上位黨內法規及時對腐敗問題進行定性或劃分區間，再根據相應的下位黨內法規進行具體實施操作。同樣，在不違背憲法法律、黨章等上位黨內法規情況下，就優先適用新近頒布的黨內法規處理腐敗問題。

第三，堅持以黨章為核心的原則。黨章是黨內法規的核心，是黨的“憲法”，國有企業反腐敗中執行黨內法規時一切行為都要以黨章為根本原則準則，對待有腐敗問題的黨組織、黨員處理方式上不得采用與黨章相沖突的黨內法規，不得執行與黨章相抵觸的處理行為，不得做出違背黨章精神的重要決定。

2.實施問題：國有企業反腐中執行黨內法規的不足之處。第一，相關黨組織參與企業治理不足。部分國有企業，特別是地方有企業，企業黨委（黨組）尚未完全參與到公司的治理格局中來，甚至存在在國有企業內話語權不高的問題，黨委（黨組）參與企業治理程度的不足，導致黨內法規的實施落實存在不嚴不實問題，在某些國有企業中造成了制定與執行、監督脫鉤的現象，無法在反腐敗中發揮出應有的關鍵作用。

第二，黨內法規執行涵蓋范圍存在盲區。一是國有企業在反腐中中央企業和地方國有企業執行黨內法規區別較明顯。部分地方國有企業有“天高皇帝遠”的心理，只重視“法律”而輕視“黨紀”，只認“國法”而不認“家法”，由于黨內法規沒有很好執行，從而對腐敗問題起勢和發展放任不管、能瞞則瞞，最終由小錯釀成大錯，觸犯了法律，黨內法規懲治腐敗的“緩沖閥”作用沒有充分發揮。二是黨內法規文本反腐執行中存在執行不全問題。例如有的國有企業重視黨章的執行，只要不觸及黨內法規的“底線”，便對其它的問題不問不管；有的國有企業則重視組織法規執行，忽視自身建設法規、監督保障法規等部分黨內法規的執行。這些有所倚重的情況在反腐中起到了較為消極的作用。

第三，執行力度有所失準偏頗。黨內法規在國有企業執行不充分不徹底的情況存在執行失準的因素。由于沒有具體的量化考核標準、適用黨內法規不當、領導干部個人因素等問題，出現例如懈怠性執行、曲解性執行等情況，導致黨內法規監督腐敗活動時無所適從，加上人情關系、職場慣例等外部因素干擾，執行實施力度容易演化演變成“大事化了、小事化無”或“欲加之罪，何患無辭”兩種極端的局面。

第四，執行方式流于形式。部分國有企業執行黨內法規時流于表面，經常以口頭承諾、書面保證等表面化、形式化方式對待有腐敗問題或腐敗風險的黨員干部，而忽略了黨內法規具有教育警醒作用，不深入調查問題，不根據相關黨內法規對有腐敗風險的黨員干部談話誡勉教育，也不根據相關黨內法規對已經出現腐敗問題的黨員干部進行嚴肅性、威懾性的處理，反而僅是表面工程，只為刻意表現結果而不注重實施過程。

3.實施保障機制：構建國有企業有力執行黨內法規的保障機制。第一，完善國有企業治理格局。國有企業都要學精悟透落實習近平總書記2016年在全國國有企業黨建工作會議上的講話精神，堅持黨委“把方向、管大局、促落實”的原則，在決策、執行、監督層面積極融入黨委（黨組）的領導，優化改善企業職權配置，把黨組織擺在企業的領導地位、自覺向企業黨組織看齊、讓黨保持對國有企業的絕對領導權，突出國有企業“黨管企業”特色，提升黨組織執行黨內法規的責任心，把黨的先進性與純潔性融入到國有企業的治理中，推動企業廉潔文化建設，黨內法規才能被國有企業黨員群體充分重視并執行，從而成功遏制腐敗活動的苗頭，讓危險分子“懸崖勒馬”。

第二，建立健全國有企業黨員群體開展認識黨內法規教育制度。要有力實施黨內法規，就必須要認識黨內法規的“軟硬兼具”的屬性，明白黨內法規制度的運行，就要在黨員群體中經常性、常態化開展相關教育認識活動，從黨內法規性質特征入手，以懲罰方式為抓手，通過講解黨章等代表性黨內法規以及違規情況，進行深入警示、認識教育，讓廣大國有企業黨員群體心理上、認識上尊重黨內法規、敬畏黨內法規。

第三，建立健全國有企業黨內法規與企業規章、國家法律的銜接與轉換制度。國有企業要明確把黨內法規納入到企業規章之中，避免“雙軌并行”，盡量避免在查處“微腐敗”、生活作風等問題上，出現“違反法規而不違背規章”的情況出現。同時還要密切關注國家法律尤其是刑法關于腐敗犯罪的定義、構成要件、量刑標準等要素，及時跟進黨內法規的更新與國家相關法律的修訂，并根據于此及時清理、制定出臺自身相適應細則與辦法，最好參照《中國共產黨黨內法規制定條例》制定一部國有企業自己的銜接轉換辦法，實現銜接與轉換的制度化、動態化、規范化，為黨內法規的實施形成多重合力保障。

第四，建立健全國有企業黨內法規執行激勵化制度。實施黨內法規不能只靠彰顯威懾和傳導壓力，要充分考慮正常人性的需求、考慮國有企業黨員干部的合理意愿，可以建立健全激勵化制度，黨內法規執行實施可以通過執行程度層次來設置激勵標準，明確激勵范圍、激勵內容等方面，對嚴格遵守黨內法規的國有企業黨委（黨組）要在相應系統內或公開進行表彰公示，對帶頭嚴格遵守黨內法規的黨員，要通過經濟獎勵、職位晉升等“看得見、摸得著”的實質獎勵來表彰先進個人或集體，充分起到先進榜樣的帶動示范作用，讓黨員干部們自發自覺主動擁護黨內法規，力求鏟除腐敗問題產生的經濟欲、權力欲土壤；推廣“柔式執法”，對可能產生腐敗問題或已經有些許跡象的黨員干部及時勸導，真正讓國有企業黨員干部群體感受到黨內法規與黨組織的溫度和不放棄任何一名黨員的決心。

第五，建立健全國有企業黨內法規執行監督機制。國有企業黨內法規執行的嚴格、落實的細致，就是對國有企業黨員干部腐敗問題的一劑猛藥、良藥，而要做到這些，離不開國有企業的黨內法規執行監督機制。國有企業黨內法規執行監督主要分為內外兩部分，內部分即國有企業內部黨內法規執行監督機制，主要包括上級下級的互相監督、同級之間的監督等。外部分即國有企業內部黨內法規執行監督機制，主要包括社會監督、黨的紀律機關監督等。要在內外部分推廣國有企業黨內法規執行不嚴不實的實匿名舉報結合制度、建立舉報專屬通道，盡可能減少舉報的周轉與流通環節，建立黨內法規執行監督責任清單制與監督重點清單制，明確各類監督主體的監督責任、突出黨內法規執行監督的重點，如政治性、原則性、綱領性執行要點，推廣黨內法規執行考評制度，著力克服長期存在的“不想監督、不愿監督、不敢監督、不能監督”的弊病，調動起各類主體、內外部分監督黨內法規執行的積極性，對違反黨內法規的現象“早發現、早遏制”，提升監督的實效，建立起國有企業黨內法規執行監督長效化機制。

五、結語

法律的生命在于實施，黨內法規亦是如此。固然目前黨內法規制度存在一定的缺陷和疏漏，黨內法規存在沖突矛盾之處，但黨的十八大以來，黨內法規清理修改工作常態化、制度化的開展，充分體現了黨中央對黨內法規的高度重視，體現了充分貫徹、全面落實“全面從嚴治黨”的要求。國有企業是反腐的重要戰場，加之黨內法規與國家法律法規相比的獨特性，因此黨內法規在國有企業反腐中的作用與效果不可忽視。要進一步在國有企業反腐中獲得更大的勝利、更多的成果，達到防患于未然、“懲前毖后、治病救人”的目的，就必須加快構建出體系化的、常態化的、全方位的、多層次的黨內法規實施保障機制，最終以點帶面。不僅在反腐領域，也可以讓黨內法規輻射到國有企業其它領域，讓黨員群體在思想上、工作中、生活里落實好黨內法規，真正做到“黨有黨紀、國有國法”，使黨內法規充滿生命力與權威性，讓國有企業的黨組織、黨員群體保持住旺盛且持久的生命力、戰斗力、純潔性、先進性。

（作者單位：三亞學院法學院）