秘魯工程項目社區問題解決途徑的探究與思考

劉哲 喬明

2019年秘魯成為加入“一帶一路”倡議的第19個拉美和加勒比國家，中秘雙邊貿易和投資不斷突破，推動中秘全面戰略合作伙伴關系實現了更好發展。由于中秘兩國的國情制度不同，秘魯的社區也與國內社區在社會功能上迥然有別。多年來，一些跨國公司在開發、投資、建設等方面過于追求自身利益而忽視了企業的社會責任，經常會引發當地政府和社區民眾不滿，并導致各種抗議沖突不斷，給企業的生產經營帶來巨大損失。因此，對秘魯工程項目社區問題沖突的背景、原因、特點以及解決途徑進行探究，可以有效避免中資企業因社區問題導致損失或陷入困境，同時也可以為中資企業在秘魯投資建設提供一定的參考和借鑒。

一、秘魯工程項目社區問題研究背景

秘魯的政治歷史決定了其政府在國家發展中的地位和作用，經歷了兩屆藤森政府的“自我政變”和經濟上“休克療法”，進入21世紀的秘魯面臨著經濟社會轉型不順、矛盾多發的情況，民眾對傳統治理模式產生了懷疑和失望。2020年至2022年期間，秘魯國內物價飛漲，通脹率居高不下，普通民眾生活窘迫，整體教育水平持續下降，由此引發了強烈的社會動蕩。同時，秘魯政府屬于弱勢政府，其在推行新規劃、新投資、新政策時，受到了民眾和在野黨強有力的監督，使秘魯成為“小政府、大社區”型的市場經濟國家，這也導致工程項目的投資者和參建方在秘魯將會面對極其復雜的社會環境。秘魯憲法賦予勞動者的罷工權利，屬于其國內民主的一種表達形式，勞動者可以借助罷工活動與政府和企業叫板，一定程度上更加割裂了雙邊關系。在項目建設中，秘魯政府出于政治形象和競選選票考慮，在當地民眾和外籍企業的對立中，往往會傾向于保護勞動者和民眾利益。因此，在秘魯的工程建設項目都將會面臨極大的社會挑戰。對于中資企業來說，在秘魯進行工程投資建設，社區問題注定是繞不開的，對于社區問題的研究和探索，可以在規避項目風險的基礎上提高在秘魯工程建設的效益和安全性。

二、秘魯工程項目社區沖突的主要原因

對于秘魯的工程項目而言，社區問題指的是項目受到外界的負面影響以及與所在地外部社會環境之間的矛盾與沖突。其包括但不限于國際形勢影響、國內政局影響、全國騷亂或罷工、工會或協會影響、項目反對派干擾、當地居民沖突、重大負面輿情等。中資企業在秘魯實施項目的過程中，不可避免地要對當地社會或自然環境造成影響，只有根據實際情況，弄清產生社區沖突的原因，制定相應的策略和機制，才可以妥善處理好社區問題。

1.政治經濟局勢動蕩導致全國沖突頻發。秘魯政局的動蕩是導致全國沖突頻發和社區沖突的根本原因。2016年至2021年，秘魯在5年的時間里經歷了5個總統，全國范圍內支持者和反對派的沖突不斷。2021年，秘魯前總統比斯卡拉被解除總統職務，引發了秘魯國內20年來規模最大的一次抗議示威活動，造成多人傷亡，嚴重影響了秘魯國內經濟發展。2022年4月，由于通貨膨脹急劇上升以及議會未能彈劾現任總統卡斯蒂略，全國貨運承運人協會（GNTC）組織全國罷工，抗議燃油價格、道路狀況以及通行費，造成了秘魯全國多地道路交通癱瘓、運輸停擺。近年來，沖突事件的發生進一步激化了當地政府和民眾的對立，政治局勢的不穩定，加上新冠肺炎疫情、油價上漲等因素，嚴重影響到了秘魯的經濟復蘇前景。在秘魯，多家中資企業受到政局不穩定的沖擊，項目的穩定性和安全性也受到嚴重干擾。2015年至2022年，中資企業在秘魯某銅礦項目經歷了多次抗議罷工以及社區沖突，造成了嚴重的人員傷亡，這期間礦業項目停產多次，造成了嚴重的經濟損失并引發了極其惡劣的國際影響。

2.秘魯工會沖突導致的社區問題。目前秘魯國內現有5個全國性總工會，最大的全國性工會組織為秘魯總工會，也是世界工聯在拉美的重要會員組織之一。秘魯的地方性工會、各類協會、社區更是數不勝數，相互間的利益關系錯綜復雜。秘魯《勞動法》規定，企業員工人數達到20人及以上可組織工會，在此我們稱之為“工人委員會”。外資企業在秘魯投資建設必須按照既定比例招聘屬地工人，因此項目工人委員會的大多數成員來自當地工會，當地工會成員亦會通過內部斗爭及選舉爭奪在企業工人委員會的話語權，從而更容易通過罷工與企業談判。除建筑工人工會外，秘魯的行業和地區組織非常多，幾乎涵蓋社會資源的各個方面。這些行業和地區組織在其覆蓋的勢力范圍內類似于“地頭蛇”，不僅壟斷了相關行業資源，也嚴重排斥外來資源在其地區的份額。而在無法滿足地區組織利益的情況下，該組織成員也會通過封路、游行、罷工等措施干擾項目正常運作，以此獲取利益。例如，首鋼秘鐵在1996年至2010年因為勞工關系問題遭遇過多次的罷工風波，在當時造成了嚴重的經濟損失，也為其后續發展帶來很大的不確定性。2020年11月至12月，秘魯全國農產品出口協會為反對國會通過的農業改革法案，在全國范圍內組織大規模游行示威并封堵了泛美公路，造成秘魯部分地區南北交通癱瘓接近一周。

3.施工項目對當地社區造成負面影響。施工項目對當地的負面影響是產生社區問題的直接原因。對于在秘魯的工程建設項目來說，建設所在地的周邊社區環境是項目建設進展非常重要的影響因素，直接關系到項目各項工作推進的順利與否。根據對周邊環境的影響范圍及類型，項目策劃過程中需要考慮以下因素：（1）建設位置周邊的社區情況，即當地民眾對項目的看法；（2）進場道路沿途及交通影響，主要在于工程車輛通行公共道路時對沿途居民可能造成的影響；（3）項目施工工藝對周邊居民的影響，例如某些工藝可能產生較大的噪音或震動，影響周邊居民的生產生活；（4）施工過程對周邊社會環境與自然環境的影響，即施工時對周邊自然環境和當地民眾的干擾。

與國內文化習俗以及價值觀不同，秘魯民眾對環保、就業、公益等方面十分看重，因此在項目策劃中要分析建設期間可能遭遇的社區問題，提前優化相關施工工藝，進一步控制減少對周邊居民的不利因素。在秘魯的施工項目中，出現過較多因施工現場對周邊居民造成干擾導致出現社區問題的情況。例如，南方銅業公司（Southern Copper Corp）投資的銅礦項目由于可能存在水污染受到當地社區居民的強烈抵制，繼而導致在2011年和2015年發生了兩次大規?？棺h活動，造成多人喪生。同樣，中遠海運與秘魯火山礦業2021年開始建設的秘魯錢凱港項目，由于其施工現場緊鄰當地居民社區，致使現場施工活動尤其是山體爆破施工受到社區居民的阻撓和影響。

4.社會輿情帶來的影響。秘魯新聞自由度很高，媒體是除立法、司法和行政權之外真正的“第四權力”，對民意有著巨大的影響力。從輿論整體來看，有部分西方媒體刻意回避中資企業對當地經濟和民生帶來的效益，反而以中方企業掠奪自然資源、破壞生態環境、生產劣質商品、易發生安全事故等理由制造負面輿論環境，干擾當地民眾的信息和判斷，一定程度上增加了社區風險。而在信息化時代，通過自媒體和社交平臺的傳播，企業或項目的任何風吹草動都在海量的信息反饋中趨于透明，若面對突發事件或負面輿論時錯誤地采用信息封鎖和冷處理的方式，則會進一步加劇輿論的惡化，不僅會造成當地民眾的質疑和反對，也會徹底喪失對外話語權。因此，企業應該充分認識到輿情的重要性，適應當地的新聞自由環境，主動向友好媒體開放，開展有利于企業的宣傳，以此促進各項工作順利開展。在遇到突發事件或負面輿論時，要真誠坦蕩地接受媒體采訪，客觀回答媒體提出的問題，爭取化被動為主動，最大限度地獲得輿論的支持和理解。

三、秘魯工程項目社區問題解決方法和思路

1.打造專業的社區工作團隊。建立一支優秀專業的社區工作團隊是協調解決社區問題的重要手段。中資企業在秘魯推進項目建設過程中，文化、語言、習俗的差異性導致了與當地社區溝通過程會存在偏差，因此建立一支專業的屬地化社區工作團隊尤為重要。社區工作團隊主要由社區經理和社區協調員組成，根據項目周邊的社區情況以及影響，也可增加社區工程師、環境專家、心理咨詢師等崗位。社區團隊是企業和民眾之間溝通的橋梁，可以避免因為信息溝通不暢導致的誤解和沖突。社區團隊需要深入民眾內部，全面負責協調溝通工作，其主要工作職責有：（1）全面收集項目周邊社會信息及地區組織情況；（2）制定對外溝通工作計劃及相關預案；（3）組織針對社區居民進行會議和宣講；（4）處置社區應急事件及游行示威等突發情況；（5）協調項目施工過程中的居民投訴；（6）對當地輿情以及治安情況進行監控；（7）向項目管理層發出風險預警信息，協助領導班子對項目整體情況進行研判等。值得注意的是，很多中資企業認為組建了社區工作團隊便可以“萬事大吉”，不給予社區工作團隊一定的權限和資源，簡單地認為派出了當地員工去和民眾溝通就可以順利解決問題。這樣的做法是極其錯誤的，會極大削弱社區團隊的影響力并使居民認為企業沒有解決問題的誠意和能力。因此，在項目策劃之初應考慮足夠的社區工作預算，給予社區團隊一定的工作權限和資源支持，評估可以接受的社區協議承諾，向民眾展示一個有誠意、負責任、有擔當的社區團隊，才能使協調工作順利推動。

2.塑造良好的企業形象。良好的社會形象能夠幫助企業獲得更多的支持與理解，而塑造良好的形象離不開參建各方的共同努力，具體表現為以下幾個方面：（1）履行承諾的能力以提高企業公信力，即企業代表在公眾面前作出的承諾應及時落實，做到表述內容不撒謊，截止期限不延期，承諾工作不打折，以此增加社區的信任度；（2）關鍵性信息公開以提高企業的透明度，即在項目建設期間應積極向社會民眾公開受關注的信息，例如招聘比例、施工工藝、施工時間等；（3）積極承擔社會責任以提高企業的影響力，例如企業在建設期間組織開展公益活動、生態保護、物資捐贈、社區慰問、應急搶險、公共設施建設等對當地有益的活動。另外，突發事件對企業形象的影響也尤為重要，企業的處置方式直接決定了社區民眾的看法和態度。處置突發事件時，應注意事件處置的及時性和善后工作，并善于引導社會輿論的方向，通過溝通與對話化解沖突和矛盾，減少突發事件對企業形象的不利影響。

3.對社區進行適度補償。社區工作預算的一項主要支出，是針對項目產生的不利影響向居民進行補償，包括但不限于施工對居民生活的不利影響、對環境和生態的不利影響、對當地商業的不利影響等?，F金補償是社區補償的最主要方式，也是解決當地社區問題最直接、最有效、最迅速的方式。同時，現金補償對于企業來說同樣也是一把“雙刃劍”，其在解決問題的同時也會直接影響其他民眾的看法和心理，處置不當不僅會造成成本激增，還會引發更多的沖突和矛盾。因此，社區補償工作要注意以下幾點。（1）充分辨識出不利影響的范圍，按照影響程度對受影響區域進行劃分。例如：爆破施工產生的震動對周邊民眾的影響范圍應按照震動等級進行劃分、施工產生的噪音應按照分貝等級進行劃分。（2）應制定一定的補償規則和標準，避免因為補償標準過低或金額過高造成進一步沖突。例如：在向項目周邊居民進行補償時，要防備其他臨近地區的居民也會出于利益采取過激措施索要補償。（3）補償工作應該持續進行，部分中資企業的一個慣性思維是認為“一次性補償”可以“一次性”解決問題，但在秘魯“一次性”并不能夠滿足居民對補償金額的訴求，反而會進一步要求將“一次性補償”轉變為持續性的費用補償，造成企業額外的成本損失。（4）簽訂完善合規的社區協議，注明補償的原因、范圍、時間以及雙方的責任和義務等內容，避免民眾反復對不利影響索要補償。（5）補償工作是一個逐漸談判的過程，應在預算上留有一定的空間，不可一次將“底牌”展示給民眾。鑒于上述因素，中資企業項目開工建設前，就應當充分了解辨識周邊的社會環境，評估項目對周邊的不利影響，制定相應的補償預算和方案。

四、結語

社區是中資企業在秘魯工程項目建設中不可回避的問題，所有中資企業都要提高對社區問題的重視程度，盡管秘魯不同地區的社區問題存在差異，但處置問題和解決方式的原理基本相通。中資企業只有通過及時關注所在國的政局變動、充分了解項目周邊的社會環境、盡快組建專業優秀的社區團隊、科學運用合理的補償機制、不斷提高自身影響力和公信力等多種途徑，才有可能及時處理好隨時可能出現的社區問題，順利化解項目與社區之間的矛盾糾紛，進而有力保障海外項目的順利實施與推進。

（作者單位：中交四航局第二工程有限公司）